2.2 都市区空间治理与空间协同发展

2.2.1 都市区空间治理的理论与实践

一直以来,大都市区治理都是城市区域规划、发展与公共政策的重要主题(张紧跟,2010) 。空间兼具政治、社会、经济等属性,是政府管理与公共资源配置的核心场所,空间治理与资源优化配置与空间公平正义紧密关联。党的十九届四中全会明确了推进国家治理体系与治理能力现代化若干重大问题的决定。在空间科学的“治理转向”与社会科学的“空间转向”趋势下(何雪松,2006),空间治理( spatial governance)当前成为经济学、管理学、地理学、城乡规划学等多学科交叉的理论热点(张京祥,陈浩,2014) ,我国空间治理实现了发展理念到国家战略,再到全面实践的转变和提升。实施兼顾经济效率与协调优化的空间治理体系成为国家空间与省域空间治理现代化及深化改革的重要趋势。空间治理兴起于20世纪60年代对空间科学、理性主义和实证主义的批判,以及结构主义、人文主义等新思潮的影响,强调纯粹技术理性不是空间规划与发展的唯一标准,需要综合考虑社会、经济、政治、文化等影响(俞可平,2000;Brenner, 2019) ,从而形成空间秩序、空间政治、空间公平、新公共管理、新区域主义等空间理论( Wheeler, 2002) ,以及倡导性规划、协同规划、供给侧改革、协商共治等空间治理模式( Healey, 1998) 。例如,增长机器( growth machine )和增长联盟理论(growth coalition)强调地方政府与私有企业等多元团体合作,通过土地开发与空间治理来推动经济增长( Molotch, 1976) ;城市政体理论( urban regime theory)强调正式与非正式制度安排形成“政体组合”,从而影响经济增长与城市治理绩效( Ward, 1996) 。总体上,多层级政府关系与土地开发机理成为空间治理的核心。在我国,国土空间规划体制、土地制度、户籍制度和财税体制逐渐成为空间治理的重要手段,以实现资源优化配置和国土空间效率与公平的提升(刘卫东, 2014) 。

如何基于城市区域发展的形势,针对特定的议题更有效地推进区域的治理与合作日益重要。尤其是在空间隔离和行政制度障碍约束跨市社会经济功能联系的背景下(张纯,贺灿飞,2010) ,如何超越行政区划的界限推动区域协调发展和深层次的合作,从而整合区域资源和提升运行效率,成为当代我国区域公共管理理论与都市区规划实践的重要问题(张紧跟,2005;唐燕,2010)。都市区治理反映了不同主体的利益需求和主体间协调的方式。善治能促进城市区域社会经济的增长( Kaufmann and Kraay, 2002) 。从政府和市场的互动关系上,都市区空间治理形成“都市政府集权化主导”“市场分权化竞争”和“多主体网络化合作”等治理模式(洪世键,张京祥,2009) 。北美都市区管治经历了地方政府合并、联邦制双重管理和多元协作管理等( Goldsmith M,2009) 。在欧洲地区,通过多层次合作体系、多样化社会经济政策和网络化监督约束机制的构建推动欧洲空间规划和一体化发展(施雯,王勇,2013) 。

城市区域规划的公共政策转向逐渐成为新趋势(张京祥,何建颐,2010) ,需要更好地协调政府与政府、政府与市场的关系以提升都市区合作的深度与效率。在我国都市区的治理实践中,一方面通过政府间分权调整区域内各级政府的权力和空间关系,另一方面通过市场性分权调动企业等社会力量的参与进而重塑都市区治理结构(朱勍,胡德,2011) 。总的来说,我国推进都市区的合作与管治主要有两种做法(周一星等,2001) :第一是行政区划调整,如撤市(县)设区,将邻近城市纳入中心城市的管辖范围,从而扩大城市空间和行政管辖范围,提升区域一体化发展;第二是参考都市区的做法,构建一个由政府推动的协调平台,共同成立协调机构来解决一体化问题。第二种做法在我国的实践仍然有限,主要是缺乏区域层面的常规管理机构。中央政府在地方政府间的合作上,缺乏组织管理、多元合作、要素流动和税收等政策的指导(陈剩勇,马斌,2004) ,在一定程度上带来“参与主体积极性不高、协作领域和范围有限、治理形式化和绩效不佳”等问题(边晓慧,2014) 。

