第一节 相关概念阐释

基于对国内外文献的梳理分析，发现西方学术界对于公共文化服务并未进行专门的概念界定，而是与公共服务（urban public service）、公共物品（public goods）、公共文化（public culture）以及公共领域（public realm）这几个概念密切相关；而国内则于21世纪初正式产生公共文化服务这一概念。

一 公共领域

1958年，汉娜·阿伦特在《人的条件》（The Human Condition）一书中指出，公共领域与私人领域不同，前者是由一些能够超越社会差异属性且能够平等对话的特殊市民构成。[1]1962年，哈贝马斯在其著作《公共领域的结构转型》（The Structural Transformation of the Public Sphere: An inquiry into a Category of Bourgeois Society）中指出，欧洲城市中所出现的一些平等、自由的讨论空间，如讨论文学的读书会，市民们在这些公共空间讨论公共事务，由此形成“公共领域”（public sphere）。[2]总之，在西方早期研究的文献中，对公共领域的文化生活虽然进行过较多的论述，但并未专门使用“公共文化”一词。

二 公共文化

公共文化（public culture）一词最早出现于英文学术杂志《公共文化》, 1988年创刊号为Public Culture Bulletin，第二年刊名变为Public Culture。人类学家阿帕杜莱在该杂志撰文指出，流行文化（popular culture）、大众文化（mass culture）、民间文化（folk culture）、民族文化（national culture）、消费文化（consumer culture）、中产阶级文化（middle class culture）往往为社会公众所熟知，对于“公共文化”反而较为陌生；公共文化不同于民族文化、精英文化与大众文化，是用来描述一个共同体的公共生活与文化共享[3]。

三 公共产品与公共服务

公共产品（public goods）源自经济学理论，通常是指对于私人产品（private goods）而言，由于具有完全或者部分的非排他性、非竞争性而无法通过市场机制提供的有形或者无形的产品；公共服务（public service）源自传统公共行政学，通常是指为满足公民基本需求，由公共部门供给与管理的公共产品，其目的在于维护公共利益、增进社会公平。因此，基于传统经济学与公共行政学理论，很多国外学者将公共服务与公共产品视为同一概念，如萨缪尔森在对公共产品这一概念进行阐释时，指出“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何其他人也消费该产品”[4]，此处的产品被等同为服务；E.S．萨瓦斯（E.S.Savas）也认为产品与服务“这两个术语将被用作同义词”[5]。因此，早期国外学术界对于公共文化服务的研究被包含于公共产品或公共服务的相关研究之中，且并未形成明确的概念。1989年，美国行政学者帕特里夏·英格拉姆（Patricia Ingraham）和戴维·罗森布鲁姆（David Bosenbloom）首次提出“新公共服务”的概念；2000年，登哈特夫妇发表《新公共服务：服务，而不是掌舵》一文[6]，自此，公共服务理论再次引起学术界广泛关注，并对其理论内涵进行反思与完善，一些学者指出公共服务与公共产品并不能理解为同一概念，如罗纳德·J．奥克森（Ronald J.Oakerson）认为仅仅重点关注公共服务的生产（产品）而将地方政府的基本职能置于一旁是片面的，因为供应地方服务正是地方政府的基本职能。公共服务供应与税收和支出决策相关，而公共服务的生产和传送则与之明显不同[7]，即公共产品的供给主体可以是私人部门或者公共部门，但公共服务的供给主体必须是公共部门。此外，也有学者认为公共服务是指基于社会福利最大化这一价值判断的公共产品，即判断哪些公共产品应该由政府提供[8]。

综上所述，西方学术界对于公共文化服务这一概念并未形成明确清晰的界定，而是基于公共领域、公共文化的基本理论，包络于公共产品（服务）的理论与实践研究之中，如公共文化设施、文化政策等具体议题的研究。

四 公共文化服务

公共文化服务这一名词产生于中国。2002年，党的十六大明确提出要进行文化体制改革后，国内文化类报纸杂志始见一些关于“公共文化”建设的必要性及对策的文章。然而，这一时期仍处于萌芽阶段，未形成对公共文化服务内涵的深入、系统研究。2005年，中共中央出台“十一五”规划，并首次正式提出“公共文化服务”这一概念，自此，尤其是2007年以后，公共文化服务问题开始引起国内高校科研人员的关注，涌现了大量针对公共文化服务理论内涵、实践机制等相关问题的研究成果。

