1.2 基本理论主张

政府改革的基本理论主要包括政府改革的体系论、政府改革的核心内容、政府改革的基本目标；社团治理的基本理论则主要梳理了政府与社团关系的三种主要模式，即多元主义模式、法团主义模式和政策网络模式。在此笔者对这些理论做概要性的总结和梳理。

1.2.1 政府改革的基本理论

一般而言，政府改革是每个国家顺利发展的动力，特别是在激烈竞争的当代社会，行政体制改革和政府改革会影响到一个国家经济的运行和社会秩序。因此，无论是西方发达国家，还是发展中国家，政府改革都被视为国家改革的重要内容。

首先，政府改革是一个有层次结构的体系。政府系统论专家李习彬教授曾经指出，政府管理创新是一个复杂的体系，它事实存在着七个不同的层次。这七个层次由高到低分别是假设基础、管理哲学、政治体制、行政体制、组织结构、运行机制及管理手段等七个层次的创新和改革。[9]根据李习彬教授的观点，这七个不同层次之间相互牵连，它们之间存在着由高到低的制约关系和由低到高的促进关系。也就是说，低层次改革促动高层次的改革，而如果高层次改革没有开展，低层次的改革便无法得到进一步的发展。依照这个框架，低层次的改革到了一定阶段时，就应该考虑深层次的改革了。只有明确了深层次的改革目标，政府的改革才能做到有的放矢，行政改革才能富有方向感和使命感。政府改革的问题往往就在于，行政改革止步于低层次的管理手段改革、运行机制改革和组织结构改革，高层次的体制改革和理念改革基本上是缺位的。由于政府管理改革的几个层次之间存在着由高到底的制约关系，高层次改革的缺位必定制约低层次的改革层次，最终影响整个行政改革的进程。因此，从系统论的角度看，完善政府改革和行政改革的关键，就是要找出政府管理中管理理念和管理体制的问题，确立改革的战略目标和长远目标，推动高层次、深层次的行政改革。

其次，政府改革和行政改革的核心内容主要是围绕着机构、人员和职能三个方面来展开的。政府改革的内容非常庞杂，涵盖政府与市场关系、政府与社会关系以及政府机构内部的改革。其中，政府机构内部的改革是政府改革的重点，机构、人员和职能三个方面的改革更是政府改革的核心内容。从中国内地行政改革的经验看，定职能、定机构、定人员编制的“三定”方案就是中国行政改革的核心内容。事实上，作为中国行政改革目标的“小政府、大社会模式”的基本内涵也是围绕着“机构、人员和职能”三个方面，“小政府、大社会模式是具有特定内涵和条件的治理模式，就内涵而言，其小，表明的是机构相称、人员精干、权责到位；其大，表明的是价值群体自组织能力强，群体间合作有序，社会和谐”。[10]中国行政改革的侧重点在于政府层面的改革，对于社会层面的社会组织培育、政企分开等层面虽然也涉及，但行政改革的着眼点和着重点还是聚焦于机构人员精简、机构整合（大部制改革）以及省管县来展开的。

再次，政府改革的基本目标之一是完善官僚制，建立专业型政府和功绩制政府，即建立和完善以功绩主义为宗旨的官僚制，实现逐步减少人情文化的功绩政府。现代官僚制的核心魅力和价值就在于，官僚制下的政府是一个能力导向、专业导向的政府。今天的官僚制政府虽然饱受各种批评和斥责，但官僚制依然是多数国家政府的主导形态，其重要原因之一就是官僚制最起码提供了政府的能力性和专业性的基础：官僚制对事不对人、重视能力不重视身份的制度设计，为专业型政府提供了一个确实的保障。西方国家功绩制的主要内容包括竞争性考试﹑相对稳定的任期以及政治中立的原则。功绩制主要的特征包括：基于才干而不是上级恩赐的录用制、基于才干和业绩的内部晋升制度、以工作实绩与贡献大小作为决定公务员享受待遇条件的衡量标准。这些都可以为政府改革设想提供参照，对如何形成“公开、公平、竞争、择优”的现代政府体系有着重要的参考作用。

