第三节 环境法的法权结构

环境法的法权结构，就是把环境法上不同的权利和权力类型按照一定的逻辑建立起来的具有紧密逻辑关系、内在协调统一的体系化架构。体系化是法学研究中常用的方法，是指为达到特定的目的，依据一定的原则，将相关的零散知识、理论或制度按照一定的逻辑关系规整组织起来的方法。哲学家鲁道夫·艾斯勒（Rudolf Eisler）认为，“体系就是把既存之各色各样的知识或概念，依据一个统一的原则安放在一个经由枝分并且在逻辑上相互关联在一起的理论构架中。”注44体系化研究遵从整体主义思维，将构成整体的各个部分进行类型化归纳，按照一定的逻辑关系联系起来，使之成为一个和谐统一、协调有序的有机整体。体系化被视为科学与理性的象征，对于知识的传承和创新具有重要的意义。一方面，借助体系化方法，可以实现对已有知识、理论或制度的归纳整理，形成系统的知识体系、理论体系和制度体系；另一方面，体系化的过程有助于发现已有研究因视野局限或路径偏颇而带来的“只见树木、不见森林”或者“只见森林、不见树木”的倾向，通过逻辑整合与科学归纳，实现剔除重复、协调冲突、补足缺陷等目标，从而促进知识的创新。拉伦茨、科因等法学家对于法学研究中体系化研究方法都有过深刻的论述，值得我们重视。注45

环境法的法权结构，不是对某一类型的具体环境权利或环境权力的研究，而是基于整体主义视角，对环境法所要保障和规范的各种权利和权力按照属性、主客体要素、实现路径等不同的标准进行分类整合，使各类杂乱无章、互不隶属的甚至是相互冲突的，同质与不同质的环境权利、环境权力相互联系而成为一个有机统一体。下文遵从法益分析的方法，对环境法的法权结构做一分析。

一、法益理论的源流与辨识

法益，是指法所承认、保障和调整的利益。不同部门法的利益指向不尽相同，因之都可以有相对独立的法益。法益理论源自大陆法系国家的刑法学研究领域，目前我国法学界关于法益理论的研究，主要集中在刑法学、民法学领域。注46在环境法学研究领域，鲜有学者从法益分析的角度对环境法“权利—权力”体系展开系统研究。注47出现这种理论上的盲点，似乎意味着法益理论对于环境法学研究没有太大参照意义，或者仅仅是一个无须关注而“不证自明”的问题。实际上，法益理论对于揭示部门法的利益指向、回应各种利益冲突并提出解决问题的方案具有重要的借鉴意义。

法益一词系由德文“das Rechtsgut”翻译而来，该词由“das Recht”和“das Gut”两个词语结合而成，前者表示“法”，后者的意指“财，有价值的事物”。考察学术发展史，法益这一概念最初由刑法学领域提出并使用，进而引入民法学等其他部门法学科领域。一般认为，法益概念最早是由德国刑法学家宾丁（Karl Binding，1841—1920）于1872年其《规范论》一书中提出的。注48从字面上理解，法益包含了“法”与“利益”两个基本概念，但何为“法益”，经历多年的学术争论，至今尚有不同的认识。在我国，学界在引进法益概念时，往往自觉不自觉地加以本土化改造，刑法学者、民法学者从各自部门法的实证角度出发，根据各自的需要对法益概念进行不同表述和创设，使得法益概念及其内涵在不同的部门法中呈现不同的“面相”，目前并没有形成法理学层面可以弥合各部门法不同表述的法益学说。尽管如此，法益理论因其对部门法理论的独特整合、建构作用和功能而备受关注。

18世纪后期，大陆法系刑法学家在探讨犯罪本质的过程中，提出“权利侵害说”。德国法学家费尔巴哈（Ludwig Andreas Feuerbach，1804—1872）认为，犯罪的本质是对他人权利的侵害，以是否侵害他人权利作为衡量犯罪的标准，如果一种行为没有侵害他人权利，则不能构成犯罪。费尔巴哈为此展开了论证，力图证明每一个刑法条款后面作为保护对象的个人与国家的权利。注49费尔巴哈的学说是早期关于“权利侵害说”的代表性观点。但是，随着刑法理论研究的渐次深入，“权利侵害说”遇到了不可克服的理论障碍：很多行为具有社会危害性，应当受到刑罚制裁，但并一定侵害了特定的权利。针对这一问题，德国刑法学家伯恩鲍姆对“权利侵害说”进行批判性考察，提出了“财侵害说”。伯恩鲍姆认为，侵害一词是与财（Gut）而不是权利（Right）相关的概念，权利是不可侵害的，即使作为权利对象的物被夺走或减少，权利本身并没有被夺走或者减少。我们受到侵害的不是权利本身，而是权利的对象，即与权利保护相关的“财”。注50在伯恩鲍姆“财侵害说”的基础上，经过黑格尔学派和维也纳学派的推动和展开，进而确立了“法益侵害说”。注51经过多年的学术发展，“法益侵害说”成为大陆法系刑法界的主流法益学说，该学说的核心观点是：刑法所保护的客体，是犯罪所侵害的法益；如果没有法益受到侵害或危险，则无刑罚的必要性。注52

