着眼未来,改善经济空间格局,促进区域协调发展1

李国平2

进入21世纪,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的时期,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

着眼未来,我国经济空间结构演化面临新的影响因素和外部环境。首先,经过多年的经济快速发展和空间结构的演进,我国一些地方已经开始面临城市劳动力供给短缺的问题,这将推进经济空间结构发展转为区域劳动力有限供给条件下的空间结构。其次,驱动地区经济增长的因素已经从自然禀赋等第一性地理因素转变为以规模经济、专业化分工以及知识要素为主导所形成的新空间集聚等第二性地理因素。最后,尽管当前全球经济增长速度放缓,贸易保护主义猖獗,经济全球化遭遇逆流,我国已经开始构建“以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进”的新发展格局,但我国经济与世界经济的互动性仍将越来越强。随着“一带一路”建设不断推进以及全国各地新一轮基础设施的投资和建设,我国在对外贸易、交通和通信等方面也获得了长足发展,全国高速铁路建设方兴未艾,贸易成本和运输成本不断下降,势必影响未来我国经济空间结构的演化过程。

目前,我国经济空间结构发展也面临一系列突出问题,其中最为综合的表现是区域分化现象突出,部分地区在全国经济发展中地位下降过快,空间发展格局又开始出现明显的不平衡。因此,如何重塑和改善经济空间格局与国土开发结构,重振北方地区特别是东北地区和西北地区经济,实现全国经济均衡和可持续发展,是今后一个时期我国区域经济发展与政策研究的核心命题。

一、中国区域经济空间结构演变态势及其问题

中华人民共和国成立七十余年来特别是改革开放四十余年来,我国经济空间结构发生了很大变化,呈现出从东部沿海率先发展的非均衡发展向东、中、西部相对均衡发展的转变,但近年来东北地区占全国的经济份额快速下降,区域相对均衡发展态势发生了明显的逆向变化。

(一) 中国区域经济空间结构演变态势

改革开放之前,我国实施向内地倾斜、均衡布局的区域发展战略,形成了沿海和内地两大板块的经济空间格局。改革开放之后,由于实施东部沿海地区优先发展的战略,我国区域经济总体呈现出不均衡的增长格局,区域差距不断扩大(见图1、图2) 。

2000年以来,国家先后实施了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起等旨在缩小区域差异的区域发展战略,使得我国区域间差距呈现缩小态势,区域发展格局从东部沿海率先发展的非均衡发展逐步向东、中、西部相对均衡发展转变,中部、西部地区占全国的经济份额近些年来都保持增长态势,与东部沿海地区的差距逐渐缩小。从2018 年中国各省区市3经济份额也可以看出,我国沿海地区和中部地区经济份额比较大。

中国经济空间格局的变化呈现出明显的阶段性特征。根据分省区市的基尼系数可以看出,2000—2017年,中国区域经济总体呈现出不均衡的增长格局,区域差距持续扩大,到2006年达到峰值;2006—2014年,中国区域间差距开始呈现缩小的趋势;但2014年之后,区域差距又有所扩大(见图3) 。

据此,可将2000—2017年中国区域经济格局演化分为三个阶段:2000—2006年、2006—2014年、2014—2017年。三个阶段中,东部、中部、西部和东北地区以及31个省区市的经济份额发生了很大变化(见表1) 。东部地区的经济份额在 2000—2006 年有所上升、 2006—2014 年有所下降,但 2014—2017年又有所增加。中部地区的经济份额在2000—2006年有所下降,但在2006—2014年与2014—2017年都有所增加。西部地区的经济份额在第一阶段下降,第二阶段上升,第三阶段又有所下降。但东北地区三个阶段的经济份额均持续下降。

三个阶段各省区市经济份额的变化反映了中国经济空间格局的演化。2018年东部地区占全国经济的份额高达52.58%(见图4),但是从变动趋势来看(见图5) ,2010—2018年间东部地区的经济份额下降了0.51个百分点,三次产业部门增加值占全国的份额均呈现下降趋势,其中第三产业下降最为显著,降幅达2.80个百分点。与此同时,东北地区的经济下滑严重,2018年GDP占全国的份额仅为6.20%。中部、西部地区占全国的经济份额在不断上升,2018年比2010年分别上升了1.36和1.52个百分点,与东部地区的差距在不断缩小。