最后，政府改革的基本目标之二是改革官僚制，建立灵活型政府，即改革文牍主义的官僚制，摒弃过多的繁文缛节，防止文牍主义在政府部门泛滥，鼓励各个政府部门的行政改革创新，构建分权制，实现放松管制的弹性政府。如果说专业型政府是官僚制政府的主导价值形态，灵活型政府则是后官僚制政府下的核心价值形态，它要求政府能够及时应对社会的要求做出灵敏的回应，而不应该陷入红头文件之中。20世纪70年代在全球范围内掀起的新公共管理改革运动，其矛头指向就是官僚制的繁文缛节。这场运动虽然至今无法盖棺定论，但世界各国的改革实践表明，它的确帮助政府提高了行政效率，减少了行政成本。因此，这场运动内在的“冲破制度枷锁、释放人员能量”的改革理念是值得借鉴和提倡的。注入结果导向和激励导向的绩效政府文化，改革政府过程导向和控制导向的程序主义文化，也是政府行政改革的主要路向。

1.2.2 社团治理的基本理论

在公共治理核心命题即“政府与社会组织关系”这个命题上，不同的政治哲学及不同的国度，对国家与社会的关系都有不同的见解。在西方纷繁错杂的政治哲学阵营内，从国家本位到个人本位的连续体中，从自由主义到保守主义及至社群主义，各家各派都从不同的价值倾向对此进行了自己的注解。在当代社会，代表性的观点主要是多元主义的观点和法团主义的观点。换言之，在国家与社会关系这一命题上，有着两种基本的答案。一种是多元主义的竞争关系，另一种则是法团主义的合作关系。多元主义与法团主义的建构中轴是：利益集团的组织化程度以及其与政府的关系特征。多元主义与法团主义的核心分歧为：利益集团是独立的，还是被组织的？利益集团和政府的关系是界分的，还是融合的？而在这两种分歧难以彼此说服的交战中，形成了政策网络中关于政府与社会关系的新主张模式。

（一）多元主义的基本主张

在行为主义方法论的指导下，多元主义高度重视利益集团在政治过程中的角色和作用而否认了政府行为的特殊性。在多元主义者看来，政治就是利益冲突和协调的过程，公共政策是各个群体为了促进成员的集体利益而竞争和合作的结果。多元主义强调的是国家受到利益集团的限制，国家的公共政策主要反映的是利益集团的偏好。在多元主义的理论体系中，不同的学者对于政府机构的作用的理解也不一样。有的多元主义者认为，政府是中立的，本质上是作为群体竞争的一个裁判；也有的多元主义者认为，政府也是一个特殊的利益集团，根据这种解释，政府既追求自身的偏好，也回应外部利益集团的利益表达。在多元主义的体系中，政府或许被看作一个“竞技场”，或者被看作“裁判员”，都忽略了政府自主性的一面，至多也只不过把政府当成一个与其他利益集团地位相当的利益集团来看待。从整体上看，多元主义的理论对国家的作用是忽略的，政治是利益集团活动的舞台，政治过程体现的是利益集团的博弈。“多元主义模型假定社会是以寻求自身利益至上的集团的政治斗争为特征的，它把行政看作一系列战场，利益集团从选举、立法竞技场一直斗争到行政领域。”[11]

在多元主义的视野中，社会意见多元化、利益多元化、冲突多元化，利益集团在公民与国家中起中介组织作用，防止国家对社会的单向控制，在此基础上构建多元主义民主。某种意义上，多元主义提供的是一幅类似于竞争性市场的图景：（政治竞争的）市场是开放的；进入政治市场是自由的，利益集团的组织是不受限制的；资源和权力广泛分散；任何一个集团都具有潜在的政治影响；没有永久性占主导地位的特殊集团；争夺资源和公共政策的竞争不但是激烈的，而且是动态的，没有“常胜将军”；政府是碎裂的；最后，作为竞争过程产品的公共政策反映了政治市场的要求，是不同利益集团的政治力量相互竞争、冲突、讨价还价和妥协的结果。[12]

