绪论

第一节 官方发展援助演变及概念

从广义上讲，国家间的经济援助古已有之，但经济发展性质的官方援助直到两次世界大战之间才开始出现。1929年，英国通过《殖民地发展法案》（Colonial Development Act），宣布每年拿出100万英镑帮助其下属殖民地发展基础设施，该行为具备了发展援助的某种特征。[1]20世纪30年代，美国农业部（United States Department of Agriculture）对拉丁美洲一些农业研究中心进行过资助。二战期间，为争取殖民地的支援，1940年英国通过《殖民地发展和福利法案》（Colonial Development and Welfare Act），决定每年拨款500万英镑用于殖民地的发展。[2]1941年，美国成立了美洲事务研究院（The Institute of Inter-American Affairs），在1945年之前向拉丁美洲18个国家提供了约4000万美元的相关援助。[3]在国际组织层面，国际劳工组织（International Labor Office）[4]在40年代初曾呼吁富国向贫困国家提供资金以提高其民众生活水平。1943年11月，由美英等国主导成立了联合国善后救济总署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration），提出救济在第二次世界大战中遭受战争灾害的国家和人民，帮助其恢复生产和生活，成立后将价值 39.68亿美元的2410万长吨（long tons，英制单位；1长吨=1016.046公斤）物资无偿馈赠给了中国、波兰、南斯拉夫、乌克兰、白俄罗斯和意大利等国家和地区[5]。

二战结束后，国际政府间经济发展援助有了新的发展。1945年《联合国宪章》（Charter of the United Nations）第55条明确规定，联合国应促进全球“较高之生活程度，全民就业、经济与社会发展”[6]。1946年，带有一定发展援助性质的国际重建和开发银行（International Bank for Reconstruction and Development）[7]、国际货币基金组织（International Monetary Fund）及联合国儿童紧急救援基金会（UN Children’s Emergency Fund）等多边金融组织开始运行。随后，1948年4月，为帮助西欧国家进行战后重建，美国正式开始实行“马歇尔计划”，标志着政府间发展援助开始成为二战后国际经济合作的重要形式。在此后四年的时间里（1952年6月止），美国向西欧各国提供了价值131.5亿美元的金融、技术、设备等各种形式的援助，其中90%是赠予，10%为贷款。[8]1949年，联合国技术援助扩大项目（UN Expanded Program for Technical Assistance）等开发项目相继展开。同时，英国和法国等国出台了新法案继续对其前殖民地提供经济援助，美国杜鲁门政府对希腊、土耳其及中东地区提供战略援助。1949年，杜鲁门政府颁布“第四点计划”（The Point Four Program）。1950年，英国发起“科伦坡计划”（Colombo Plan），开始向发展中国家提供经济和技术援助，标志着发达国家对发展中国家官方发展援助正式开始实施。1951年，美国政府向联合国提交报告，建议成立一个由世界银行管理的国际发展机构，专门接受和分配对发展中国家的援助款，呼吁最终可以提供每年30亿美元的援助额，随后又提出成立联合国经济发展特别基金（Special United Nations Fund for Economic Development），但世界银行担心贷款捐款化，而相关工业国也对联合国控制权心存戒备，联合国相关发展援助机构未能形成。[9]

20世纪50～60年代，由于大批殖民地获得独立，联合国中的发展中国家会员数量大增，它们急迫需求得到如“马歇尔计划”或“科伦坡计划”那样新的发展资金来源，以稳定经济，促进发展。1954年，美国通过《农产品贸易发展暨补助法案》（Agricultural Trade Development and Assistance Act），授权美国政府把剩余农产品处理给发展中国家，接受其用本国货币偿还。1958年2月，美国联邦参议员麦克·门罗尼（Mike Monroney）建议美国政府用发展中国家偿还的货币和其他资金在世界银行之下成立国际开发协会（International Development Association）。1960年1月，世界银行国际开发协会（简称国际开发协会）要求首期集资10亿美元的协定条款定稿（7.63亿美元来自工业化会员国），随后该协定得到了大多数工业化会员国的支持。协定声明“世界经济健康发展和国际贸易均衡增长……将有助于世界和平的维持和世界的繁荣”，加速欠发达地区的经济发展是符合国际经济社会整体利益的。国际开发协会的作用是通过提供“比通常的贷款条件更加灵活，在国际上收支平衡负担较轻的条件提供资金，以解决它们在重要的发展方面的需要”[10]。1960年9月，世界银行国际开发协会正式成立，开始向一些不符合通常贷款条件的低收入成员国提供条件优惠的长期贷款，主要用于支持发展中国家发展农业、交通运输、电子、教育等方面，对已支付款额每年收取0.75%的手续费，但不收利息。同年，联合国颁布了第一个《国际发展十年战略》（International Development Strategy for the First United Nations Development Decade）。

