三 从简单治理到复合治理

东南亚国家的不同民族的生活区域呈现出不同的特点。从东南亚11个国家国内民族生活的状态看，大致有这样几种状况。第一种，一族居优。缅甸有缅人、钦人、克钦人、掸人、孟人、华人等30多个民族，但缅人的分布地区占全国的一半，人口占全国人口的75%；其他民族，特别是北部的山地民族如克钦族等聚居程度较高。越南有越人（京人）、芒人、岱依人、泰人、苗人、瑶人、华人、高棉人、占人等54个民族；越人主要分布在平原和沿海地区，人口占全国的87%。柬埔寨有高棉人、缅人、华人、越人、马来人、佬人、泰人等民族；高棉人分布于全国各地区，人数占全国人口的87.5%。第二种，一族广布型。即一个民族分布较广，占全国人口总数的一半左右。如老挝有60多个民族统划成3个民族，其中老龙族（佬人、泰人）占全国人口的60%；马来人及其他土著占全国人口的66.1%，华人占25.3%，印度人占7.4%[32]。第三种为民族广布，没有一个民族分布于全国的大部分地区。如印度尼西亚，全国有100个民族。主要民族有：爪哇族约占全国人口的42%，分布于中爪哇和东爪哇；巽他族约占全国人口的13.6%，分布于西爪哇；马都拉族约占全国人口的7%，米南加保族约占全国人口的3.3%，[33]散居于苏门答腊岛西部。除上述外，还有若干小民族。菲律宾有90多个民族，其中人数在100万以上的有6个，米沙鄢人占全国人口的43.1%，主要分布在萨马、莱特、保和、宿务、内格罗斯和帕奈等岛上；他加禄人占22%，分布在吕宋岛中部、马林杜克岛、波利略岛和民都洛岛的大部分地区；摩洛人（穆斯林）占4.6%，分布于棉兰老岛和苏加禄群岛。从东南亚国家的上述民族状况看，东南半岛和岛屿构成了不同民族生活的两大区域，并对这一地区的族际关系和格局构成了重要影响。半岛地区的一族居优状况比较突出。而在群岛地区的民族群体多呈分散状况，即使是同一民族也被岛屿相隔。这种状况不能不对这些国家的族际关系和政治发展带来影响。

面对如此复杂的族际关系和民族问题，如何治理也构成了东南亚多民族国家政治发展中的一个重要问题。前文涉及的政治制度安排主要从政治权力的分配上解决民族群体代表参与问题，国家治理主要涉及国家通过怎样的体系解决国内存在的民族问题，即通过治理维护和推进国内的政治发展。

首先，实现从同化性治理向复杂性治理的转变。东南亚国家独立后都面临着国家统一的重要任务，国家统一、认同性建构是这些国家的一项重要任务。各国在发展现代化的同时，也在政治和文化上加强了统一国家的治理活动。在此方面有一些国家采取了更为极端的措施。早在20世纪40年代泰国銮披汶政府就曾经向泰南穆斯林信徒推行同化政策，但并没有获得良好的效果，相反导致了泰南穆斯林的抵制和反抗。20世纪70年代缅甸奈温政府强制推行缅甸语言政策。在马来西亚，20世纪50年代，政府大力发展马来教育，挤压华文学校和泰米尔学校。在印尼新秩序时期，通过意识形态统一来限制内部成员民族、宗教、种族和阶级等敏感话题的讨论，对华人采取同化政策。这些政策都带有明显的同化或变相同化的特点。但这些政策均遭到了来自一些民族群体的抵制或反对。同时，民族利益的差距带来的民族矛盾促使少数民族群体提出了自治或民族群体权利的要求。20世纪80年代以来，各个国家在对待少数民族群体的治理体系、政策等方面发生了新的变化。

其次，混合性治理体系获得了发展。东南亚多民族国家根据本国的实际建立了混合性治理体系。这里的混合可以表现为两种形式：一种是联邦制；另一种是单一制。两种国家结构形式彼此相对，但又吸收了对方的某些因素。