（二）法团主义的基本主张

政府与社会关系的典型模式一开始就是多元主义的模式。一直到了20世纪70年代，多元主义受到了法团主义的严峻挑战。法团主义是作为对于多元主义模式的批判而产生的。法团主义质疑多元主义利益集团政治方案的可行性，“这种社会组织设计只会使社会走向无休止的冲突、竞争，导致社会的危机和分裂”。[13]法团主义认为，自愿、竞争的利益集团的存在防止了单一权力的支配，但却不能避免利益集团的数量和规模的发展，结果便是实力雄厚的利益集团主宰了影响政治的主要渠道，从而在强弱不同的利益集团中引起冲突，而国家在此时再也无法扮演中立仲裁者的角色，在政策制定中必然偏向强势利益集团，可能损害弱势利益集团。因此，在法团主义看来，多元主义利益集团政治原意是为了促进利益均衡和稳定秩序，实际却造成一个充满竞争和冲突，无法避免支配者出现的社会秩序。

法团主义的根源可以追溯到中世纪保护家庭和国家之间自治协会“中间阶层”的思想，包括行业协会、商会以及宗教组织和教堂等。法团主义认为，中间阶层是社会有机和自然的秩序。15世纪到16世纪欧洲政治生活和政治冲突，主要就是新兴的民族国家对自治阶层的控制和后者对前者的反控制。在法团主义者看来，国家和利益集团的关系更趋向于合作关系。

法团主义是一个非常复杂的思想体系。一般认为，法团主义是由菲利普·斯密特在20世纪70年代末提出来的。斯密特对法团主义有一个经典的界定，即“法团主义是一个利益代表的系统，在这个系统中，构成单位被组织成一些单一性的、义务性的、非竞争性的、层级性的、功能不同的有限团体，这些团体由国家认可并赋予一定的垄断代表权，以此为交换，国家对其领导人的选定、利益需求和组织支持有一定的控制”。[14]由此定义，法团主义把利益团体看成单一的、义务的、非竞争的、层级性的。

法团主义主张的是政府和利益集团的制度化的协商合作关系。在法团主义看来，“利益集团并非在政府之外，向政府施加‘压力’，而是统治过程中的一部分，即执行政策，也帮助拟定政策。这种政府与利益集团相互依赖的状态，在某些国家益发亲密。总之，利益集团与国家界限分明的观念，事实上是错误的”。[15]这里，笔者试图借用米德尔马斯的论述来提供一个对法团主义思想的整体把握。克里斯求弗·哈姆和米切尔·黑尧认为，

国家与商会、雇主社团之间的亲密关系，形成于1916～1926年。这种亲密关系形成之后，这些商会和社团分享了国家的权力，从纯粹的利益集团成为“延伸了的国家的一部分”。在这种情况下，商会和雇主集团成为治理机构，它们就这样被亲密地合并到了国家的政府治理体系当中。因此，主要利益集团通过这种合并的形式成为政策主体，而且并不是以部下和属下的身份。国家合并这些集团作为治理机构的一部分，目的是希望通过与这些集团共享权力来维持和谐，避免冲突。但总体而言，国家并不是被某一个经济阶级或集团所控制，与劳工和资本的关系上，国家发挥着一个独立和支配性的作用。[16]

法团主义提供了一幅不同于多元主义的图景。在多元主义那里，国家与社会的界限是分明的，利益集团独立于政府，并从外部对其施加压力，而政府对不同的压力进行回应。法团主义把国家干预的要素加入集团利益的斗争中来，利益集团的作用由国家的承认和支持来决定，公共政策的结果是由国家和利益集团的相互作用来决定的。在法团主义的模式中，国家与垄断性的利益集团之间建起了一种制度化的协商合作关系，国家让出了部分公共权力，允许它们进入公共政策的决策过程，并对相关政策提出意见，作为政治交换，利益集团有义务将一致达成的公共政策在自身的领域内得到有效的贯彻。结果是社会和国家交织到这样一个地步，以致就政策制定的权利和过程而言，划分国家和社会并不能反映两者的重要差别。就此而言，法团主义使国家和社会关系经历了一个双向过程，国家和社会相互交织、相互渗透。

有学者归纳出法团主义最着重强调的三点：第一，强大的国家领导力量；第二，对利益团体自主与活动的限制；第三，将利益团体整合为国家的一部分，不仅向国家机关表达成员的利益，也帮助国家管理和执行政策。[17]