大陆法系刑法学界对法益性质的认识，有“状态说”和“利益说”的论争。“状态说”的代表人物宾丁认为，法益是一种状态，产生于立法者的价值判断，法益的内容是前实定性的，“规范之所以禁止引起某种结果，是因为所禁止的行为可能造成的状态，与法的利益相矛盾，而另一方面，行为前的状态是与法的利益相一致的；不应通过变更而被排除的所有这些状态，具有法的价值，这就是法益。”注53“利益说”的代表人物是李斯特（Liszt），这一学说认为，法益就是人的生活利益，“所有的法益无论是个人利益，或者共同社会的利益，都是生活利益。这些利益的存在不是法秩序的产物，而是社会生活本身。但是，法律的保护把生活利益上升为法益”。注54“法都是为了人而存在的。人的利益，换言之，个人的及全体的利益，都应当通过法的规定得到保护和促进。我们将法所保护的这种利益叫作法益。”注55法益理论提出后，在19世纪末至20世纪初得以广泛传播，其他大陆法系国家的刑法学者在此基础上展开了讨论。其中，日本的刑法学者木村龟二和内藤谦提出的法益观对中国刑法理论产生了很大的影响。我国学者张明楷在其《法益初论》一书中，指出：“法益是指根据宪法的基本原则，由法所保护的、客观上可能受到侵害或者威胁的人的生活利益。其中由刑法所保护的人的生活利益，就是刑法上的法益……法益的内容必须是前实定的，但这种内容要上升为法益还必须依靠实定法”注56。

源自于刑法学领域的法益概念，在民法学领域逐步被接受并适用范围于民法语境。在大陆法系国家，对法益概念的继受与刑法学领域对法益的一般概念界定无异。民事法益，即受民法保护的利益，民事权利也包含在内。比如，《德国民法典》第241条和第311条中，一般利益被称为“Inverse”，受民事法律所保护的利益即法益被称为“Rechtsgut”，而法益中所包含的权利则被称为“Recht”。注57在这样一个词义前后包涵和逻辑递进关系中，民事法益的概念与刑事法益的概念并无二致，即都用指称受法律保护的利益，权利是法益的一种形态并包含于法益概念之内。

但是，法益理论引入我国民法学研究领域后，则发生了广义和狭义的不同认识和理解。广义法益理论认为，法益泛指一切受法律保护的利益，权利也包含于法益之内，这一理解与刑法学者所主张的法益概念相一致。比如，杨立新教授认为，“所谓法益，是指应受法律保护的利益。人身法益，实际上是指法律所保护的人格利益和身份利益”。注58狭义法益理论则认为，法益仅指权利之外而为法律所保护的利益，权利与法益相并列而共同构成受法律保护的利益。比如，龙卫球教授认为，“权利仅限于指称名义上被称为权利者，属于广义法益的核心部分，其余民法上的利益均称法益。”注59还有学者将权利、法益和一般利益三者相并列，认为法益是介于权利和一般利益之间的一个概念。“按照受法律保护力度的不同可对利益做三个层次的界分，也就是所谓一般利益、法益、权利。”注60

在我国民法学领域，狭义法益似乎占据了主导地位。为什么会有这种不同于刑法学领域对法益概念的认识？民法学者并没有给出令人信服的解释。通常认为，对法益概念作狭义上的理解，是因为民法是权利法，权利是民法中居于核心地位的概念，权利外受民法保护的利益客观上只是作为一种补充存在，将权利与法益相并列是为了理论研究上的方便。注61但是，这种歧义理解则容易导致对法益概念的人为割裂，形成不同学科对同一概念的各自表述和自话自说，不利于各部门法之间通畅的沟通和协调。笔者认为，法益理论不仅可以作为刑法学、民法学领域的分析工具，在其他部门法领域同样有其理论上的价值；为便于形成法理学层面对各部门法起普遍指导意义的法益理论，对法益概念应当从广义上理解，即法益即包含权利，也包含权利之外其他应当受法律保护的正当利益。