（一）联邦制

在东南亚一些国家中，不少地方的部落组织、地方势力集团或宗教教派组织依然保留着自己的传统体制。不同的民族群体各有自己的宗教信仰、生活区域和自己的管理体制。他们聚集一方，既不足以独立，又不能统治或同化其他的民族群体，现代主权国家的建立使他们共存于一个政治共同体中。在这样的国家中，中央政府缺乏自主性，严重的多元制衡环境使得中央权力难以深入民族地方。这种局面不能不使政府和地方或民族群体之间就共同性事务采取合作治理的方式，联邦制也就成为一些国家的选择，目前比较有代表性当属缅甸和马来西亚。

“联邦制是一种区域组织形式，它通过其存在和权威都各自受到宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性和地区多样性同等纳入一个单一的政治体制之中。”[34]在联邦制国家中，任何一级政府的存在都受到宪法的保护，而不是靠其他组织的批准和授予。西方学者伯吉斯指出：“联邦制精明之处在于它拿无限的能力去通融和化解一国之内竞争者甚至是冲突的、政治上有重要地位的各种群体。容忍、尊重、妥协、谈判、相互承认是它的‘口号’，‘联邦’与‘自治’相结合是它的标志。”[35]然而联邦制并不一定意味着对少数民族的包容机制，甚至一些联邦制本身是否定少数民族群体权利的，如作为领土联邦制[36]典型的美国即是案例。也有的联邦制成为“多数群体”用来“削弱少数民族的权力工具”。[37]不过在联邦制的设计中，确有一些国家通过联邦制或混合联邦制度机制，使少数民族能够在所居住的邦内享有更多的自治权力。这样也就使一些民族群体在宪法和制度的框架内有了宪法和法律赋予的权力，据此在与中央政府或多数人社会博弈时，获得一定的利益。这种状况在“多民族联邦制”[38]和“混合联邦制”[39]中得到了较多体现。在此方面，缅甸的联邦制安排具有代表性。

目前缅甸的行政区划上有14个地区，包括7个邦（根据居住在该地区的主要民族命名）和7个省（主要是缅族人占多数的地区）。它们与12个军区的划分基本重合。1946年缅甸独立时，缅甸各方曾在昂山的影响和主持下签订了《彬龙协议》。1947制定了缅甸联邦宪法，形成了准联邦联盟框架。该联盟包括一个中央联盟政府和邦委员会管辖的各成员邦（以种族为基础）。一些邦（掸邦和克耶邦）享有10年后退出联盟的权利。掸邦的世袭统治者在传统的行政和法律权威方面，享有一些地方自治权。这有损于中央政府的合法性和权威。该国家结构的安排试图维护民族团结。然而，独立后的政府并没有履行承诺，一些民族群体借此发难。不少民族地方，如克伦、克钦等多个民族群体武装割据，对缅甸今天的族际政治格局构成了重要影响。

马来西亚的联邦制属于强中央权力的联邦制或“最小的联邦制”（minimalist federalism）。[40]1957年马来西亚独立时，国内共有包括原马来联邦4州、马来属邦5州以及槟榔屿和马六甲内的11个州。建国后不久，首任政府总理东姑拉赫曼提出了与北婆罗洲以及原属海峡殖民地的新加坡合并为一个统一的马来西亚构想。领导新加坡人民行动党的李光耀由于渴望从英国手中获得自治地位同时也面对蓬勃发展的共产主义运动影响，因此积极响应合并的提议。独立后的马来西亚采取马来人优先的原则，马、华矛盾激化，1965年，新加坡从马来西亚独立出来，从此之后马来西亚也就形成了目前由11个州和吉隆坡、布城、纳闽3个联邦直辖区组成的联邦制国家。作为联邦制国家，从形式上看，中央和各州均有自己的政府机构和宪法。但马来西亚联邦是一种强联邦政府权力的联邦制。首先，该联邦制确立了马来人优先原则。尤其在政治上和军事上保证了马来人掌握统治权力。最高元首由西马9州（即除马六甲、槟榔屿之外的9个原苏丹国）的世袭苏丹组成的统治者会议选出。其次，宪法规定了首相由议会选举中获胜的政党领袖担任。尽管马来西亚采取多党制，但巫统在联盟党中占有优势。实际上议会的多数始终控制在马来人手中，但其中不排斥少数民族也有代表在议会中拥有席位。再次，虽然马来西亚在宪法上规定了中央和各州的权力，中央和地方的权力有明确的宪法和法律规定，但在立法、行政等诸多权力上，联邦的宪法、立法和行政有着首要地位，以此保证国家的统一和完整。复次，各州的地位和权力因各州状况不同而存在差异，由此保证了中央和地方之间存在一定的灵活空间。最后，东马二州（沙捞越和沙巴州）曾有十年过渡期（1957～1967年），在过渡期内可以使用英语为官方语言，拥有一定的地方性宗教。不过这种特殊地位逐渐被削弱，并最终取消了两州的特殊待遇，使之与其他州趋同。金利卡评价马来西亚联邦时指出，这种制度“成功地容纳了沙巴和沙捞越的愿望和需要，允许他们控制移民，成功地遏制了那里的分离运动，阻止了争取自治的暴力抗争”。[41]马来西亚在2020年愿景中提出，“要建立一个团结的马来西亚，塑造一个政治效忠和为国献身的马来西亚族”。[42]这样，马来西亚的强中央权力的联邦制推进了马来西亚的国家建构，同时也从一个方面说明，需要一个强有力的国家。在国家权力衰弱的情况下，原来被压制或是怀有强烈独立愿望的民族群体极易“异军突起”，从而打破多元共存的局面。这种状况与缅甸形成了鲜明对照。马来西亚的政治发展带有极其重要的价值，它实现了现代化发展的五项指标，即增长、公平、民主、稳定和自主发展。即所有好事一起发生。

