一 中国减贫的经验

中国改革开放40年基本消除了现行标准下的农村绝对贫困，在扶贫开发的过程中，探索并形成了大规模减贫的中国经验。中国扶贫的基本经验是：通过发展减贫，提升贫困地区和贫困人口自我发展能力，实行精准扶贫，坚持扶贫创新，坚持党和政府领导、群众主体、社会参与的基本扶贫制度，坚持持续扶贫。

（一）通过发展减贫

通过发展解决贫困问题，将扶贫寓于发展之中，这是中国扶贫开发的一个重要经验。

中国通过发展减贫的经验，体现在通过包容性的经济发展、社会事业发展和结合生态环境改善实现减贫三个方面。

1．实行包容性的经济发展

中国通过建立社会主义市场经济制度，选择基于中国比较优势的经济发展方式，适时调控宏观经济，实现了经济的持续、高速增长，保证经济增长在较长时期内惠及贫困和低收入人群。据可比资料，1980～2012年全国农民人均纯收入年均增长6.6%。同期底层20%、40%、60%和80%农户人均纯收入年均分别增长4.5%、5.4%、5.9%和6.3%（见图1-1）。这一结果充分表明中国的经济发展具有较好的包容性，在长时间内推动了低收入农户收入水平的整体提升。这也能够为改革开放以来中国农村大规模减贫事实提供合理的解释和支持。

图1-1 不同收入组农户1980～2012年人均纯收入年增长率[1]

资料来源：作者根据《2010中国农村住户调查年鉴》和国家统计局网站的农民五等份家庭基本情况（http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01）数据计算。

中国的包容性经济发展，是在体制和发展模式转换期和特殊的土地制度下，通过选择合适的改革路径和发展模式，实行包容性增长与共享性惠农政策，使国家的经济发展惠及农村的贫困和低收入人群。

中国包容性经济发展的主要做法是：选用合适的改革路径和发展模式最大化经济增长的就业创造功能，实现就业减贫；充分发挥农业在农村减贫中的重要作用；通过实行支农惠农政策减缓贫困。

2．实行包容性的社会事业发展

改革开放以来，中国政府总体上按照“保基本、全覆盖”的原则，推进基础教育、基本医疗和社会保障等社会事业的发展，促进逐步实现基本公共服务均等化。这样的社会事业发展政策，具有明显的包容性，对于提高全体居民的教育、医疗和社会保障水平具有至关重要的影响，进而对提高贫困人群的福祉、素质和发展能力发挥着重要的作用。

3．结合生态环境改善扶贫

中国的贫困地区多数也是生态脆弱地区，部分地区的贫困甚至是由于对生态环境的破坏造成的。中国在生态环境修复、改善中，将扶贫有机地结合进来。一方面，生态环境改善促进和支持了扶贫开发，既改善贫困地区和相关贫困人口的生存和发展条件，改善生态环境的工程和项目也为贫困人口提供了就业、补贴以及新的创收机会；另一方面，通过将生态脆弱地区的贫困人口搬迁移民到其他地方，减轻了生态环境压力，为改善生态环境创造了更有利的条件。此外，中国还通过提高生态补偿标准、安排生态公益岗位等方式，协调生态环境保护与扶贫的关系。

（二）不断提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力

中国主要通过实行目标瞄准型开发扶贫，提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力。中国在提高贫困地区和贫困人口自我发展能力上，主要的做法包括：通过优惠政策向贫困地区和贫困人口让利、改善贫困地区的物质基础设施和公共服务、提高贫困人口的自我发展能力三个方面。

1．实行优惠政策，提升贫困地区竞争能力

中国政府通过提供优惠政策，使贫困县获得特殊的发展条件以减轻或部分抵消其自然条件和发展落后施加于地方发展的限制，在局部形成政策优势，在不同阶段，先后给予贫困地区不同的优惠政策，如土地政策、进出口政策、减免农业税，出让部分中央政府和地方政府的收益给贫困地区和贫困户，或者改善其发展环境、提高其竞争和发展能力，或者直接增加其福祉。

2．改善贫困地区和贫困人口基础设施和公共服务

改善基础设施和公共服务，既是扶贫的必要内容，也是贫困地区和贫困人口脱贫致富的重要条件。中国政府主要通过国家基础设施和公共服务发展规划和投资向贫困地区倾斜及在贫困地区实施专项扶贫开发计划，来改善贫困地区的基础设施和公共服务。自“八七”扶贫攻坚计划实施以来，中国政府一直鼓励和实行国家基础设施和公共服务的投资向贫困地区倾斜的政策。通过将交通、水利、能源和环境基础设施投资向贫困人口集中的中西部地区倾斜，极大地改善了制约贫困地区发展的区域性基础设施状况。通过实施“贫困地区义务教育工程”、优先在贫困地区试行义务教育学杂费减免等措施，显著改善了贫困地区的公共服务。