(二) 中国区域经济空间结构演变中的问题

1. 近年来区域增长分化明显,“三北”经济增长乏力,区域差异有扩大趋势

区域经济增长分化问题仍然突出,南北经济增速差距明显。 2010—2018年,以贵州、重庆为代表的西南地区经济增速最快,而东北、华北以及西北(“三北”)地区经济增长乏力,这些地区的绝大多数省区市经济占全国的份额都在下降(见图6) ,其中辽宁的经济下滑最为突出,2010—2018年经济份额下降了1.46个百分点。

2014年以来经济份额下降的省区市,除广西外,大多属于“三北”地区,包括河北、黑龙江、天津、山东、山西、内蒙古、青海、广西、甘肃、新疆、辽宁、吉林。

2000年以来,以东部、中部、西部和东北四大区域计算的区位基尼系数经历了上升、下降、再上升的过程,新的一轮上升始于2013年,已经从2013年的0.426上升到2018年的0.467,主要原因是东北地区占全国的份额下降(见图7) 。若不控制东北地区、西北地区及其所属省区经济下行,区域差距可能会拉大。今后,有必要加大对东北、西北等地区的政策倾斜力度,以遏制会大概率出现的区域差距进一步扩大问题。

2. 中国区域经济增长已经呈现出从“东快西慢”的东西差距转化为“南快北慢”的南北分化

近年来,我国区域经济增长出现南北分化,北方经济增长相对比较慢,所占份额持续下降(见图8) 。5 根据对南北方的划分,南方地区15个省区市的经济份额从2012年的56.99%增加到2018年的61.36%,北方地区16个省区市的经济份额却从43.01%下降到38.64%,下降了4.37个百分点。习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中总结区域经济发展的新形势时指出,全国经济重心进一步南移。6 显然,如何重振北方经济,促进中国经济空间结构向更加均衡的方向发展,已经成为今后我国区域协调发展的重要课题。

2014—2017年,我国南方地区的15个省区市除广西外,经济占全国的份额均上升,其中广东上升最多,达0.68个百分点,其次为江苏,上升了0.63个百分点。我国北方地区的16个省区市除北京、河南、西藏份额增加,陕西、宁夏持平外,其他省区市份额均下降,其中,辽宁下降最多,达1.42个百分点(见表2) 。

二、导致中国区域经济空间结构变化及其问题的主要原因

经济空间结构变化是多种影响因素共同作用的长期结果。既有自然地理(包括自然条件、自然资源和区位因素等)这样的第一性因素,也有规模经济、外部经济、分工与专业化等空间集聚这类第二性因素。不仅有土地、资本、劳动力这些传统的经济增长因素,还有知识、人才等新经济增长因素。自然与区位条件、产业结构特征、人口、劳动力和消费市场、交通基础设施及其可达性、科技创新能力以及区域政策等因素变化直接影响了我国区域经济空间结构的变化。

(一) 自然与区位条件的影响

从自然条件来看,我国地形西高东低,呈现出三大阶梯,大的方面分为三大自然区,分别为东部季风区、西北干旱区和青藏高原区。西北干旱区和青藏高原区基本上都在胡焕庸线7以西地区,东部季风区基本上都在胡焕庸线以东地区,东部、中部以及东北地区的大部分都在胡焕庸线以东地区。我国属于大陆性季风气候,东北、西北和青藏高原地区冬季寒冷也对宜居水平以及冬季生产活动产生了很大的影响。

从自然资源来看,我国北方地区的能源和矿产资源相对比较丰富,石油、天然气、煤炭和铁矿等主要能源主要分布在“三北”地区,其中石油主要分布在新疆、黑龙江和陕西,天然气主要分布在四川、新疆和内蒙古,煤炭主要分布在山西和内蒙古,而铁矿主要分布在辽宁、四川和河北。这种资源分布使得中国北方地区依托于能源和矿产资源开发,较早地开始了工业化,形成了集中的老工业基地以及资源型城市,也导致这些地区成为结构调整和转型压力相对比较大的地区。