目前，国内学者对于城市公共文化服务这一概念的解读，与文化事业、文化产业两个概念密切相关。文化产业通常是指“经济性文化单位的集合”，而文化事业则是指“公益性文化单位的集合”[9]，前者通常由企业通过市场化机制供给运营，而后者则是由公共部门主要通过行政化方式供给。因此，当前国内研究中，较倾向于将公共文化服务与文化事业的概念相等同，然而，由于国内学者对于公共文化服务概念界定的侧重点或研究视角的不同，而存在较大差异。目前，国内对于公共文化服务的概念界定可以划分为下述几种类型：

第一，基于研究范畴的不同，可划分为狭义与广义两种概念界定。狭义的公共文化服务是指由政府等公共部门基于公众需求而向社会公众免费提供的基本公共物品，强调公共文化服务具有公共性、文化性、社会性等基本特征。如周晓丽、毛寿龙指出公共文化服务是“基于社会效益、不以营利为目的、为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动”[10]。广义上的公共文化服务被解读为涵盖公共文化产品或服务提供、文化政策服务以及文化市场监管服务等。[11]如闫平指出公共文化服务“并非简单地直接提供公共文化产品和服务，而是要求政府承担好文化建设与发展的管理职能”[12]。

第二，基于研究侧重点的不同，可划分为以公共性为核心、以文化性为核心和以服务性为核心的公共文化服务概念。一是以公共性为核心的概念界定，即强调公共文化服务的公益性、公共物品性，如于群认为公共文化服务是指“在政府主导下，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，联合基金会、企业、非政府组织、社区向社会公众提供公共文化设施、产品、服务，以平等的实现公民的基本文化权利和满足公民的基本文化需求”[13]。二是以文化性为核心的概念界定，即强调公共文化服务的基本文化属性与文化功能，如陈威认为公共文化服务就是“由公共部门或准公共部门共同生产或提供的，以满足社会成员的基本文化需求为目的，着眼于提高全体公众的文化素质和文化生活水平”[14]；曹爱军、杨平指出“公共文化服务是为满足社会的公共文化需求，向社会提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，它涵盖了广播电视、电影、出版、报刊、互联网、演出、博物馆、图书馆、档案馆和哲学社会科学研究所等诸多文化领域”[15]。三是以服务性为核心的概念界定，即强调公共文化服务的公益性与服务性，如周晓丽、毛寿龙认为公共文化服务是“基于社会效益、不以营利为目的、为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动”，强调政府职能的履行，企业、社会责任的践行等。[16]

第三，基于研究视角的不同，可划分为经济学视角、法学视角、政治学视角的公共文化服务概念。一是基于经济学视角的概念界定，即强调公共文化服务的供给效率以及供给机制的优化，如张晓明、李河认为“在市场经济条件下，广义的公共文化服务是包含政府对文化领域提供的文化管理服务在内的文化政策服务和文化市场监管服务，而狭义的公共文化服务则是区别于以一般市场方式提供的文化商品（产品及服务）的公共文化产品”[17]。俞一楠将公共文化服务界定为“以保障公众的享有基本文化权利或者丰富文化服务选择空间为目的，通过政府、市场以及合作等方式提供的文化服务”[18]。二是基于法学视角的概念界定，即基于公共文化服务保障法立法依据的研究视角，强调公共文化服务是公民的基本文化权，即民权，如陶东风认为应“基于 ‘民权’或 ‘文化权利’概念和宪政框架下理解和定位公共文化服务”，并以此作为我国公共文化服务保障法的立法依据，强调应放权于社会，减少政府干预，避免意识形态化与政治化[19]；王列生认为“文化权益具体包括了文化生活参与权、文化成果拥有权、文化方式选择权和文化利益分配权等”[20]。三是基于政治学视角的概念界定，即强调公共文化服务的政治功能以及政府在公共文化服务供给中的职能定位，如吴理财认为公共文化服务是一种“国家提供的公共文化产品，传播的是一个国家的主流意识形态或核心价值体系，以增强人们的政治认同，维护既有的政治秩序；即便作为公民社会生产和提供的公共文化产品，同样地传播着一种公民政治文化，对现有的政治统治产生积极或消极的影响作用”[21];“公共文化服务涉及资源分配、社会整合、政治认同，以及这些过程的象征化、美学化和合理化”[22]，属于文化治理的议题范畴。[23]