（二）单一制下的民族区域自治

单一制是由若干行政区域构成的单一的主权国家的制度。它只有单一的宪法和一个最高国家政权机关，是国际法中的单一主体。罗德·黑格指出：“但多数现代国家都是单一制的，这意味着主权完全控制在中央政府手中，次国家政府当局，无论是地区政府还是地方政府，都可以制定并落实政策，但是他们必须经过在中央政府的允许。”[43]东南亚多民族国家绝大多数是单一制国家。但鉴于国内存在着多民族的状况，一些国家在单一制框架内建立了民族区域自治制度，这方面较有代表性国家如印度尼西亚、菲律宾等。这些国家各有不同的表现形式，形成的过程也各有特点。但总体上，在这些国家中，就地域和民族人口的居住环境上看，一些民族群体在一定的区域内占有相当的区域，与主要民族生活区域存在着相当的自然隔离性，而且人口集中，历史久远，形成了自己的文化、宗教和经济生活方式。这种状况在印尼中央政府与亚齐关系的解决上得到了集中体现。

亚齐是印度尼西亚的一个省，面积5.539万平方公里，约占印尼国土总面积的3%。居民以亚齐族为主，此外还有卡约人、阿拉斯人。在全国人口中，亚齐族位居第9位，约403万人（2005年统计），98%信仰伊斯兰教。亚齐地处欧亚大陆东南角的外海，战略地位显要。亚齐相当长时期主要以农业为主，工业基础薄弱。众多岛屿的限制影响了亚齐与其他地方的交往和交流。在政治认同上，亚齐较早地就形成了亚齐王国，建立了自己的行政区。其中，素丹是亚齐王国的象征和最高统治者；乌略巴朗本身是军事领袖，也是实际的世俗领导人；乌里玛则负责亚齐各地的伊斯兰教事务，也包括管理宗教活动和组织宗教学校；农民则是亚齐最小的社会细胞。这是一个政教合一的海上商业王国，但又是一个松散的社会。在殖民主义者到来前，亚齐已经进入封建社会，具有了国家特点。殖民者到来后本想将其尽收囊中，但经过了艰苦的努力，依然未能如愿以偿。到20世纪初殖民者改变策略，对乌略巴朗采取怀柔政策，将其纳入殖民体系中，承认其存在的合法地位，给予一定的经济特权，以保证“和平统治”。殖民者出于开发印尼的需要，一些公路、交通和邮电设施在印尼逐渐建立起来，大大改变了传统的封闭状态。二战期间，日本对印尼的占领，极大地唤起了亚齐和印尼的地区和民族意识，民族主义运动的发展催生了“全亚齐伊斯兰教学者同盟”，使亚齐的民族主义运动有了自己的组织和领导，从而进一步增强了亚齐认同，这种状况对印尼以后的国家统一构成了重要影响。