在多元主义与法团主义的论争中，引发出一系列修正多元主义和法团主义的理论模式，比如压力法团主义、国家法团主义、社会法团主义、中层法团主义等。然而这些新模式却又产出了新的问题，即有的是用相同的标签来说明不同的现象，有的则是用不同的标签来说明相同的现象，从而引起了关于国家与社会关系的困惑和误解。而且，更严重的问题在于，多元主义和法团主义都被认为缺乏经验的基础和逻辑的一致性，在解释国家与社会关系时带有片面性。“法团主义和多元主义显然都不应被看作是唯一的抉择，应根据利益集团的垄断程度以及它与国家之间的关系的相互依赖程度，把它们看作是一个连续统一体的两极。”[18]

（三）政策网络的基本主张

20世纪末以来，西方学者主张抛弃多元主义和法团主义的二元对立式模式，形成“网络”的新术语来表明国家与社会关系的各种不同类型。在政策网络的研究者看来，网络形成了与多元主义、法团主义不同的新选择。多元主义强调在利益集团竞争过程中国家的无作为，国家只是作为裁判者的中立角色，为利益集团提供竞争和妥协的舞台。政策网络的理论与此不同，它认为国家与社会双方互相需要彼此的知识及影响力等，进行优势互补的交换活动。就这一点来看，政策网络的理论倾向于法团主义的思想传统，强调的是国家与社会集团之间的互相作用，互相影响。[19]与此同时，政策网络不能等同于完全的法团主义，罗茨就曾指出，法团主义的特征在于利益的汇总、团体的审批、代表的垄断和成员的管制。这些特征与政策网络的特征是不尽相同的。[20]政策网络着眼于政府与社会组织之间的复杂互动，表明了政府与NGO关系中的亲密性，认为国家与社会行动者之间存在较强的联系。因此，政策网络模式更是贴近于实践中的国家与社会关系模式，因而成为一个日益代替多元主义和法团主义的解释框架。首先，政策网络中的政策子系统、亚政府、铁三角的概念大同小异，集中体现了对于多元主义的怀疑和批判。在政策网络途径看来，国家的行动者同时也是公民社会的行动者，它们生活在社会当中，经常接触代表社会利益的社会集团。所以，国家行动者的利益与集团行动者的利益有着密切的关联，不一定是中立和自主的，政策网络的属性决定了国家行动者的自主程度。

其次，政策共同体的研究进一步把政策网络对于国家与社会关系分析主题明确化，即建立在具体化层面而不是抽象化层面来理解国家与社会的关系。政策网络研究的一个重要特点在于“化整为零”的分析思路，这在国家与社会关系的阐述中表现为对国家和社会的分解，它不是止步于对国家和社会概念的整体把握，而是把国家分解成一个个政府部门，把社会分解成一个个社会利益集团，同时强调社会行动者的重要作用。政策共同体的研究表明，政策过程是分裂的，政策过程是多领域的、多层次的，各种不同的层次都会形成政策共同体。这就意味着，政策网络的研究思路是一种分解式的研究思路，通过把国家细分成各个政府部门，把社会细分成各个社会组织，然后通过具体的政府部门与社会组织在实践中的互动关系来考察国家与社会的现实关系。

而最能显示政策网络与传统国家社会关系模式研究思路不同的是，政策网络把国家社会关系当成一个光谱，一端是政策共同体，一端是议题网络。其中，政策共同体中的国家与社会关系类似于国家主导的法团主义模式，而议题网络中的国家与社会关系模式则类似于社会主导的多元主义模式。在这方面的理论贡献主要来源于马奇和罗茨的分类体系。[21]

马奇和罗茨的分类把政策网络看成是一个光谱式的连续带，一端是政策共同体，一端是议题网络。政策共同体是紧密的网络，少量的参与者共享基本价值并进行资源交换。它们在成员的连续性、价值和结果上呈现大量的一致性。相比之下，议题网络是稀松的网络，大量成员进入，成员波动性大，对于价值的争议也很大。在议题网络中，成员身份、价值和结果的一致性较小。这事实上体现了利益交换的两种主要模式。这样，在国家与社会的互动分析中，就包括相对紧凑的政治共同体和相对松散的议题网络。网络的形成基础在于不同的政治与社会行动者的资源相互依赖。