空间治理的重要目标是适应城市和区域发展新需求,逐渐打破传统行政区域的制度障碍,形成有利于各主体行动的协调体系,推动区域资源整合、深度协作和一体化发展。近年来,政策导向区域( policy-oriented regions)成为空间规划与公共政策的新趋势,其中大湾区( greater bay area)正成为促进我国城市区域发展的重要空间政策。有效协调跨行政区的交通设施规划和建设,高效发展多模式跨城市交通体系,对推动大湾区功能一体化变得日益重要。作为跨越行政区而形成的功能空间和制度空间,如何有效制定和落实相关发展战略、制度体系和行动计划,突破行政体制约束或地方保护主义影响,改善城际公共交通供给不充分、不平衡、低效率等问题,成为提升区域竞争力的基础。

2.2.2 跨界管治与区域协调研究回顾

在经济全球化和区域经济一体化发展的背景下,资本、技术、劳动力等经济要素的区域流动不断增强,并且在一定程度上重塑不同地区的空间结构和发展优势。随着区域的价值被不断发现,社会经济发展要面对区域之间甚至全球发展的竞争。在面对全球化和区域化竞争、跨界要素流动需求、区域性生态环境等问题背景下,区域之间的整合、协调发展变得日益重要,跨界区域整合( regional integration)和协调成为区域间相互发展的主流模式(姜海宁,谷人旭,2010),其根本问题是权利、义务和利益的重新划分,通过经济、政治、技术等手段淡化行政区界线,促进不同城市政府以负责任的管理机制引导协调发展(朱传耿等, 2007) 。目前,已有研究对跨界区域整合的内涵、目标、特点、模式和发展等展开研究(冯年华,2004;朱传耿等,2007;姜海宁,谷人旭,2010) 。然而,跨界空间具有不稳定和脆弱性的特征(Johnson, 2009) ,跨界区域整合的重要基础是建立良好的跨界管治模式和协调机制,降低行政壁垒,实现要素跨区域流动和空间优化配置,从而发挥区域的整体优势和效应(吴蕊彤,李郇,2013) 。

“跨界管治”就是在跨界的地域上建立一个空间管理框架(吴蕊彤,李郇, 2013) 。在北美,都市区管治呈现“合并型单一政府” “联邦制双重管理”和“多元协作管理”等多种模式。在欧盟跨境地区,已经建立良好的跨界管治机制降低行政壁垒和跨界交流的成本。欧盟跨境地区管治模式主要表现为:多层级管治的建立、跨界合作发展与参与的激励机制、负责跨境项目建设实施和管理的第三方代理管治机构(吴蕊彤,李郇,2013) 。 “跨界冲突-协调”具有问题导向、目标导向、参与主体、制度策略四个维度(王爱民等,2010)和相邻空间、非相邻空间、多维空间三种空间模式(陈树荣,王爱民,2009;陈树荣,2010) 。

在快速城市化和渐进式分权化、市场化的背景下,我国城市区域发展具有计划经济和市场经济的双重属性。在“行政区-跨界冲突-区域协调”的发展主题下,区域发展的重大问题、冲突和矛盾不断凸显(王爱民等,2010)。目前,中国城市的跨界管治主要表现为福利模式和支持增长模式,并且相应机制尚未完善且相互之间缺乏有机协调的结合(罗震东等,2002) 。一方面,面对全球化、区域化的增长压力和跨区域要素流动的需求,地方政府需要采取城市区域合作策略,然而,另一方面,受到市场机制、政府绩效评价和当地政府利益驱动的影响,地方政府之间、地方政府内部又需要开展竞争以获得各种增长资源和条件。这种内在的行政障碍因素导致跨区域之间形成显性和隐性的冲突,并成为影响城市区域协调发展的因素(王爱民等,2010)。例如吴群刚和杨开忠指出,京津冀区域发展的核心是制定恰当的公共政策来实现产业与人口发展的有机衔接(吴群刚,杨开忠,2010) 。