改善贫困地区基础设施和公共服务，一直是中国专项扶贫开发工作的优先和重点领域。据国家统计局对贫困县扶贫资金投向的监测调查，在基础设施和公共服务设施方面的投入，一直占外部到达贫困县扶贫资金的50%以上。[2]财政扶贫资金的80%左右也主要用于改善贫困地区的基础设施和公共服务。其中以工代赈项目在改善贫困地区基础设施方面持续发挥了重要的作用。

易地移民扶贫，是中国改善贫困人口生产生活环境与条件所采取的一种特殊形式。将生产生活条件差或者生态环境脆弱地区的贫困人口，迁移到城镇或其他条件更好的农村，一方面通过易地建设的方式改善受益人群和地区的基础设施和公共服务，同时也相应降低了政府在这些方面投入的建设成本；另一方面通过改变生存环境和提供配套的就业、创收服务，增强了搬迁贫困人口的持续生计能力。

3．提高贫困人口的自我发展能力

除了通过实行前述包容性发展提升贫困人口的素质以外，中国政府还通过开发式扶贫干预，帮助贫困人口获得金融服务、技能培训、产业发展等机会，提高其自我发展能力。

（1）改善贫困户信贷服务可获得性。中国政府从1986年以来一直以财政贴息的方式通过承贷金融机构向贫困地区提供专项扶贫贷款，以改善贫困地区和贫困农户的信贷服务。到2015年专项扶贫贷款累计已发放超过3000亿元。[3]2015年以来中国金融机构给扶贫对象发放精准扶贫贷款，进一步提高了扶贫资金到户的比例和规模，贫困户获得贷款比重达到了29%，户均获得精准扶贫贷款近4万元。[4]

（2）提升贫困劳动力的技能。通过技能培训提高贫困地区劳动力外出就业的技能和适应性，增加贫困劳动力外出就业机会、报酬率和稳定性，是中国政府为改善贫困地区在经济发展中的利益边缘化状况、增加贫困地区农民从经济增长中受益的途径而采取的一项战略举措。中国政府为贫困劳动力提供技能培训主要有三种途径：一是短期的贫困劳动力外出就业技能和适应能力培训；二是贫困劳动力职业技能培训；三是贫困户子女职业学校教育培训。

（3）帮助贫困农户改善其农业生产经营环境。通过农业产业化扶贫，支持贫困地区依托当地资源、服务或带动当地贫困和低收入农户增收的龙头企业、合作社、生产基地的发展，来帮助纾解贫困地区小规模农业生产发展面临的技术、市场、信息和资金约束，提高其农业生产效率和经济效益，一直是中国农村扶贫开发的重要方式。农业产业化扶贫，帮助贫困小农户实现了与现代农业的有效衔接，有力地推动了贫困农户依靠农业发展脱贫。

（三）实行精准扶贫

自1986年开始开发式扶贫以来，中国政府在政策层面一直提倡要将有限的扶贫资源有效地用来帮助真正的贫困地区和贫困户改善生产生活条件、提高自我发展能力，实行精准扶贫。扶贫开发各参与主体，也一直在不断探索改进精准扶贫有效性的方式和方法，尝试过小额信贷扶贫、互助资金扶贫、整村推进扶贫、产业扶贫等多种到户扶贫模式。从国际上目标瞄准型扶贫实践来看，精准扶贫通常会面临目标贫困人群信息缺失和不对称、扶贫资源动员和筹集引起政治与社会成本增加、项目监督管理困难以及适用的扶贫方式缺乏等问题。[5]针对这些制约精准扶贫的因素，2013年以来，中国政府及相关部门密集出台了一系列新的政策和措施，创新和建立起精准扶贫、精准脱贫的政策和干预体系，较好地解决了精准扶贫、精准脱贫的落地问题。

（四）坚持扶贫创新

中国在多年农村扶贫过程中，一直根据贫困特点、扶贫形势、国家发展战略与政府财政支持能力的变化，不断试验和创新，完善和调整扶贫战略、治理结构、资金管理和扶贫方式等，提高扶贫的有效性和扶贫资源利用的效率。坚持扶贫创新，使中国农村扶贫开发战略和方式能够适应不断变化的扶贫形势，长期保持较高的扶贫效率。