区位条件主要反映某地距离主要市场包括国际市场的距离以及可达性。显然,我国沿海地区具有好的区位条件,改革开放以来实施的沿海开放战略也是考虑到区位条件,重点支持东部地区率先发展的。综合来看,我国东部地区、中部地区以及西部地区中的西南地区经济增长较快,东北地区和西北地区地位出现下降,这在一定程度上是因为受到了自然和区位条件的较大影响。

(二) 产业结构与产业竞争力因素的影响

1. 2000年以来,影响经济份额下降省区市的主导因素

区域经济格局演化与区域产业结构演进以及区域产业优势变迁密切相关。将2000—2006年、2006—2014年和2014—2017年三个阶段各区域经济占全国份额的变动分解为三个分量,即反映产业结构效应的结构偏离分量( Industry Mix Effect, IM) 、反映区域竞争力的区域(或竞争)偏离分量( Com-petitive Effect, CE)以及反映产业结构与区域竞争力之间相互作用的分配偏离分量( Allocation Effect, AE) ,重点关注经济份额呈现下降趋势的12个省区市,分阶段分析其经济份额的变动是由结构效应主导还是由竞争效应主导。将各效应分解为8个行业分量,分析哪些行业的变动影响较大。

2000—2006年,这12个省区市中广西和新疆经济份额的变化主要由结构效应导致,而甘肃、辽宁、吉林、天津、山东、山西、内蒙古、青海、河北和黑龙江的经济份额变化主要源自竞争效应(见表3) 。

进一步分别将结构效应和竞争效应分解成行业分量(见表4),可以看出,2000—2006年,广西和新疆的结构效应主要受工业影响;甘肃的竞争效应主要受其他行业影响,而辽宁、吉林、天津、山东、山西、内蒙古、青海、河北和黑龙江的竞争效应受工业影响最大。

2006—2014年,这12个省区市经济份额的变化都主要受竞争效应影响(见表5) 。

进一步将竞争效应分解成行业分量(见表6) ,可以看出,2006—2014年,广西、辽宁、吉林、山东、山西、内蒙古、青海、河北和黑龙江的竞争效应主要受工业影响,新疆的竞争效应主要受房地产业影响,甘肃的竞争效应主要受金融业影响,而天津的竞争效应主要受其他行业影响。

2014—2017年,这12个省区市中山东和河北经济份额的下降由结构效应主导,广西、甘肃、新疆、辽宁、吉林、天津、山西、内蒙古、青海、黑龙江经济份额的下降主要源自竞争效应(见表7) 。

进一步将竞争效应分解成行业分量(见表8) ,可以看出,2014—2017年,广西、甘肃、新疆、辽宁、吉林、天津、山西、内蒙古、青海、黑龙江的竞争效应主要受工业影响,山东和河北的结构效应主要受其他行业影响。

2. 第二产业发展缓慢是导致部分省区市经济份额下降的主要因素

我国第二产业布局比较集中。 2018年,广东、江苏和山东三个省第二产业增加值占全国的份额分别为10.81%、10.96%和8.94%,占比加起来近1/3。近年来,辽宁、黑龙江、内蒙古、山东等省区第二产业发展缓慢,份额下降过快(见图9) ,主要原因是第二产业内部结构调整缓慢导致的竞争力下降,作为未来经济增长主要驱动力的高技术制造业仍主要集中在广东、江苏等工业发达省份。

3. 高技术制造业发展滞后是导致部分省区市第二产业竞争力下降的主要因素

从不同类型工业增加值规模的空间分布来看,广东、江苏、山东三个沿海省份处于工业发展第一梯队,其中江苏在资本密集型和技术密集型行业处于领先地位,而山东则在劳动密集型和资源密集型行业上的发展规模最大。处于第二梯队的则是河南、浙江、湖南、湖北、河北等东中部省份;西部地区仅有四川、内蒙古、重庆三省区市挤进了各类型工业份额前九位,且排名靠后;东北三省在各类型工业中发展规模均处于中下游,没有一个省份进入各类型工业份额前九位(见表9) 。

从我国高技术制造业各行业在省级层面的比较优势来看,从行业规模和比较优势两个维度,以各省区市高技术制造分行业主营业务收入占全国份额位居前20%,以及行业相对专业化程度大于1.2为界限,综合判断各行业的主要集聚省区市。