综上所述，国内学者由于研究视角的不同，目前对于公共文化服务的具体内涵并未形成明确、清晰、一致的概念界定。基于对国内外关于公共文化服务相关研究的梳理与归纳，我们认为所谓公共文化服务，是一个极具中国特色的概念，国外研究文献中通常将之包络于公共文化（public culture）或公共服务（public service）两个概念之中。为确保研究的系统性，本书倾向于选择国内关于公共文化服务研究中较为广义的概念，即指改革开放以来，为满足社会公众日益增长的精神文明需求，在中国中央政府主导下，不断加强企业、非政府组织、社会公众参与，以为城市及乡村居民提供免费的公共文化服务设施与公共文化活动，具体包括公共图书馆、美术馆、博物馆、公共体育设施、公园与广场等公共文化活动空间、公共文化与体育活动、公益培训与公益讲座等，以丰富社会公众的精神文化生活，促进社会文化和谐发展。

五 社区公共文化服务

基于于国内外关学者关于公共文化、公共服务以及公共文化服务的理论阐释，针对当前我国公共文化服务的治理现状，并联系党的十九大以来中共中央关于公共文化服务体系建设而出台的一系列发展战略与政策理念，认为所谓社区公共文化服务，是指在中国特色社会主义社会建设这一时代背景下，中国中央及地方各级政府部门为满足社区居民日益增长的公共文化需求，综合运用政治、行政、市场以及社会化机制，一方面为社区居民提供丰富、多样、优质的且具有非竞争性、非排他性的公共文化产品或服务，另一方面运用法律法规、公共政策、智能化新技术以及组织管理等工具手段确保上述公共文化产品或服务公平、公正、迅速、有效的供给；且具有下述几点理论要义：

第一，社区公共文化服务是社区居民所拥有的基本文化权利。

1966年12月16日，第二十一届联合国大会《经济、社会和文化权利国家公约》开放提供各国签署、批准和加入，该公约于1976年1月3日生效。该公约明确规定，缔约国应承认本国公民享有参加文化生活的权利，并承担充分实现公民文化权利的行动、维护文化活动的自由、推广国际文化交流与合作等责任。1997年10月，我国政府签署该公约；2001年2月28日，第九届全国人大常委会决定批准执行[24]。2007年10月，中共中央十七大报告中明确指出，要推动社会主义文化建设，提升中华民族文化创造力与国家文化软实力，以更好地保障人民基本文化权益[25]。为此，自2005年，中央政府不断推进我国公共文化服务体系建设，出台一系列关于如何加强、加快公共文化服务体系建设的政策意见，具体包括《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见（2007）》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要（2012）》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见（2015）》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要（2017）》等。通过颁布并实施上述规划意见，以切实保障人民的基本文化权益。显然，社区公共文化服务属于公共文化服务体系的建设范畴，本质上是社区居民共同享有的基本文化权利。

第二，保障社区居民享用公共文化服务是政府部门的重要责任。

社区公共文化服务的本质特征在于其公共物品性，即非排他性与非竞争性，基于宏观经济学理论，该类公共物品无法通过市场机制直接提供，而需要政府承担其供给与管理的责任，因此，保障城市公民享用公共文化服务是政府部门的重要责任。联合国《经济、社会和文化权利国家公约》中也明确规定，各缔约国必须承担为保障公民享有文化权利而需完成的各项工作步骤，如提供基本的公共文化服务设施、加强国际文化交流合作、推动文化自由发展等。2005年以来，我国政府更是将公共文化服务体系建设作为政府“十二五”“十三五”规划中的重要工作目标。习近平总书记强调指出中国特色社会主义文化是激励全党全国各族人民奋勇前进的强大精神力量，全党要更加自觉地增进文化自信；并指出文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量，同时指出文化是民族与国家之魂，并要求党和政府要完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动，推动文化事业发展，满足人民过上美好生活的新期待。[26]社区公共文化服务作为我国文化事业管理的重要内容，是中国特色社会主义文化建设的重要构成单元，保障社区居民享有丰富、优质的公共文化服务是当前我国各级政府部门的重要责任。