1．扶贫战略的创新

中国农村扶贫战略在过去40年经历了几次重大的调整。

第一，从不含具体扶贫目标的经济增长引致减贫的战略向目标瞄准型开发扶贫战略转变。1978～1985年，中国农村扶贫主要通过经济增长的“涓滴效应”实现，并没有确定任何特定的扶贫对象，也没有制定具体的瞄准型扶贫措施。1986年针对农村居民内部收入差距拉大以及各地区贫困人口分布集中度不同的状况，开始实行以区域瞄准为主的有计划的农村扶贫开发。

第二，从救济性扶贫向开发式扶贫转变，并从2007年开始向社会保障扶贫与开发式扶贫相结合的战略转变。1986年之前中国政府对农村弱势群体的扶持主要是提供应急性的政策性救济。1986年以后中国农村扶贫是以开发式扶贫为主配以临时性的政策性救济。这一战略从2007年开始又被开发式扶贫与制度化的社会保障扶贫相结合的战略所取代，其重点是农村最低生活保障制度取代了过去临时性的政策性救济。

第三，从扶持贫困大区向扶持贫困县继而转向重点扶持贫困村的战略，并在2011年开始转向贫困大区域开发与扶贫进村到户相结合的战略。中国农村扶贫最初将全国18个连片贫困区域作为扶持的重点，但很快片区扶贫的思想因难以操作和协调被放弃，转而将贫困县作为扶贫的基本单元。由于贫困县内存在差别容易导致扶贫资源外溢和项目安排不当，从2002年开始在保持贫困县作为扶贫管理单位的同时，将扶贫规划和项目安排的重点进一步下移到贫困村。但是过分强调微观层面的减贫，又不能从根本上解决制约农户贫困形成的区域和环境因素，从2011年开始转向贫困大区域开发与扶贫进村到户相结合。

第四，从单一项目扶贫向综合扶贫的战略转变。基于对贫困成因的认识以及受投入规模和管理部门协调等因素的限制，自1986年中国政府启动有计划的农村扶贫以来，在相当长的一段时期内，主要实行单一项目扶贫。在这种方式下，虽然受益的区域比较大，但由于投入分散和干预内容单一，当贫困成因渐趋复杂时，其减贫效果不够显著。从2002年开始，中国农村扶贫逐渐摒弃单一项目扶贫的战略，更多地采取整合资源、整村推进的综合扶贫方式。

第五，从不精准扶贫向精准扶贫战略转变。根据贫困人口分布、脱贫形势的变化，中国政府从2013年底开始调整原来的扶贫开发战略，实行真正意义上的精准扶贫。

2．治理结构创新

中国在扶贫过程中不断探索扶贫治理结构的创新，以改善扶贫的效率和有效性。主要的创新包括三个方面。第一，扶贫计划和项目的决策权不断下移。1986～1995年中国农村扶贫计划和资源分配的权力，主要集中于中央扶贫开发领导小组；从1996年开始中国政府实行扶贫“四到省”的政策，将农村扶贫的资源、任务、权力和责任全部下放到省，在一定程度上弱化了中央在扶贫决策中的权力；随后绝大多数省区都将扶贫的任务、资金、责任和项目决策权分解、下放到县，省级只保留了一定规模以上的投资和跨区域项目的决策权，这种治理结构一直保持至今。随着2002年以后整村推进规划扶贫方式的推广，扶贫规划、实施的权力事实上进一步下放到扶贫工作重点村，从而在较大程度上实现了扶贫决策从自上而下到自下而上的转变。第二，向贫困村派驻扶贫第一书记和扶贫工作队，打通扶贫政策和帮扶工作落地的“最后一公里”。精准扶贫政策实施以来，中国政府根据脱贫攻坚的需要和原有扶贫治理体系中村级组织相对薄弱的现状，向所有贫困村派出了扶贫第一书记和驻村工作队，与贫困村“两委”一起承担精准扶贫、精准脱贫的有关工作，从而打通了扶贫政策和帮扶工作落地的最后一公里。第三，从完全的政府主导向政府主导、社会组织参与进而向政府主导、社会组织和受益群体参与的转变。在政策扶贫决策权下放的同时，政府也逐步与其他社会组织分享扶贫决策方面的权利。1996年以前扶贫项目基本上由政府主导，其他组织和贫困人口很少有发言权。1996年启动的社会扶贫，在一定程度上赋予参与扶贫的社会组织合法合规的权利。这是中国农村扶贫领域发生的一个重大转变。2002年以后整村规划扶贫的推进，增强了农村社区组织和贫困人口在扶贫中的主体地位，形成了政府、社会组织和受益群体参与相结合的治理结构。