印尼独立后，亚齐进入了国家统治范围。1971年油气资源发现后，随着油气开发，大量的与油气相关的企业在亚齐建立起来。但巨额的油气收入流入中央政府和爪哇人腰包，而亚齐获得的利益微乎其微，难以应对亚齐当地产生的一系列社会和环境问题。大量外来人口所具有的文化特点与亚齐社会的伊斯兰教文化存在矛盾冲突。亚齐当地政府难以对中央产生有效的制约和监督。凡此种种导致了亚齐和中央政府的合作陷入危机之中。

印尼政府对亚齐的榨取性行为，与印尼威权政治体制和榨取性政策有着直接的关系。印度尼西亚自独立以来一度采取议会民主制。但议会内部不同宗教派别和党派的斗争使印尼的议会政治体制难以承担实现族际合作的目的，致使地方武装叛乱不断发生，严重威胁到印尼的统一和政治稳定。1959年7月，苏加诺强化了行政权力，实施“有领导的民主”，建立了威权政治。到苏哈托当政时，中央权力集权加强。1974年的《印尼共和国法令》进一步强化了中央权威，建立并巩固中央对各级政府的垂直领导，按照法令规定，地方机关由地方行政首脑和地方议会组成，在实施管理权的过程中，地方行政机构和地方议会之间有明确的职责划分，两者具有同等重要的地位。各级地方行政长官是政权的掌握者、经济建设的主管人和社会的领导者。在这个体系中，地方的行政长官受控于苏哈托个人。按照5号法令的规定，省长的任命先由议会推选候选人，再由国家内政部提交总统，最后由总统从候选人中委任确认省长。亚齐的政府首脑也是这样产生的，由于权力安排上的失衡，使亚齐议会形同虚设，难以发挥族际合作治理的作用。同时，由于权力主要集中在中央、地方无权导致了中央和地方之间矛盾冲突不断。为了保证中央政策和国家利益的实现，苏哈托政府力求使其权力渗透下去，以配置忠于中央政府的统治集团。在苏哈托的政治体制中，专业集团党是苏哈托实现其威权政治所依赖的力量。在新秩序下，印尼形成了地方政府的首脑—军队—专业集团党三位一体的统治机构，以求弱化和取代地方的传统政治力量。与之不同的是，在亚齐，由于伊斯兰教的影响，当地已经形成了具有亚齐特点的政治组织结构，从而与专业集团党形成的控制体制相对立。

威权时代的经济发展计划促进了印尼的发展，严格说是促进了爪哇地区的发展。而做出重大贡献的亚齐人大量地失业，陷入贫困状态。不同民族利益分配上的强烈反差驱使亚齐人走上寻求独立之路。在民族主义旗帜下，“自由亚齐运动”兴起，公开与中央政府分庭抗礼。民族矛盾演变成武装冲突。此时，东帝汶的独立对印尼其他地区的分离运动产生了影响，向印尼的单一制体制发起了挑战。在这种条件下，民族和解是唯一出路。在内外各种因素的联合作用下，尤其2005年的海啸对印尼和亚齐人的冲击和影响，最终是对立的双方停止冲突，达成妥协。中央获得对亚齐的管辖权力，但同时要承诺其对地方的权力的有限性；而亚齐要承认和维护国家的统一，同时享有了一定自治权。2006年12月，亚齐第一次实现了直接选举，产生了自己的省长。同时，中央政府和亚齐的权力和利益进行了重新再划分，亚齐人和中央政府走向合作。

（三）政策治理

在东南亚国家，除了通过在国家治理体系上保证不同民族参与国家事务外，在政策上也进行了较大的变革。尤其在越南、老挝等一党制国家，政策的调整特点更为突出。联邦制和单一制通过一定的刚性规则赋予了民族地区一定的自治权和自主权，而在这些制度安排下，政策性安排更有灵活、适应和务实性，弥补了制度中的种种局限。