在应对中国城市区域这种行政障碍因素上,主要采取两种方式。① 行政区关系或行政区划调整。强调行政力量的作用,以“刚性的地域空间调整”实现区域协调和跨界增长(张京祥等,2011)。例如,中国城市惯用撤市(县)设区的行政办法来扩大行政管辖范围(周一星等,2001) ,实现跨界地区增长。② 建立跨界管治机制。由于区域的界线永远存在,行政区划调整并不能彻底解决行政区经济的内在缺陷(王健等,2004)。良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则是构建跨界合作机制的基础(陈剩勇,马斌,2004) 。强调“府际关系” ( intergovernmental relationship)和多元参与而形成的多中心合作机制,成为降低跨界合作的成本、引导城市区域增长的重要方式(张紧跟,2005;冯邦彦,尹来盛,2011;马学广,李贵才,2012;张京祥,2013) 。例如,王健等认为通过“复合行政”转变政府职能以适应市场经济发展需求(王健等,2004)。城市区域发展显著受到全球化、分权化和市场化的影响,建立良好的跨界管治机制已经逐渐受到我国不同层级政府的重视,并在城市规划中进行落实。

跨区域、跨省域和跨市域等较大尺度的管治已备受关注,如京津冀、长三角和珠三角地区。然而,中小尺度地区跨界管治的研究仍处于起步阶段(吴蕊彤,李郇,2013) 。对都市区内部的跨界管治,尤其是“中心-外围”地区的协调发展机制与面临的约束因素尚缺乏讨论。宁波中心地区与外围的余慈、奉宁象地区地域邻近,城市间相互联系密切。然而,由于宁波市扁平化的城镇体系和外向型经济特征导致宁波中心地区的中心性并不高。同时,在长三角区域经济一体化的趋势下,尤其是杭州湾跨海大桥等跨区域交通基础设施的建设和完善,宁波都市区外围地区,如余慈地区依靠邻近上海、杭州的地域优势呈现“离心化”的发展趋势,进一步弱化宁波中心城市功能(周彧等,2011)。因此,研究宁波都市区“中心-外围”地区发展特征和跨界管治措施,不仅有利于促进宁波都市区融合发展和竞争力,并对理解我国中小尺度的跨界管治提供借鉴。

2.2.3 空间协同与城际公共交通的特殊性

1. 大湾区的内涵及其意义

当今,全球知名的大湾区已经成为引领区域甚至国家社会经济发展的重要节点。大湾区的共同特征包括规模庞大的产业聚集带、国内外贸易规模,从而提升综合竞争力、带动大范围经济增长,甚至引领全球经济发展方向。湾区的概念可以从自然地理和社会经济两方面来理解。自然地理层面的湾区概念是指邻近海湾的陆地领域,也就是滨海城市区域空间。当前,针对大湾区的讨论不仅包括自然地理特征,更集中在经济地理属性,包括毗邻海湾的滨海城市及其具有紧密社会经济联系的城市群或都市圈。 Cynthia Kroll对湾区的定义侧重三项重要条件:经济影响覆盖的区域、交通网的便捷性、人口等社会要素流动的紧密性(田栋,王福强,2017) ,这些条件推动大湾区内部资金、人流、物流等资源要素在城市间的自由流动。大湾区这种社会经济的流动性大多需要依靠便捷的综合交通体系来提高运转效率( Lin, Yang and MacLachlan, 2018)。事实上,多模式交通投资能显著刺激经济增长、改善城市间经济联系程度、促进空间一体化( Johnson, 2012;Yang, Lin and Xie, 2015;Zhu, Zhang and Zhang, 2018;Sperry, Warner and Pearson, 2018) 。剖析世界级大湾区及其城际交通发展的体制机制,可为我国大湾区跨越式发展提供经验。

东京湾区是沿日本海岸线围绕东京、千叶、横滨三大中心的港口城市群发展而来的,覆盖深度逐渐向内陆地区扩大。如今,东京湾区经济覆盖范围约为1100 km2,是日本最重要的对外贸易金融中心,汇聚了日本高端的产业集群。资源要素的交流和产业分工配合离不开完善的轨道交通网络。在日本,新的城市紧密围绕东京等核心城市建设,并且形成不同发展方向。在人口和社会经济密集的东京湾区,更加关注城际交通的通达性和便捷性。