3．扶贫资金管理方面的创新

由于资金扶持始终是农村扶贫的中心环节，中国在扶贫资金管理方面的试验和创新较多。财政扶贫资金管理方面的创新主要有：第一，地区间财政扶贫资金分配由模糊分配改为主要按要素法进行分配；第二，财政扶贫资金实行专户管理、报账制；第三，建立财政扶贫资金监测信息系统对资金进行监管；第四，建立财政扶贫资金绩效考评机制和资金分配、使用公开公示制度；第五，建立审计、财政、业务部门、社会舆论等各方面参与的多元化的监管机制。

信贷扶贫资金管理方面主要的创新有：第一，借款主体的创新，先后试验了直接贷款到户、扶持经济实体、支持地方主导产业和龙头企业以及直接贷款到户与委托帮扶贷款相结合等方式；第二，贷款方式创新，1986年以来试验了政府信用下的经济实体贷款、依托社会信用的小额贷款、以抵押和担保为基础的企业或政府贷款等；第三，贴息方式创新，试验了贴息给承贷银行、贴息给借款人等方式；第四，承贷机构选择，先后试验了商业银行承贷、政策银行承贷、地方政府选择等方式。

（五）坚持“党和政府领导、群众主体、社会参与”的基本扶贫制度

中国的扶贫开发，一直是在党和政府的领导和组织与社会的参与下以贫困地区和贫困人群为主体进行的。“党和政府领导、群众主体、社会参与”的扶贫体制，是中国扶贫开发的基本特点，也是中国扶贫取得成功的基本制度保障。

1．党和政府领导扶贫开发

中国的扶贫开发是由党和政府领导和组织开展的。党和政府在中国扶贫开发中的领导作用主要表现在以下方面：第一，将扶贫置于国家改革和发展之中进行设计和调控，将减贫寓于改革和发展整个过程中，通过改革和发展为减贫创造了有利的环境和条件；第二，通过建立扶贫领导和协调组织体系、将扶贫整合到国家的经济社会发展计划之中，使扶贫成为党和政府工作的重要内容，保证了扶贫所需要的组织支持；第三，利用其行政体系和资源，动员和安排扶贫资源，保证了必要的扶贫投入；第四，政府根据扶贫的需要，调整相关的政策或者制定必要的法规和制度，为扶贫工作的有序开展提供了制度保障。

2．以贫困群众和基层组织为主体实现脱贫

中国在自改革开放以来的减贫进程中，贫困人群和基层组织事实上一直居于主体的地位。政府和社会主要通过创造有利于减贫的宏观经济社会环境、改善贫困地区和贫困人群自我发展的条件和能力以及制定激励贫困地区和贫困人群脱贫致富的政策，来帮助贫困人群依靠自身的努力实现脱贫致富。从1978年以来，中国已经脱贫的7亿多农村人口，大多数是通过自身的努力并且利用了国家改革开放和扶贫开发所创造的有利条件摆脱了贫困。贫困人口脱贫致富的动力和不懈努力，推动了中国农村的大规模减贫。在扶贫开发过程中，贫困地区基层组织，根据当地的实际情况和扶贫实践的经验教训，不断探索和完善扶贫方式，推动我国农村扶贫开发不断取得新的进步。

3．社会参与扶贫

社会扶贫是具有中国特色的一种扶贫方式。自20世纪90年代中期开始，社会扶贫一直是中国扶贫的重要组成部分。中国的社会扶贫是具有中国特色的广义的社会扶贫概念。中国社会扶贫大体可划分为三种主要类型：第一种是政府组织和协调的带有再分配性质的社会扶贫，包括各级机关事业单位开展的定点扶贫、东西协作扶贫以及军队、武警部队扶贫；第二种是由企业为主体基于社会责任、参与企业与贫困地区互利的企业扶贫；第三种是由非营利的社会组织和个人为主进行的纯粹的扶贫活动。由这三种社会扶贫方式构成的中国社会扶贫，在过去20年通过动员社会和所在组织的资源、组织和实施扶贫项目、开展扶贫创新等形式，为中国减贫做出了重要的贡献。

（六）坚持持续扶贫

中国从自身制度和理想信念出发，始终把减贫当作发展的目标和重要内容。1986年以来，中国政府通过7个连续的五年国家发展计（规）划，对扶贫开发保持不懈努力，使各项扶贫目标和方式得以延续与不断完善，最终达到了基本消除现行标准下的绝对贫困人口的目标。