在1969年之前，虽然已经有官方发展援助之实，但国际社会对发展援助概念的认识模糊而多元。1950年后，美国发生美元危机。为减轻对外援助负担，以改善其国际收支与稳固美元地位，美国提出国际共同援助发展中国家的主张。1960年3月，美国、英国、法国、联邦德国、加拿大、意大利、荷兰、比利时、葡萄牙、日本10国组成了具有咨询和协商性质的发展援助集团（Development Assistance Group，DAG），以协调向发展中国家提供发展援助事宜。1961年9月，经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）成立后[11]，发展援助集团改成发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC），成为经济合作与发展组织的下属机构。为把政府发展援助和“其他官方资金流动”（Other Official Flows）区别开来，经济合作与发展组织发展援助委员会（以下简称经合组织发展援助委员会）首次明确和采用了官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）的概念，将之定义为“以推动发展中国家经济和社会发展为目标的官方业务（Official Transactions）”[12]。1968年，联合国贸易与发展会议在新德里召开，时任秘书长劳尔·普雷维什（Raúl Prebisch）提议发达国家将其国民生产总值（Gross National Product）的0.75%用于援助发展中国家经济，但被否决。[13]1969年，加拿大前总理莱斯特·鲍尔斯·皮尔逊（Lester Bowles Pearson）受世界银行国际开发协会（The Commission on International Development）邀请，就发展援助问题进行主持调研，发布了《开发援助中的伙伴关系：国际发展委员会报告书》。该报告首次把“官方发展援助/国民生产总值”（ODA/GNP）列为衡量官方发展援助水平的重要指标，倡议发达国家在1975年，最迟不晚于1980年将其国民收入的0.7%用于援助发展中国家。[14]1970年10月，联合国大会通过决议，“每个经济发达的国家都要逐步增加对发展中国家的官方发展援助，并尽最大努力在十年中期之前最低净额达到其按市场价格计算的国民生产总值的0.7%”[15]。

1972年，经合组织发展援助委员会进一步确定了官方发展援助这一概念，即指“由包括国家和地方政府在内的官方机构，或者其执行机构提供给发展中国家和多边机构的资金流动，它以促进发展中国家的经济发展和社会福利为主要目标。而且，在性质上是优惠的，其赠予比重应该在25%以上”[16]。这一概念被普遍接受为官方发展援助的基本内涵。[17]此后，随着时代的发展，经合组织发展援助委员会对官方发展援助的内涵有过新的表述。1993年，国际上通用的国民经济核算体系发生变化，发展援助中“国民生产总值”（GNP）被“国民总收入”（Gross National Income，GNI）所取代[18]，ODA/GNI成为计算官方发展援助规模的新标准。[19]2014年12月，经合组织发展援助委员会在巴黎召开部长级会议，就官方发展援助及发展融资等一系列重大问题发表了《发展援助委员会部长级会议最后公告》。发展援助委员会在公告中表示保留官方发展援助（ODA）的概念，讨论中启用新的概念以替代ODA的提议最终没有被采纳。发展委员会重申，将继续推动成员国官方发展援助额占其国民生产总值比重早日达到1970年联合国制定的0.7%的目标。[20]

中国学者与西方学者对官方发展援助的基本特性基本认同，学术界普遍接受官方发展援助的基本内涵，即为提高发展中国家的经济发展水平和福利水平，发达国家向发展中国家或多边机构提供的赠予比例不低于25%的资金、技术以及物资等经济援助。[21]由此，衡量一个国家的援助资金是否属于官方发展援助，一般有如下三个标准：援助资金是否由援助国政府的官方机构实施给予；援助是否以促进发展中国家的经济进步和民众福祉改善为目的；援助的条件是否宽松，赠予比例是否在25%以上。以援款使用方向划分，官方发展援助可以分为项目援助（Projects）与方案援助（Programs）。前者指援助国政府或多边援助机构将援助资金直接用于受援国某一具体建设项目的援助，如开采矿产，建设工业，发展农业、水利设施、交通设施、电信工程及文教卫生设施等。后者指援助国政府或多边援助机构根据一定计划而不是按照某个具体的工程项目向受援国提供的援助，一个援助方案往往包含数个或更多项目。以援助项目方式的不同为标准，官方发展援助可以分为财政援助（Financial Assistance）和技术援助（Technical Assistance）等。前者侧重于给予资金和物资；后者则侧重于在智力、技能、咨询、材料、工艺和培训方面提供资助，其具体形式包括派遣技术人员到受援国，接受并资助受援国留学人员，提供技术文献、相关设备，帮助受援国建立科研机构、学校、医院及培训中心，等等。技术援助分为有偿援助和无偿援助两种。[22]以援助渠道的不同为标准，官方发展援助分为双边援助（Bilateral Assistance）和多边援助（Multilateral Assistance）。双边援助主要指一国政府对另一国政府或其机构的有偿或无偿援助。多边援助就是施援国将资金或物资提供给国际或地区组织，再由这些组织对发展中国家进行的援助。双边援助有赠款和贷款两部分，赠款包括技术援助、粮食援助、债务减免和其他赠款等；贷款则包括开发贷款、粮食援助贷款、债务调整及减免等。多边援助是向联合国及其他多边机构提供的用于援助活动的捐款，以及对国际开发协会、各区域开发银行和其他国际金融机构认缴的资本等。[23]