五、特殊的政区

历史上还有一些政区，并不使用郡、县或省、府这些名称，但也属于政区，可称为“特殊政区”，或“准政区”。它们有的只是政区演变中的一个过程，有的在实际上发挥着政区的作用。

例如，汉朝有“初郡”，与今天的“新区”颇有相似之处。汉武帝在位时，西南的疆域扩张得很快，但在新设置的政区里，往往是“夷”人多，华夏（汉人）少，交通不便，经济落后，地方的财政能力很差，收不上赋税，也不可能马上推行与其他郡同样的行政制度。所以，汉武帝规定这些地方称“初郡”，沿用当地原来的管理制度，给予经济上的优惠等特殊政策。这些初郡未来有两种结果：有的无法继续维持，或已没有设置的必要，进而被撤销；有的经过一段时间，经济发展，朝廷给予的优惠政策取消，行政制度也统一了，不再称“初郡”，与其他郡无异。

还有一种政区，是东晋时候产生的，即侨州、侨郡、侨县。西晋覆灭后，大批的北方难民，包括不少高官、贵族、将士逃到南方。这些都是东晋朝廷的统治基地，自然要妥善安置。但江淮至江南，特别是首都建康周围都已设置郡县，不可能增加多少建置，而且也不能将这些人集中于一地。因此朝廷就将从某地迁来的移民相对集中的地方给他们设置一个侨州、侨郡或侨县。侨州、郡、县没有实际管辖的土地，只为安置移民。为了区别于原籍，侨州和一部分侨郡在原名前面加个“南”字，如北方原来有兖州、青州、琅邪郡，侨州郡就称为南兖州、南青州、南琅邪郡，侨县一般就用原名。一方面是为了安顿北方的侨民，另一方面也表示朝廷不忘恢复，将来还会收回故土，让民众返回原籍。时间一长，北方侨民都意识到恢复无望，只能在南方定居了，东晋朝廷也感到保留侨州郡县已经没有意义，反而增加了行政管理的不便，开始实行“土断”。“土断”就是撤销侨州郡县，将侨户就地安置，到南朝宋时又集中搞了一次。由于侨州郡县设置的范围广，延续时间长，南朝时局部地区还有新置，南朝陈时还进行了最后一次“土断”。

还有一种制度是屯田，又称典农，或者屯垦。在边疆地区，或在战乱过后，很多部队解决不了自己的粮食供应，国家就让他们自己留在原地种田，解决自己的口粮，甚至还能向国家上缴一部分。这些屯垦区有自己管辖的范围，实际上也是一种政区。三国时，魏、吴境内都设有主管屯田区的农官，称为典农校尉、典农都尉，一般相当于县。吴国的毗陵典农校尉还有下属县，相当于郡。

再有一类是军事驻防、监护机构，但同时具有行政管理功能，这类机构管辖的范围也属于特殊政区。如汉以后的西域都护府、西域长史府，唐代大部分的都护府，设置在西域或新开拓的边疆，一般是军事驻防或监护，但它们管辖的范围内也有一些原来就存在的国、部族政权或民户，也具有政区功能。明朝初年朱元璋设置的卫所，绝大多数的卫全部由军人和他们的家属构成，只管军不管民，只有驻地没有辖境。但又有少数卫有“实土”，即辖境，也管理辖境内的民户。其中有些卫的所在地只设卫，不设县。这一类卫就属特殊政区。清朝在东北设置盛京（奉天）、吉林、黑龙江三个将军衙门，其辖境内未另设行政机构，实际兼管民政，到清朝后期陆续设置府、州、县；在新疆设置的伊犁将军在辖境内也是军民兼管；都属于特殊政区，到清末分别建为奉天、吉林、黑龙江三省和新疆省。

在少数民族、非华夏（汉族）聚居区设置的特殊政区，有的保持了原有的机构和名称，有的做了一些调整。这些区域的共同特点是：长官实行世袭，或者按照当地原有的习惯产生，但必须得到中央或上级政府的批准或确认。长官可以保留原来的称号，但必须承认臣属地位。可以有自己的军队，但对外的军事行动必须得到上级政府的批准，或者接受上级政府的调遣。它们对内有自治权，但自治程度各不相同，有的完全保持原来的民政系统，实行原来的行政制度，对中央不承担赋税和劳役，中央不派驻官员，或者只派遣顾问和起监督作用的官员；有的必须接受上级政府的派员担任副职，并承担一定的赋税劳役；有的只能管辖境内的本民族人口，或者只能保持本民族的习惯治理，而对非本民族人口和新实施的法令则不能干预。

在边疆地区，唐朝、宋朝都建有羁縻府、羁縻州。羁縻府、州的情况很复杂，差异很大，其中有些靠近正式政区的羁縻府、州接受管辖，可以看成特殊政区。元朝在这些地方分别设立宣慰司、宣抚司、宣谕司，但都不从外面派遣行政长官，而是就地任命部族或土著首领担任，一般都是世袭。这些地方各司的长官都是土著，因而被称为土司。土司是在各自辖区行使管理权的长官，属特殊官吏。清朝实行改土归流，即撤销土司，设置府、州、县，改派流动的行政长官。