由表10可以看出,高技术制造业内部各行业主要集中在一个或者两个省区市,且地域分工特征明显。广东主要专注于电子及通信设备制造业,江苏在医疗设备及仪器仪表制造业以及信息化学品制造业上的产值规模和比较优势都非常突出,山东在医药制造业上具有优势,航空、航天器及设备制造业则主要集中在天津和陕西。

4. 第三产业在部分中心城市的集中发展也在一定程度上影响了中国区域经济空间格局的变化

我国第三产业主要分布在北京、上海、广东、江苏、山东、浙江、河南、四川等省市,其份额增量则主要在河南和长江流域各省市(见图10) 。

从生产性服务业各行业的分布来看,信息服务业、科技服务业、商务服务业这三个知识密集型高端生产性服务的集聚特征更明显,其地域分工模式符合中心地理论特点,呈现等级规模结构,比较优势主要集中在少数城市;而金融服务业和交通运输业的地域分工相对分散,金融服务作为重要的中间投入服务,在64%的城市均属于比较优势行业,随着我国交通网络的快速建设,在交通运输上具备比较优势的城市范围得到扩大,且大部分连接成片。

(三) 人口、劳动力与消费市场因素的影响

人作为经济活动的载体,其空间布局对于地理景观的再造以及经济活动的集散具有重要影响。人口与经济发展之间相互影响:一定的人口是经济发展的基础和支撑,而经济结构的调整又会通过对就业结构的影响间接对人口诸多要素产生反作用。目前我国的人口主要分布在东部、中部经济发达省市,且主要集中在区域性中心城市,与经济的空间分布较为匹配;从常住人口的变化来看,人口仍处于向经济发达地区集聚的阶段,新疆、西藏受国家政策扶持的影响人口增速较快,受人口外迁的影响不大,但东北地区人口流失严重,如不改变这种趋势,将严重制约地方经济的发展。

劳动力的质和量在空间上的差异将直接影响到产业选择及其生产效率。这种差异不仅是劳动力迁移的主要动因,也成为企业选择经济区位的主要因素。从劳动力的规模来看,广东、江苏、山东等发达省份是劳动力的主要集聚区,劳动力密集区则是北京、上海这类人口密集地区。

劳动力的质体现为人力资本,是指人所拥有的知识、技能、经验等。能够获取高素质劳动力(主要是受教育程度比较高的劳动力)的区域,便成为最适合现代经济活动发展与布局的区域。从大专及以上受过高等教育人口比例的空间分布来看,高素质劳动力主要集中在沿海三大都市圈。

消费是推动经济增长的主要动力,其规模和水平将对经济活动的区位选择产生重要影响。消费受经济发展水平、人口规模和结构等的影响。长三角、京津冀、珠三角地区是我国消费市场规模最大和水平最高的地区,长江经济带沿线地区的社会消费总额较高,但居民消费水平仍有待提高;西南地区消费市场增长较为明显,其中以贵州、重庆的增长最为突出,而东北地区受人口流失和经济乏力的影响,消费市场低迷,这又进一步影响了经济要素的流入,形成恶性循环。

(四) 城镇化与城市发展因素的影响

城镇化与经济发展和产业升级过程密切相关。我国城镇化进程是与工业化紧密联系、互相适应、互相促进的过程。中华人民共和国成立初期,城镇化布局是与我国工业体系布局密切相关的,东北老工业基地以及北部地区的内蒙古、新疆等的城镇化水平处于全国领先地位。而中部、东部地区人口稠密,自古以来就是重要的农业地区,农业人口数量大、比重高。近年来,我国区域之间的城镇化过程呈现出收敛的态势,2005—2017年全国各省区市城镇化率之间的泰尔指数8逐渐下降,说明各省区市之间的城镇化水平有趋同的趋势。从四大地区的城镇化水平看,中部、西部地区低于全国平均水平,东部、东北地区高于全国平均水平。从曲线的陡峭程度来看,中部、西部地区城镇化水平上升速率较快,东北地区城镇化呈现出显著放缓的趋势(见图11) 。

