第一章 引言

第一节 背景与问题

推进精准扶贫，消除贫困人口，是实现全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要保障。党的十九大报告中，习近平总书记指出：让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。[1]为促进扶贫攻坚任务的全面完成，国家采取了一系列政策措施推进扶贫工作。

一 农村贫困治理政策的发展

改革开放以来，中国贫困治理体系和政策呈阶段性演进特征，国家根据减贫形势变化不断完善贫困治理体系，实现了中国贫困人口的持续减少，使中国提前达成了联合国提出的贫困人口减半目标，成为全球贫困治理的重要典范。

改革开放初期，中国实施以体制改革促减贫为主、贫困救济为辅的贫困治理政策体系。到20世纪80年代中期，经济体制改革的重心逐渐转向城市。农村体制改革在减少贫困人群方面的作用越来越小。原有的贫困治理体系与结构面临着严重挑战。于是，在20世纪80年代末，国家在贫困治理方面进行了一系列的制度创新，逐步建立起以公共治理为主体的开发式扶贫治理体系。

进入21世纪，经过10年快速的经济发展，中国的贫困人口总数进一步得到控制，农民温饱问题总体上得到解决。但是，扶贫任务依旧艰巨，贫困治理依旧存在多方面的困难：第一，由于中国人口基数大，贫困人口总量依旧很大；第二，由于农民的就业缺乏现实保障，生活水平维持在标准线左右的农民很容易因为突发事件成为贫困人口或再次成为贫困人口；第三，伴随市场经济的发展，大规模的人口由乡村流动到城市，相对贫困问题日益尖锐；第四，贫困人口定位不够精确，贫困人群的选择缺乏科学性、公正性，导致大量贫困人口难以获得国家的专项资金，这不仅增加了贫困户的相对贫困程度，还使民众的不满情绪增多。在这种情况下，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，特别提出：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”

党的十八大以来，党和国家更加重视扶贫工作的落实。2013年11月，习近平在湘西考察时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年11月，中共中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确把精准扶贫提升为脱贫攻坚的指导原则，并指出：“坚持精准扶贫，提高扶贫成效。扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。”目前，中国特色社会主义已进入新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新的历史条件下，如何落实扶贫工作，真正实现精准扶贫从而完成既定的扶贫目标是一项重大且关键的课题。深入了解当前精准扶贫的现实进程及其存在的问题极为关键。

二 农村贫困治理中存在的问题

习近平总书记在党的十九大报告中回顾过去5年以来的工作时说，脱贫攻坚战取得决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。中国共产党创新性提出的精准扶贫政策，以每年减贫1300万人以上的成就，书写了人类反贫困斗争史上“最伟大的故事”，赢得了国际社会的高度赞誉。[2]《国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告》显示，2013～2016年，中国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人，年均减少1391万人；农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4个百分点。[3]

同时，农村贫困治理中仍然存在不少问题，党的十九大报告对于扶贫工作中出现的问题尤其是弄虚作假、贪污受贿等违法违纪问题有着清醒的认识和科学的判断。除了考核评估、扶贫资金管理等方面存在问题外，在扶贫工作的开展过程中，精准扶贫还存在许多其他问题和困境。结合已有研究资料，这一部分从精准扶贫机制的四大核心内容——精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核来总结其中存在的问题。

（一）精准识别中的问题

精准识别是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困人口和贫困村有效识别出来，并建档立卡。精准识别出贫困人口是扶贫工作最基本也是最关键的一环。但是，在扶贫过程中，这一环却出现了多种问题。①对贫困户的排斥问题，包括规模排斥、区域排斥以及恶意排斥和过失排斥等[4]，贫困户识别机制缺乏贫困群体的参与。②以收入标准判断时民主评议中对贫困户的识别错误。例如，汪三贵、郭子豪对乌蒙山片区三个省的研究显示，2013年，一共有40%的建档贫困户的家庭人均收入超过贫困线标准；而在非建档农户群体中，58%的农户的家庭人均收入达不到贫困线水平[5]。③精英俘获问题。由于项目进入门槛高、配套资金落实难等，本应分配给贫困村或瞄准贫困人口的扶贫资源、项目、利益却被富裕村或村庄内的富裕精英群体获得，导致“精英俘获”现象不断产生[6]。④贫困户指标偏差和识别困难。由于贫困户规模是通过自上而下、逐级分解指标来确定的，各市、县、乡镇所获得的贫困村和贫困户指标与实际规模存在偏差。同时，由于农村经济社会具有其特殊性，贫困户识别中核算农民人均纯收入存在较大的技术困难。