二、引入法益分析方法

法益分析，是运用法益理论对法学诸现象进行分析的方法。从以上粗线条的勾勒中，可以发现，尽管存在认识上的差异，但法益理论关于法外利益、法律利益、权利、权利外法律所保护的利益等多层次概念的区分，法益的理论蕴涵、功能和保护路径等方面已形成了共识，可为包括环境法在内的部门法提供一种具有导向意义的分析框架。环境法的法益分析及其实践指向，就是围绕本部门法所关注的核心利益——环境利益，通过制度设计而达到利益保护和利益平衡的过程。引入法益分析方法，有助于探寻环境利益的生成、增益和减损原理，进而为环境权利与环境权力的合理配置提供一种路径指引。法益理论与法益分析方法对环境法学研究的意义在于：

第一，虽然关于法益理论的研究目前仅限于刑法学及民法学领域，但法益理论从来都不是封闭的、专属的，而是开放的、普适的。从概念的历史源流考察，刑法学者从提出法益概念伊始，就认为法益是一个一般法的概念，是一般法所保护的客体。注62整合刑法学、民法学的法益学说，在此基础上提出并论证法理学层面的法益命题，提供一个普适性的、具有实践导向意义的法学理论分析框架，是这一理论今后的发展方向。因之，各部门法都可以有各自的法益，环境法也不例外。

第二，法益理论以利益是否受法律保护为基点，把利益划分法律保护利益（法律保护的应然利益和实然利益）、法外利益（非法利益和法外放任利益），并对利益在何种条件下进行法律的调整范围进行了分析，为分析环境法所调整和保护的利益类型、认定环境违法行为和环境侵权行为所侵害的客体提供了一种利益指向。

第三，在法益的诸种形态中，权利和权力是法益的积极形态，其中，“权利是法律直接承认的私人利益或者是法律承认的私人利益主体赖以谋求利益之手段，权力则是代表公共利益，用以谋求公共利益之手段。”注63上升权利和权力形态的法益，法律对其进行积极的、充分的保护。已纳入法律保护范围，但尚未上升为权利和权力类型的其他利益，如反射利益、公序良俗所保护之利益等，也是法益的表现形态，法律对其提供相对消极的、被动的保护。上述形态只是根据法律保护的方式划分的，并不是绝对的、一成不变的，二者之间存在着转换的可能性。环境法的法益，即环境法所保护和调整的利益，既可以有私权形态的环境权利，也可以有以实现环境公共利益为目的而设定的环境权力，还可以有非环境权利和环境权力形态的其他正当环境利益。环境法得对上述几种不同形态的法益实现相对积极（或消极）的保护。

第四，法益有不同的表现形态，其共同特征是易受侵害性。也就是说，法益必须是因某种违法行为或侵权行为而受到侵害或威胁，否则就没有保护的必要。可侵害性是法益的本质特征，也是法益理论的边界，这也意味着，涉及价值和价值观问题时，不能运用法益理论进行分析，这是因为，价值不具有可侵害性。因此，需要注意的是，运用法益分析方法对环境法的法益形态进行分析，应当围绕环境法调整和保护的环境利益展开，而对于环境法的价值问题，只能通过另外的方法即价值分析方法做出解释。

三、环境法法权的基本架构

环境法的价值目标，是通过调整与环境资源客体相关的各类社会主体的利益关系，实现环境正义、环境安全、环境秩序等目标。环境法的利益指向，或者环境法所要保护、协调、平衡的各种利益，主要体现在两个方面：一方面，着眼于现代经济社会发展过程中出现的应受法律调整的利益类型——环境利益，通过法律制度设计，保护利益主体的正当利益诉求，平衡和协调不同主体的多元利益冲突；另一方面，着眼于人类活动引致的各种环境问题，即带来环境利益减损的“不利益”行为——环境负担，限制不当利益诉求，抑制“环境不利益”的行为，为解决环境问题提供制度安排。在法律层面，对环境利益保护和调整的制度路径，就是通过环境利益的法定化，建立环境权利和环境权力及其二者的平衡、制约、合作机制。由此，以环境利益为基础，探讨环境权利、环境权力的均衡配置和合作运行机制，就成为环境法法权的基本架构。

（1）环境法法权的基础：环境利益

从法益理论出发，任何类型的权利及其由此而衍生的公共权力，无非是某种应受法律保护的利益的法定化形态，或者说，权利和公共权力必有其赖以存在的利益基础。因此，对环境法的应然法益——环境利益的结构和属性进行分析，必然会成为认识环境法法权结构的逻辑起点。