从全国范围来看,各省区市城镇化水平的空间格局从“北高南低”向“东高西低”转变。尽管早期的工业化奠定了中国北部省区的城镇化基础,但是随着后来的经济增长的区域差异,东部地区的城镇化发展明显快于东北地区以及西部地区。早期的城镇化多以工业化带动,但是随着产业结构转型升级以及城市产业结构服务化水平的提高,城市就业增加开始主要依靠服务业带动。因此,经济发展水平较高的东部沿海地区,服务业更为先进和发达,更加能够吸纳农业释放出的劳动力。加之经济落后地区的人口倾向于向经济发达的东部地区迁移,更加快了东部地区的城镇化进程。

2017年全国城镇化率排名前十的省区市中,有七个来自东部地区,排名后十位的地区全部为中部、西部地区。北京、天津、上海城镇化率已超过80%,遥遥领先于其他省区市;仍有六个省区城镇化率不到50%。我国内部各省区市的城镇化水平是非常不均匀的,且空间格局始终处于变动的过程之中。城镇化发展的地区差异已经对我国区域经济的差异产生了重要影响。

中心城市及其辐射带动的城市圈和城市群是我国区域经济增长的主要空间载体。随着中国城镇化进程的加快,2019年中国城镇化水平已经达到60.6%。大城市以及城市圈和城市群已成为我国区域经济发展的引擎,是区域经济和人口集聚的主要空间载体。城市群一直是中国经济的重要载体。“十三五”规划纲要列出了19个城市群,目前承载了全国78%的人口,贡献了超过80%的GDP。其中,京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群以10.4%的国土面积集聚了近40%的人口,创造了超过一半的GDP。

城市作为人口和现代经济活动最重要的舞台,城市的发展直接影响到经济的发展。一般来说,大城市是城市人口集中的热点地区,这与我国长期的大城市偏向的发展模式有关,大量的投入和政策利好使大城市的发展优于其他中小城市。因此,区域中规模较大的城市会成为地区承接人口的重要平台,一个区域所拥有的大城市规模越大、数量越多,城镇化的发展前景也就越好。我国市区常住人口超过500万的特大城市多集中在东部地区,东北地区暂时还没有市区人口超过500万的超大城市(见表11) 。

(五) 交通因素的影响

交通作为联系地理空间中社会经济活动的纽带,是社会化分工成立的根本保证。交通技术与手段决定着空间相互作用的深度和广度,因此是影响经济活动区位选择的重要因素之一。我国交通基础设施条件的改变在一定程度上影响到我国区域经济空间格局的变化。由于受地形条件限制和经济社会发展水平差异的影响,我国铁路、航道、公路(高速公路)的空间分布呈现明显的东密西疏、南密北疏的特征。

尽管这些年来各地普遍加大了对交通基础设施建设的力度,我国各地的交通条件均有很大改善,但交通基础设施发展不均衡问题也极为突出。原有的交通基础设施好的东北地区已经被中部地区超越,西部地区特别是西南地区的交通条件得到快速改善,这样也使得这些地区的投资环境变得更好,相反,一些地区则变得相对落后了,目前西南地区的贵州已经实现了县县通高速,高速公路单位里程密度已经超过原有交通条件较好的东北地区中条件最好的辽宁。

从四大区域来看,东部地区的交通基础设施一直比较领先,就高速公路而言,1996年东部地区的密度为每平方公里2.2米,东北地区为0.81米,中部地区为0.61米,西部地区为0.01米;到2000年中部地区超过东北地区,为2.85米,东北地区为2.17米,之后差距继续扩大,2018年东部地区为44.55米,中部地区为35.03米,东北地区为15.01米,西部地区为7.79米(见表12)。

(六) 科技创新、技术研发因素的影响

创新已经成为近年来经济增长的核心驱动力。科技创新投入差异在一定程度上也是导致区域经济增长差异的原因。 2018年全国研发(R&D)经费已近2万亿元,研发投入强度(研发支出占名义GDP的比重)也从2011年的1.84%上升至2.19%,增加了0.35个百分点。研发投入强度省区市间的差异巨大,部分地区和省区市的投入强度甚至出现减少,东北地区从1.28%下降到1.25%,西南地区则从1.04%上升到1.40%(增加了0.36个百分点),这些科技投入的变化也是导致这些省区市经济增长出现差异的主要原因(见表13、表14)。