旧金山湾区是美国西海岸旧金山、奥克兰和圣何塞等为核心城市的集合体,尤其是南湾圣何塞的硅谷汇集了全球顶尖的高科技创新型企业。产业结构的发展和文化环境相结合使得旧金山高速持续发展。旧金山湾区在公共交通的引导下,交通网络密集,公交线路总长11 200km,轨道交通约为660. 8km。同时,旧金山湾区非常重视交通协调配置的合理化,通过对人流、物流状况的数据化评定,改造现有交通体系和新建城市间的交通体系,增加公共交通出行和城市间要素流动,提升交通网络便捷性,实现高效率出行和要素流动(田栋,王福强,2017) 。例如,旧金山湾区的城际铁路运输大部分用于解决居民上下班通勤,大多是海湾地区的快速铁路运输( Bay Area Rapid Transit,BART)和半岛通勤列车为交通工具。由政府公众企业三方管理运营,政府负责日常经营,公众长期参与并监督政府决策,企业保证经济的有效收益。政府成立大都会交通委员会( Metropolitan Transportation Commission,MTC)专门负责规划建设整个湾区的交通和投融资运营方案,有力促进了协调发展。 MTC代表政府提出交通计划,同时负责公路、铁路、航空、港口、公共基础设施等多种区域交通方案的统筹规划;MTC也代表政府调配湾区交通的融资部分、项目批复以及确保落实资金有效利用。每年通过监测各项目款项以及乘客满意度等,评定湾区交通体系效率,实现改造完善。

2. 同城化发展理论与实践

在推进空间治理和一体化发展上,近年来我国各城市纷纷提出“同城化”发展战略(图2-1) ,以满足和强化跨市层面的社会经济联系,提升城市和区域的竞争力。同城化是指城市或地区之间通过经济、市场、行政、文化等不同手段来破解行政区划的壁垒,实现地区一体化发展的过程,是区域经济一体化和城市群建设的重要阶段(邢铭,2007) 。在同城化的发展框架下改善城市区域交通基础设施,建立城际轨道交通、高铁、航空、公交等设施,有助于提高城市区域的通达性,使得相邻城市在社会经济与地域空间逐步实现融合。关联性、差异性和通达性是同城化发展的条件(段德罡,刘亮,2012) 。在适宜的空间距离范围内,相邻城市经济联系密切、资源存在互补、经济结构具有差异性才可能产生同城化的需求(王德等,2009;焦张义,孙久文,2011;段德罡,刘亮,2012) 。目前,在区域竞争与合作的需求下,我国已有多个城市或地区开展同城化的实践。同城化发展涉及制度和空间两大层面,具有不同的模式和类型。从政府制度上,具有“跨行政区理事会、地方政府首脑协商、上级政府派出机构和联合党委”等模式(焦张义,孙久文,2011) ,并且上级政府对同城化发展的重视程度高,往往能更快地推动同城化发展。从空间发展模式上,同城化发展具有“毗邻型”和“遥望型”空间发展模式,“遥望型”发展根据中间地带用地条件和空间发展策略不同,可以分为“共筑新城”模式、“分散组团”模式和“生态绿核+卫星城镇”三种模式(段德罡,刘亮, 2012) 。总体来说,同城化呈现“强-强”型和“强-弱”型同城化模式并存、省域内部和跨省域并存、东中西部并存和多元目标导向等特点。

3. 区域空间协同发展的交通影响

城市区域空间协同发展的基础是跨行政区之间交通设施与服务的改善,进而扩大城际空间联系的范围,重构跨市层面居民交通需求、机动性和出行结构的改变。伴随着空间协同发展被纳入地方政府和上层级政府的发展框架,对区域尺度的交通投资和交通设施建设也发生明显的改变。近年来,国家批复了十几个区域层面的发展规划。城市间的交通出行受到经济水平、居民收入、服务质量、交通方式、出行目的等多种因素影响(曹佳,齐岩,2013)。在国家战略的基础上,一个显著的特点是省市政府通过“省-市”或“市-市”的互动积极促进区域公共交通的投资,并推进城际多模式交通系统的构建。包括城际轨道交通、道路交通设施、高速铁路、航空网络、常规(快速)公交等交通体系的建设,来满足跨市通勤、商务、休闲等时空多样化的交通需求。此外,区域交通与城市交通在多模式交通和多空间层次的衔接,对提升跨市交通出行的效率也日益重要(刘金, 2010) 。然而,经济发展水平是衡量地方政府发展的主要指标,再加上地方政府在推进跨市交通建设或交通政策变革中对土地收益和政府税收的考虑,使得政府间设立了多种壁垒以保护本地利益。在跨市交通规划与政策实施中,减少这些壁垒从而提升城市间交通运作效率成为重要目标之一(杨家文等,2011) 。

来源:作者自绘,根据相关规划文件整理制作。