环境法所应当保护、规范和调整的利益，也即环境法的应然法益，通常被称之为环境利益。环境利益是以环境资源与生态系统的生态价值、经济价值满足人的生存发展及审美等需要而形成的利益类型，本身可以被界分为生态利益和资源利益两大类型，前者是环境资源生态价值的体现，后者则是其经济价值的体现。两类利益具有共同的载体，但属性不同，利益的实现方式也不同。在满足人的基本生存需要、保障生存权的前提下，生态利益更多是一种对良好环境的享受利益，是一种精神利益；而资源利益是一种对环境与自然资源经济价值的追求，是一种物质利益。

由于环境资源的公共物品属性，生态利益因之首先体现为一种社会公共利益；由于环境资源的自然禀赋和人工创造的不同，生态利益又体现为一种区分性利益，利益的创造者与实际享有者、利益的损害者与实际受害者可能会是不同的主体。这一特性要求环境法在生态利益保护的制度设计上，既要有环境公权力的介入以保护公共利益，又要有相应的生态利益补偿机制以平衡这种“区分性利益”。同时，生态利益虽然是公共利益，但“公共”又是由无数个“个体”所组成，生态利益的增进、减损涉及每一个个体的利益，因此，赋予私主体以享有良好环境的权利，通过权利行使的方式参与环境保护，是生态利益保护的又一制度路径。

资源利益是对环境与自然资源经济价值的实现。由于环境资源与生态系统是资源利益和生态利益的共同载体，对资源利益的过分追求必然会损害生态利益。现代环境问题的产生和恶化，主要是在经济增长目标的驱动下，过度开采、无节制消耗自然资源，向环境排放超过其自净能力极限的污染物造成的。环境法的基本功能之一，就是对不合理的开发利用行为进行限制，实现资源利益和生态利益的平衡。在不损害生态利益的前提下，对自然资源进行合理的开发利益，从中获取物质性的惠益，是人类社会发展的基本保障和动力。资源利益的实现，是通过对环境与自然资源所有权、使用权制度的设计，实现“物尽其用”。当然，为保护生态利益不受侵害，资源权利的实现得受到环境权力的种种限制，具体体现为各种自然资源管制制度。

（2）环境利益的法律实现路径：环境权利机制和环境权力机制

在生态危机时代，环境利益不应仅仅作为环境法的应然法益，而应当成为环境法的实定法益，受到环境法强有力的保护。环境利益的法律实现路径，一是将环境利益上升为某种受法律保护的环境权利，通过私主体行使权利的方式予以保护；二是将通过赋予公权力机关以环境权力，对公共环境利益予以保护。

从权利路径分析，作为环境法的应然法益的环境利益，根据其属性不同可以划分为生态利益和资源利益，那么，生态利益和资源利益的权利化，必然会对应为生态性环境权利、资源性环境权利。前者是指公众享有良好环境的权利，其客体是环境资源与生态系统的服务功能，不具有排他性，因之是一种社会性权利；后者是各类开发利用主体对自然资源合理开发利用的经济性权利，其客体一般情况下是各种具备有用性的自然资源，在满足“不损害生态利益”的前提下，可以做出权属上的界分，是一种受限制的、非典型的私权。以上两类权利中，生态性环境权利的权能主要体现为对环境的“享有”；资源性环境权利的权能主要体现为对自然资源的“获取”和“利用”。此外，两类权利的实现必然伴随着向环境“排放”各类副产品——废弃物和污染物，在不超过环境自净能力的情况下，这种排放行为是合理利用环境与自然资源所必需的，应当视为一种权利；但是，排污行为如果不加限制，则会构成“环境负担”，进而造成对权利侵害，因之，从保护生态性环境权利和资源性环境权利的角度，又派生出一类基于对合法排放污染物的行为进行赋权而产生的权利规范，即排污权。生态性环境权利（环境权）、资源性环境权利（资源权）、排放性环境权利（排污权）就成为环境权利体系中的基本权利类型。几类权利均为实体性的“类权利”，可以界分为若干子权利。此外，当环境权利受到侵害或有遭受侵害之虞时，法律又得设定对环境权利的程序保障权利。