新技术方法、技术手段以及新生产工具、新管理方式等的出现,一方面可以使新的经济活动成为可能,另一方面可以改变经济活动中的生产要素组合。伴随着现代经济活动对技术依赖程度的加深,技术与知识已经成为影响经济活动区位选择的最重要因素之一,技术进步已成为经济模式转换的基本力量以及经济增长的关键因素。在专利的申请授权量方面,东部沿海地区和四川具有较明显的优势,其中江浙地区和广东的专利申请授权量最大,这些地区的技术市场成交额也相对较高。北京处于技术市场交易的中心地位,交易额占全国的份额高达36.1%,其次是湖北和陕西,占比分别为8.3%和7.3%。这些地区的技术市场成交额也相对较高。

(七) 区域政策与对外开放因素的影响

区域政策反映了政府对地区发展的基本导向,是政府为实现增加就业、促进技术进步、优化升级产业结构、保护生态环境等目标所采取的措施。政策直接影响到一个区域发展某种行业的条件和约束,良好的政策环境有利于经济活动的开展,从而成为吸引经济活动集聚的因素之一。开发区是集中体现产业政策及其导向的经济活动区域。为促进特定产业的发展,政府会直接设立引导相关生产要素和经济活动流入的开发区。根据国家各部门联合发布的《中国开发区审核公告目录》 (2018年版) ,按省区市分类统计后可以发现:我国的国家级开发区政策仍重点支持东部沿海地区和边境口岸地区,对内陆地区的布局相对较少。

三、着眼未来，改善经济空间格局，促进区域协调的对策建议

解决我国区域发展中存在的区域分化以及区域差异扩大问题,重塑及改善经济空间发展格局,促进区域协调发展,是今后我国区域发展中的重大课题。尤其在继续保持东部、南部增长优势之外,需要特别关注东北、西北地区的发展问题。

1. 优化区域空间结构,对中国区域进行重新划分,由现在的四大区域划分为五大区域,并制定差异化的区域政策

我国大的区域划分,南北应以秦岭—淮河为界,东西应以胡焕庸线为界,另外可以将东北单独划出,并将西部地区根据资源禀赋及其定位分为西北(含青藏)和西南两个地区。具体方案为:华北地区,包括北京、天津、河北、山西、河南、山东6省市;东南地区,包括湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南10省市;东北地区,包括辽宁、吉林、黑龙江3省;西北地区,包括内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆7省区;西南地区,包括云南、贵州、四川、重庆、广西5省区市。

重新划分中国区域的主要理由有以下几个方面:一是更加符合中国的自然地理条件,体现区域内的一致性和区域间的最大差异性,与中国三大自然区、胡焕庸线、秦岭—淮河南北地理分界线、关内关外等地理标志性界线相吻合;二是反映了历史发展基础、经济发展现状、社会文化以及未来发展方向的一致性;三是区域内部的联系比以往四大区域更加紧密,中国的四大区域更多的是地理区域,而非经济区域,比方说原中部区域内部省份的联系并不是很紧密,甚至可以说区外联系大于区内联系,原东部地区地形过于狭长,南北联系也不是很紧密;四是新的五大区域从形态上看更接近于圆形,这样便于交通组织、经济联系以及发挥区域中心城市的辐射带动作用。

新五大区域中面积最大和人口密度最小的是西北地区,面积占全国的57.30%,人口密度为23.91 人/平方公里;人口最多的是东南地区,人口为5.62亿,占全国的40.26%;经济总量最大和人均GDP 水平最高的也是东南地区,2018年GDP为44. 72万亿元,占全国的近一半( 48.89%) ,人均GDP为7.95万元(见表15) 。

在新的划分基础上,才有可能更有针对性地根据各个区域的特点制定差异化的区域发展政策。例如西南和西北地区在资源禀赋、发展条件和产业结构等方面均存在较大差异。西南地区随着长江经济带的建设,发展速度加快,具有发展先进制造业与现代服务业的新优势;而西北地区则在发展原材料、能源、矿产等基础原材料产业方面具有优势。因此,将原西部地区重新划分为西南和西北地区两个区域,就可有针对性地制定差异化的区域发展政策。