在东南亚国家，这种政策性治理，首先涉及政策的原则确立。东南亚国家有着社群主义的传统。重视社群，强调社会整体的利益高于群体和个人的利益是政策治理的重要内容。1994年11月，马来西亚总理马哈蒂尔指出：“种族间和谐生活是马来西亚取得卓越成就的关键因素。”他呼吁马来西亚人民“远离冲突与纷争”，彼此之间“不要有政治区分，或者种族仇视”[44]，共同促进“马来西亚民族”的发展。[45]在政策上，马来西亚政府努力在政治、经济与文化等领域推进不同民族合作局面的形成。在印度尼西亚，这个具有和谐文化传统的国度中，尽管存在着爪哇民族与华人和亚齐族群的矛盾，在最初由苏哈托建立的“建国五基（潘查希拉）”中，这一穆斯林人口占88%的国家中，伊斯兰教与其他宗教处于平等地位上。重要的是，体现在这些原则中的协调平衡观点成为处理宗教与民族关系的重要准则。20世纪90年代末，印度尼西亚实现民主化转型后，潘查希拉原则依然得到继承。总统瓦希德提出：“潘查希拉是一系列原则，它将永存，它是我们努力追求的国家信念，我将用生命保卫潘查希拉……”[46]

其次，平衡各个民族之间的关系，力求保持不同民族之间的平衡。20世纪80年代从菲律宾开始，不少国家开始实现政治转型。转型时期正是一个新旧制度容易出现漏洞的时期。一些国家，如印度尼西亚、菲律宾等出现过内部殖民主义、依附性发展等现实，并由此引发了少数民族群体与国家之间的矛盾，甚至冲突，影响到了国家统一。如何处理国家利益与民族群体的利益构成了多民族国家进行政治整合的核心问题。众所周知，东南亚国家的发展离不开资源的开发和利用，而不少资源又在民族地区，因此，对民族地区资源的利用问题同时又是国家和少数民族关系的问题，处理不当往往引发民族之间的矛盾和冲突。进入21世纪以来，东南亚一些国家采取了分利方式，国家承认少数民族群体对居住地方资源的权利，通过合理的利益分配化解彼此之间的利益的冲突。2005年印度尼西亚处理中央政府与亚齐当地民族之间的矛盾则属此例。亚齐拥有丰富的天然气资源，过去印尼中央政府从亚齐获得了不少资源，而对当地补偿不够。2005年，印尼中央政府和“自由亚齐运动”正式签署了谅解备忘录，其中在经济方面的条款中，规定了亚齐可以自行制定本省利率，拥有对外贷款的权力；亚齐政府对本地区的自然资源拥有管辖权，70%的自然资源的收益归亚齐当地所有。[47]2006年7月，印尼国会通过了《亚齐自治法》。该法令规定，亚齐开发石油和天然气收入的70%将由本省支配。而亚齐政府要承认中央的权力，解散自由亚齐运动组织，实行非军事化等。双方和平共存于一个国家之中。在泰南，泰国政府相当时期中只注意主体民族泰族的发展，而疏于对这一地区的发展，因而泰南与泰族之间发展的差距明显悬殊。80年代以后，泰国政府加强了对这些地方的投资和扶贫力度，改善了主体民族与当地穆斯林之间的关系。