从权力路径分析，环境利益中的生态利益具有显著的公共利益属性，对公共利益的维护有赖于环境公共权力的行使。环境权力是为了维护作为环境法整体法益的环境公共利益而设定的，是实现环境公共利益的一个工具。从权力来源看，环境权力派生于环境权利，是属于第二性的法益配置手段。正如有论者提出：“公共权力是实现法益的一个成本，它的价值就在于实现法益总量的最大化和法益配置的最优化。”注64环境权力行使的目的在于维护环境公共利益，理论上讲，权力主体是作为公共利益代表的政府及其环境监管机关。环境权力的依据，源自宪法和法律的授权，包括环境规范制定权、环境管理权、环境处理权、环境监督权等。环境权力必须依法律规定行使。

（3）环境权利和环境权力体系的内外部关系

环境权利、环境权力在内外部均形成相互制衡、相互配合的关系。权利有其内在限制以及外在限制。权利的内在限制是指不同种类的权利相互之间限制，即一种权利的行使应当以其他人同样权利行使为条件；权利的外在限制是指权利的行使受公益之限制，这是法律基于社会福利等公益目标对权利的限制，它通过权力为中介表现出来，公益具有不确定内容，易为权力滥用其名义谋取私利，故它必须以法律规定界限并由权力正当合理行使之。注65

在环境权利体系的内部架构中，环境权是以享有良好环境为内容的生态权利，具有基础地位的权利，其主体是具有生物感知能力的自然人，某些情况下可以由作为其代理人的环保团体等社会组织代为行使；资源权是以合理利用自然资源为内容的经济权利，其主体是企业、组织、生产经营单位及其他开发利用主体；排污权是合法排放污染物的权利，是实现环境权和资源权的保障，其主体是企业、生产经营单位和其他开发利用主体。资源权和排污权的行使以环境权为边界，但环境权的行使同时负有某种容忍义务，即要保障“合理”开发利用自然资源的资源权以及“合法”排放污染物的排污权；排污权的行使以环境权和资源权为边界，即以不损害良好环境和对自然资源的合理开发利用为限度。

在环境权力的体系的内部架构中，环境规范制定权、环境管理权、环境处理权等具体权力则由政府、政府负有监管管理职责的部门等公权力机关和其他经授权的团体和组织行使。环境权力的行使原则是严格依法行使，法无规定不得行使，法有规定不得放弃。权力的行使要接受国家权力机关、上级政府及环境监管部门、监察部门、纪检部门等公权力机关的监督；上下级政府及其环境监管部门在其各自的职权范围内依法行使职权；环境权力行使主体的不作为、慢作为、乱作为都要承担相应的责任。

在“环境权利—环境权力”的二元一体架构中，政府环境公共权力行使的目的，是保护环境公共利益和公众的环境权利，但环境权力的不当行使会侵害环境公共利益和公众的环境权利，通过“以权利制约权利”、“以权力制约权力”的路径，是保证环境权力运行“合目的性”的制度路径；环境权利行使的目的，在于对抗各种污染破坏环境行为，保护环境公共利益，保障对自然资源合理的开发利用，并对政府环境公共权力的运行进行监督制约。

由此，在环境法的法权结构中，形成了以政府（包括各级政府、政府负有监管管理职责的部门等公权力机关和其他经授权的团体和组织等）、公众（包括公民和社团组织等）、企业（包括企业、生产经营单位和其他开发利用主体等）多元主体合作共治的格局。理想的状态是，多方主体在环境事务中共同参与，既相互监督制约，又合作协商，共同达成“环境善治”目标的实现。（如图1.1）

当代社会已进入“环境时代”或“生态文明时代”，环境治理模式由传统的“管控—压制型”治理模式向现代“参与—回应型”的治理模式转变适逢其时。环境法作为社会形态的应因，“其最终的课题，是通过居民的参加，提供民主的选择环境价值的实现与其他的基本人权的调和结构，创造出能够把环境价值考虑进来的谋求国民最大福利的社会制度”。注66如何实现“环境权利”和“环境权力”两大环境治理机制在各自的边界内相互协作、相互制约、相互促进、竞争成长，实现“环境权力”的一元主导向“环境权利—环境权力”的合作共治的转变，是环境法治从“管控—压制”的传统治理模式向“参与—回应”型的现代治理模式转变的制度基础。以“环境法法权”作为环境法学的核心范畴，从理论层面，可以有效整合环境法学领域有关环境权利、环境义务、环境利益、环境责任等基本范畴的各自表述，从而对环境法诸现象提供具有普遍解释力的理论命题。在制度层面，在统一的法权结构框架内，对多元主体的环境权利和义务、环境职权和职责进行均衡配置，构建内在协调、动态平衡、逻辑自洽的环境法法权结构体系，是迈向环境合作共治的制度基础，也是现代环境法治的必然发展方向。