2.为促进北方腹地发展,在国家“两横三纵”轴线的基础上,今后应加快推进青银发展轴建设

促进北方经济发展对于优化经济空间格局至关重要,因此需要有重点地发展区域或轴带支撑。我国区域空间结构仍以“点轴”模式为主,但正逐步向“网络化”模式迈进,已经呈现出“准网络化”的空间形态。未来,沿海与长江轴带(T字形结构)以及沿海、京广、长江、陇海—兰新(开字形结构)应继续成为中国经济的主要轴带。但为了支撑北方地区的经济发展,需要增加新的发展轴带。轴带开发要兼顾平衡南北、东西发展,在《全国国土规划纲要(2016—2030年) 》中提出的“两横三纵” (以沿海轴带、京哈—京广轴带、包昆轴带为纵轴,以陇海—兰新线、沿长江通道为横轴)的基础之上,建议将青银发展轴(青岛—济南—石家庄—太原—银川)这一新的北方发展轴列入今后的发展规划。青银发展轴与陇海—兰新线所在轴类似,但位置更加深入北方腹地,其建设和发展将有利于扭转近年来山东、河北、山西、陕西以及宁夏等地经济增长乏力的状况,使之成为带动我国北方腹地发展,以平衡南北发展的重要发展轴带。

3. 大力推进产业结构转型升级,加快改变东北、西北地区以资源密集型行业为主导的产业格局

产业结构不合理是导致东北、西北地区经济份额快速下滑的重要原因。以资源型等传统产业为主,技术密集型特别是高技术产业比重低,竞争力不强,是导致经济份额持续下降的关键因素。从各省区市具有比较优势的工业类型来看(见表16) ,东部沿海地区的比较优势主要集中于资本密集型和技术密集型行业,其中以长三角在这两类工业上的比较优势最为突出;西北地区和东北地区大多还处于以资源密集型行业为主导工业的发展阶段,其中以山西、甘肃、内蒙古、青海、新疆最为突出。今后,加快推进东北、西北等北方地区工业内部结构优化和转型升级,降低对资源型产业的依赖程度,增大技术集约型行业比重,将有助于遏制北方地区经济份额的进一步下降,促进区域协调发展。

4. 加大对东北、西北地区的人力资本和科技创新投入,切实增强发展新动能

创新作为经济增长的核心驱动力,增加经济增长迟缓地区的人力资本和科技创新投入就显得非常重要。近年来,东北地区在全国的经济地位快速下降,这与其人才流失和科技创新投入严重不足甚至下降密切相关。2011—2018年,全国研发投入强度从1.84%提高到2.19%,增加了0.35个百分点;而同期东北地区则由1.28%下降到1.25%,减少了0.03个百分点,已经从原来远高于西南地区到低于西南地区0.15个百分点。西北地区尽管有所增加,但目前也是略高于东北地区,且大大低于全国平均水平。东北地区的人口流失特别是科技人才的流失也直接影响到其消费能力提升和培育经济发展新动能。因此,今后国家应该针对东北地区及西北地区设立特殊地区的人力资本专项和科技专项,给予其特别支持。

5. 在强化全国交通基础设施网络建设中,对东北地区和西北地区的交通基础设施建设给予特别支持

西部大开发战略实施以来,我国西部地区特别是西南地区的交通条件得到很大改善,使得一段时期内我国区域差异在不断缩小。受自然条件、人口密度以及经济活动强度等影响,我国交通基础设施呈现东密西疏、南密北疏的特征显然有其合理性。但部分地区特别是东北地区交通基础设施建设大大低于全国水平,从几乎是全国最发达、最密集的交通网络演变成大大落后于中部地区以及西南地区部分省区市。今后,加大东北地区以及西北地区交通基础设施建设,显然有助于改善区域发展条件、吸引和留住产业投资,在客观上也会促进东北地区和西北地区的经济增长,遏制区域间差距的进一步拉大。