再次，通过政策和法律引导，正确处理文化差异问题。多民族国家中的国家建设与民族建构背后的承认与认同构成了政治整合成效的两个关键因素。否认民族群体、歧视民族群体都属于国家或作为外部表现形式的宪法和法律制度对民族群体差异性否认或扭曲的承认。“承认政治”理论的创立者泰勒认为，民族不平等往往容易带来“扭曲的承认”。“扭曲的承认不仅表现为缺乏应有的尊重，它还能造成可怕的创伤，使受害者背负着致命的自我仇恨。”[48]现代政治是一个尊严政治。在这一政治中，人的平等与尊严要求国家通过宪法和法律承认各个民族的尊严和权利，承认不同民族群体的权利和文化差异。但正如前面提到的，用权利形式表明对差异的承认，有导致社会“断裂”的可能。因此，现代国家承认差异和族群权利的同时，也从法律和制度上规定了民族群体对国家认同的义务。在新加坡，宪法和法律明确规定了各个民族的平等地位，不给任何民族以特殊地位和权利，强调公平竞争；承认民族差别，尊重民族特性，保留民族文化，让各个民族按照自己的愿望和习俗去选择自己的生活。然而，在全球激烈竞争的状况下，各个民族群体的发展存在着不平衡，不免出现一些民族落后于其他民族的状况。这种局面对于国家的统一是不利的。在此是采取“中立”或“善良的忽略”[49]态度还是国家积极干预，新加坡政府选择了后者。李光耀曾指出：“如果社会上的一部分人落后于其他部分，国家的统一与完整就会受到损害。”[50]因此，对那些落后的民族群体，政府有责任为这些民族的发展提供保障。在新加坡，马来民族与华人相比明显落后，为了平衡两个民族的关系，新加坡宪法规定：“政府应该承认新加坡本土人民马来人的特殊地位，政府应以这种态度行使职能，因而保护、保障、支持、照顾、促进马来人在政治、教育、宗教、经济、社会和文化方面的利益和马来语言，应是政府的职责。”[51]在马来西亚，虽然在宪法和法律上规定了不少马来人优先的规定，但从20世纪90年代以来，马来西亚高层在此方面开始转变。马来西亚政府反复强调民族平等，并将这种平等原则转变为经济、文化与社会政策。在经济领域中，土著与华人联合经营的局面已经形成，巫华合作开发联合经营在不少项目中得到了发展；在文化领域中，政府走出传统的同化主义政策，允许华人讲自己的民族语言，开办自己的学校。需要指出的是，尽管政府在民族政策上提出了平等合作的政策，但目前马来人优先的原则在宪法和法律等方面依然保留，成为制约民族关系和谐发展的一个重要因素。但在全球化竞争的社会中，比起20世纪70年代以来的政策已经大有改观。在印度尼西亚，20世纪90年代以来，印尼政府对亚齐的政策以及对作为第三民族群体华人的政策反映了在承认和认同、民族认同与国家认同之间的调整。苏哈托倒台后，新政府开始调整政策，印尼前总统瓦希德在泰国法政大学演讲时说，“政府应该尊重少数民族的权利”，“民主意味着接受分歧。接受分歧有时并不容易，但却是有必要的”。[52]在对亚齐问题上，20世纪50年代以来，印尼政府以民主和共同发展为代价来换取一时的政治整合选择，是以不平等的承认为特点的，导致了亚齐民族的反抗。而走出僵局的努力正是通过适当的认同与承认之间的调整，而使国家免于分裂。2005年，经过长期战火和自然灾害双重打击下的亚齐和印尼中央政府终于走向和解。从中央政府一方而言，承认了亚齐的自治权利要求，而亚齐放弃独立要求认同了印尼中央政权的合法性。

最后，建立专门的政策协调机构和组织，及时安排政策调整。东南亚国家存在着复杂的族际关系。这些关系一般通过更多的具体事务体现出来。具体的事务解决好，政策能够得到落实，问题能够得到解决，则族际之间的矛盾也就能够得到一定的缓解。在此方面，重要措施是在政府部门中设立专门的民族或宗教事务部门，或设立专门官员进行统筹协调。如新加坡设有“总统咨询委员会”，专门处理马来人及其宗教——伊斯兰教事务。新加坡政府在合作主义思想指导下发展了半官方、半民间性的民众联络所、居民委员会和人民协会等组织，使这些非政府组织经常把最下层的群众和社会利益集团的利益要求反映到政府决策层，而政府在做出重大决策前，非政府组织为政府提供咨询和信息服务，积极影响政府的政策制定。在泰国，2003年开展了政府、开发僧与农民三位一体的“一村一品”村落振兴运动。其中，“开发僧”积累资金成立互助组，采取后支付方式为村民提供肥料，培训互助组成员等，政府扶植和开发僧协同组合。菲律宾政府发展了与商界、劳工界和非政府组织“战略联盟”。在菲律宾，在政府和非政府组织的对话基础上为贫民建立了融资体系。这是一种新的土地交易制度，具体做法是，贫困社区以组织形式与地主交涉，在居住土地达成交易的情况下，以该土地为担保，同时，从政府获得长期低利率融资。马来西亚政府提出公共部门不再控制和指导，而是通过与私人部门之间建立合作关系。[53]印度尼西亚在苏哈托下台后，公民社会团体或非政府组织迅速成长，由450个非政府组织成立的国家环境论坛成为影响政府环境政策和管理环境的重要力量。