第三，社区公共文化服务供给是政府主导下的多元主体合作治理的过程。

社区公共文化服务本质上是具有非排他性与非竞争性的公共物品，因此，基于“市场失灵”与萨缪尔森关于公共物品与私人物品的分类学说，公共文化服务由于具有非排他性和非竞争性而被界定为公共物品，其公共物品属性决定其供给无法利用自由市场机制，而需要通过非市场化机制，即政府部门提供。然而，随着经济学理论的发展以及政府在公共物品供给中面临诸多困境即“政府失灵”问题凸显，公共物品的供给主体与供给机制重新引起反思。美国著名经济学家詹姆斯·布坎南突破传统经济学中对物品属性的划分方法，认为消费属性即非排他性与非竞争性并不能决定其是否为公共产品，而是由其供给过程、供给组织决定的，即：若某种物品被纳入公共组织部门的供给范畴，该物品可被视为公共产品，如住房保障；并指出并无公共物品与私人物品之分，而是“俱乐部”产品[27]，且通过某种技术设计或制度安排，如设置收费亭、售票处等收费方式，可规避“搭便车”风险并实现公共物品消费的排他性[28]。布坎南的“俱乐部”理论打破了传统经济学中对公共物品与私人物品的“二分法”，认为基于需求偏好的集团组织是实现准公共物品供给的有效模式，且当该物品具有地域性或局部性特征时，市场机制能够更好地发挥资源功能。[29]自此，越来越多的西方经济学者们认同这一观点，并对之进行了不同程度的补充完善，且20世80年代以来，倡导私有化、民营化改革的新公共管理运动在英、美、澳等国家兴起，私人部门、非政府组织纷纷参与公共物品供给，政府部门内部大量引入私营部门管理机制与竞争机制，以提高公共物品的供给效率。因此，现代国家社区公共文化服务的供给主体正在日趋多元化，政府、文化企业、非政府组织、社区居民等均为社区公共文化服务的重要供给主体。

第四，社区公共文化服务供给内容由有形或者无形的产品或服务构成。

社区公共文化服务本质上是一个极具中国特色的名词概念，2005年12月，中共中央于“十一五”规划中首次提出这一专业用语，自此，国内学术界展开对于公共文化服务相关议题的理论与经验研究。2016年12月25日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式发布，其中第二条对公共文化服务的内容进行了界定：“本法所称公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”[30]显然，政府机关及居民日常生活中所指的社区公共文化服务不仅包括社区公共文化设施、社区公共文化产品（如图书、报刊、节庆活动、体育活动等）有形的文化产品及服务，还包括各级政府机关对于社区公共文化服务政策的制定与实施、管理与激励机制以及对公民文化素养的影响等无形的文化服务。

六 合作治理

合作治理源自西方学者关于collaborative governance的理论，产生于20世纪后期，面对公共事务日趋复杂化、多样化，collaborative governance作为一种新的治理范式引起诸多学者关注。1991年，伍德（D.C.Wood）和格雷（B.Gray）首次提出这一概念，并将之定义为“集中多个利益相关者于一个共同的议题，并由公共机构作出一致同意的决定的治理模式”[31]。作为与传统科层制截然不同的一种公共事务治理范式，合作治理强调公共事务治理的网络化、多元主体以及协调合作等管理理念，该理论被广泛应用于环境治理、府际关系、跨区域事务或跨部门事务等公共事务相关议题的研究中，并产生了一些具有较大影响力的学术成果，如R O'leary（2006）[32]、Ansell和Gash（2008）[33]等。然而，目前国外学者对于collaborative governance并未形成一致的概念认知，甚至存在一些矛盾冲突之处，如Huiting Qi与Bing Ran（2018）[34]认为，目前合作治理还处于一个低范式研究领域（low-paradigm research field），具体表现为：一是在概念界定方面，存在一些截然不同或者竞争性的定义；二是由于对“collaboration”一词的内涵仍未达成一致认知，导致难以对当前诸多研究中的新发现进行比较；三是对于权力、信任、风险、责任、影响等合作治理中的关键性指标（因素）的理解仍较为模糊、不明确；四是过于强调合作治理中诸如多元、包容、共识导向、协商、平等导向、互利等规范性特征；五是当前研究未能满足合作治理在现实或实践中的复杂性；六是研究成果中充斥着对立和交织性的要素、矛盾的逻辑与冲突的需求等造成合作治理理论本身的悖论。此外，欧洲学者更多地使用整体性治理（holistic governance）这一概念代替合作治理，强调是政府部门之间以及政府间的协商、合作；而美国学者则更多地使用合作治理（collaborative governance）这一概念，其内涵更为丰富，即不仅包括政府部门之间以及政府间的协商、合作，还包括政府与私人部门、第三部门、公民个体等多方参与主体之间的协商与合作。[35]

综上所述，合作治理作为一种新的治理范式，日益被国内外学术研究者与政府管理者接纳与认可，并逐步被纳入政府改革、社会治理议程。其理论要义在于强调公共事务治理过程中参与主体的多元性、主体间的平等对话与协商、主体间的合作与参与以推动公共事务治理效能提升与治理过程优化。