（二）精准帮扶中的问题

精准帮扶是精准扶贫工作的第二步。精准帮扶是对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析其致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制订帮扶计划，集中力量进行扶持。精准帮扶的初衷在于针对不同贫困户的不同需求，详细分析其贫困成因，从而进行有区别和有针对性的帮扶[7]。但是，实际的帮扶工作却难以体现针对性。其问题主要包括以下几个。①扶贫措施在某种程度上对贫困户形成了排斥，从而导致贫困人群难以实现真正获利。具体来看，排斥反映在需求、入门、资金用途、市场、专业、团队、配套、模式以及投入等多个方面。例如，在市场方面，扶贫部门的关注点依旧在生产方面，忽视了市场端对农民收入提升产生的影响；在专业团队方面，大多数扶贫部门将扶贫任务委托给当地的畜牧局等技术部门，结果真正受益的是当地的农业大户、龙头企业等，而不是真正需要帮扶的贫困户[8]。②帮扶措施缺乏系统性。许多地方的帮扶都以资金扶持为主、其他帮扶为辅，没有形成系统的帮扶体系，只能缓解贫困户一时的困境，并不能使问题从根本上得到解决[9]。③帮扶措施缺乏灵活性。贫困户的贫困现实状态和问题千差万别，需求也各有不同。但是，扶贫具体项目以及项目的配套资金基本上都是由上级部门决定的，这在很大程度上导致了上级的项目与贫困户的需求产生背离，而且这种背离还难以及时调整。真正需要资金的一些项目拿不到钱，而有资金的项目又与贫困户的现实要求不相符。④扶贫资源入户缺乏村内人力资源的支撑。贫困村的大量青壮年劳动力外出务工，许多村庄出现空心化趋势，大量乡村精英的流失，使外在的扶贫资源入村入户发挥其作用时缺乏内在的人力资源支撑，影响了精准扶贫工作的实施效果[10]。⑤相关机制不健全。这主要体现为：结对帮扶尚未全面落实，结对帮扶仅仅是各个单位各自为战，一盘散沙，缺乏统一性、协调性、系统性；到户定责机制尚未完善，制度和管理规定在实施中尚不完善，做不到真蹲实驻、真扶实干[11]。

（三）精准管理中的问题

所谓精准管理，就是要对贫困对象的脱贫进展、扶贫主体的帮扶工作等实行全方位、全程化、立体化、信息化、动态化监管，建立全国扶贫信息网络系统，做到有进有出、有激励、有约束，切实提高扶贫的精准度，以确保扶贫工作取得实效[12]。精准管理贯穿于精准扶贫工作的始终，必须以全局性的理念进行精准管理。精准管理过程中存在的问题主要包括如下几个。①缺乏系统的管理机制。现行的扶贫攻坚难以“扶”到点上的一个重要原因是没能建立一个系统的管理机制，从而使帮扶资源难以实现统筹规划、科学调配，也使相关资金得不到有效整合，资金使用率整体不高。②管理内容维度单一。精准管理蕴含的多维瞄准对象包括管理的主体、目标和模式。从这三方面目前的扶贫管理乱象看，主要体现为：一是目标不明确，大多数地区对于自身的减贫目标不明确，更遑论其后的贫困问题解决了；二是贫困治理主体缺位，这表现为对贫困任务负有责任的管理者未能有效履行自身的责任；三是贫困治理模式陈旧，很多地区的减贫治理依赖的依旧是传统方式（例如根据人情关系分配贫困名额），导致了不公开、不公正问题，也使对贫困治理进展难以实现实时监测[13]。③扶贫动态管理和贫困退出机制不健全，具体表现为进出机制不够灵活、动态监测指标单一、动态监测不全面等，使贫困户的部分贫困问题得不到及时帮扶，新的贫困群体难以介入[14]。

（四）精准考核中的问题

精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效以及贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处[15]。在具体实践中，精准考核中存在的问题主要包括如下几个。①考核参与主体单一，缺乏独立第三方社会服务机构的参与和协助[16]。②未能做到动态考核。一些地方对于考核的过程不够重视，没能实时性、持续性地关注扶贫的进度和现实效果。如果扶贫主体只重视结果，考核主体又不重视过程的话，扶贫效果将很难得到保证[17]。③定点帮扶和干部驻村帮扶考核激励机制尚不健全，绩效考核办法只给出一个总量上的大概评估结果，精确性不够，如何考核和奖惩都没有制定细化的规则，操作起来弹性大，难以落到实处，形同虚设[18]。④考核不重视根本，流于形式，监测力度不够，缺乏完备有效的监测系统[19]。

上述问题的形成，是多方面因素综合作用的结果，例如，人为因素的干扰、机制不完善、宣传引导不够广泛和深入、社会参与不足等。不过，从深层次来分析，这些问题背后的根本原因之一是在贫困治理过程中没能解决好委托代理关系问题，没能处理好利益相关者的关系，从而产生了各利益相关者个体理性和集体理性的不一致问题。