6. 提升北方地区的城镇化水平,加大建设国家中心城市以及大都市圈,以承载更多的人口和经济功能,避免东北地区人口的进一步流失

中心城市与城市群是支撑人口和经济活动的主要空间载体。伴随着我国经济结构的服务化转型,服务业发展将对经济空间格局的变化产生更加重要的影响,服务业中无论是高端的生产型服务业还是以消费为导向的消费型服务业,都直接受制于人口规模和消费能力,服务业发展与是否有高等级的大规模城市直接相关。提升北方地区的城镇化水平,加大力度推进建设国家中心城市以及大都市圈,增强对于新移民的吸引力,将能够承载更多的人口和经济功能。9 东北地区目前尚无国家规划认可的国家中心城市,应尽快将沈阳确定为国家中心城市,并通过提升东北地区中心城市的城市等级和影响力来吸引人口与经济活动。山东半岛城市群是我国非常重要的城市群,也在我国经济发展中发挥了重大作用,应尽快将青岛确定为该城市群中的国家中心城市,提升城市吸引力,这对于改变山东近年来经济增长下滑和培育新动能大有益处。

7. 支持西北地区和东北地区,抓住“一带一路”建设机遇,推进全方位对外开放

2013年开始的“一带一路”建设,使我国西北地区和东北地区在这一新的外部发展环境中能够获得新的机会与可能。国家应大力支持西北地区和东北地区依托各边境口岸,变开放的大后方为新的开放前沿。在西北地区和东北地区各选择部分沿边城市作为“开放特区”或“加工贸易服务区”,集成全国最优惠的要素流动和税收政策,成为升级版的“特区”。通过加大西北地区和东北地区的开放力度,形成新的面向东北亚、中亚和欧洲的贸易、投融资、生产和服务网络,促进国际产能合作,有利于培育这些地区新的国际经济合作和竞争优势。

8. 建立更加有效的区域合作机制,推进省区市之间的区域合作向实体化方向发展

由于区域间资源禀赋以及发展定位的差异,因此,要想形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,就必须建立起更加有效的区域合作机制。国家层面上,除了要强化通过形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场推进市场化进程,还要从“全国一盘棋”上考虑,全面建立生态补偿制度和完善财政转移支付制度,促进区域协调发展。可以发挥制度优势,总结多年来形成的区域间对口支援经验,将东北地区或西北地区的部分县市定为“特区”,由发达省市管辖(托管),促使其形成新的增长极。

1 部分内容在北京大学远望15年中国发展座谈会上做过交流。

2 李国平,北京大学政府管理学院教授,北京大学首都发展研究院院长,北京大学首都高端智库首席专家。

3 若无特殊说明,本书所指的中国各省区市均指31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团,不包括港、澳、台地区。

4 区位基尼系数计算公式为 ,式中,λi和λj分别为i省区市i=1 j=1和j省区市地区生产总值占当年GDP的比重;N为省区市的数量。

5 本文的南、北方地区划分为:南北以秦岭—淮河为界,东西以胡焕庸线为界,秦岭—淮河以南、胡焕庸线以东地区为南方地区,其余为北方地区。具体为:湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南、云南、贵州、四川、重庆、广西15个省区市为南方地区,北京、天津、河北、山西、河南、山东、辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆16个省区市为北方地区。

6 习近平,《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》,求是网,2019年12月15日。

7 胡焕庸线即指从黑龙江的瑷珲到云南腾冲的一条线,为中国人口地理分界线(中国科学院国情分析研究小组根据2000年资料统计分析,胡焕庸线东南侧以占全国43.18%的国土面积集聚了全国93.77%的人口和95.70%的GDP)。

8 泰尔指数(Theil index)通常用来衡量个人之间或地区之间某指标(例如收入、人口等)的不平衡分布程度。本章采用的泰尔指数的计算方法为：，其中，yi表示某一地区的城镇化率，表示全国城镇化率平均水平。泰尔指数的取值范围为0到1，泰尔指数越大说明不平衡分布越明显，也即地区间城镇化水平差异越大；泰尔指数越小说明分布越平均，也即地区间城镇化水平越相近。

9 华夏幸福产业研究院2020年1月发布的《中国都市圈“新移民”吸引力报告》对全国30个都市圈对于新移民的吸引力进行了评价,在全国30个都市圈中排名最后五位的分别是石家庄、太原、哈尔滨、乌鲁木齐、沈阳。