第二节　我国突发公共卫生事件应急管理体系的发展与演化

我国面对突发公共卫生事件的应急管理机制建设逐步优化完善，SARS的应急管理经验为我国在应对新冠肺炎中精准施策奠定了坚实基础，逐步实现由分散协调、临时响应的应急管理模式向综合应急管理模式转变。

一、我国突发公共卫生事件法律保障优化

自2003年抗击非典至今，我国应对突发公共卫生事件相关法律制度不断健全，实现了从应急化、单一化向专业化、体系化转变。2003年一季度我国抗击非典的法律援助体系较为单一，多为缺乏针对性和适应性的早期传统型法律条例。抗击非典后期，我国紧急颁布并实施了《突发公共卫生事件应急条例》，其关于应急启动机制、信息报告制度、物资调拨等方面的规定，标志着我国突发公共卫生事件应急管理迈入有法可依的新阶段。据不完全统计，截至2003年5月28日卫生部单独或联合发布紧急通知、决定、原则及办法等共计49例，全国31省市自治区于2003年8月前纷纷颁布《突发公共卫生事件应急办法》。抗击SARS阻击战胜利后，国家聚焦于完善我国应对突发公共卫生事件的法律保障。2004年颁布实施了《中华人民共和国传染病防治法》，将传染病分类管理，并明确传染病的疫情上报、疫情防控及疫情监督等责任主体相关义务。此后还依次发布《国家突发公共卫生事件应急预案》等，以提高我国突发公共卫生事件应急能力，并于2007年11月1日实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，将突发公共卫生事件划分为四个响应等级。2016年国家卫生健康委员会首次提出兼顾卫生应急能力建设、传染病防治、紧急医学救援的“一体两翼”发展思路，并据此出台了“两个规划”和“指导意见”。相关制度的不断完善推动应急管理水平和事件处置能力的持续提升。

2020年1月20日，国家卫生健康委员会将新冠肺炎归为乙类传染病，但采取更为严格的甲类防控措施。截至2020年1月29日全国31省市自治区启动重大突发公共卫生事件一级响应，随后云南、山东等地依次发布关于依法惩治拒不履行疫情信息登记等通告。前期法律法规条例的制定与完善，为我国高效应对新冠肺炎危机奠定坚实基础。

二、我国突发公共卫生事件应急管理机构优化

我国应急管理机构实现由单项应对向综合协调，再到综合应急管理模式的转变、由被动应对向主动应对的转变、由应急救援向应急管理的转变。新中国成立初期，政府应急力量较为分散，处置各类突发事件的部门分类较多，应对综合性突发事件机构少、能力弱。改革开放后我国将多种灾害应对部门纳入至应急指挥统一调度系统中，分散协调、临时响应。2003年SARS爆发引起政府对国家应急管理工作的高度重视，国务院大力推进“一案三制”，并设置国务院应急管理办公室，各部门及各级政府下设应急管理领导机构和办事机构，形成了国家指挥统筹、分类管理、分级负责的应急管理体制格局。

2018年，我国整合13个部门职能组建了全新的应急管理部，各省设应急管理厅，按照“边组建，边应急”的原则，统一指挥、反应灵敏、上下联动、平战结合、专常兼备的中国特色应急管理体制建成，并不断实现由单一灾种逐渐向全灾种应急管理转型优化。

三、我国突发公共卫生事件联防联控机制优化

对比我国联防联控机制发展趋势，抗击SARS多方联动的防控机制为我国2020年各省市有效防控及物资输送等环节有序运转提供了实践经验，并实现向迅捷化、精准化、有序化、具体化的提升。

2003年4月SARS疫情攻坚战全面进入政府统一指挥阶段，全方位把控防治资源的调度与协调，地方政府相继成立防治非典指挥部统筹非典防控工作，并实行疫情首诊负责制和属地管理制，明确防治工作领导负责制。2003年5月全国组成华北六省和南方五省联防联控队伍，以加强各省份间信息沟通，强化医疗资源共享，充分发挥联动效应。此后，我国联防联控机制在抗击甲流H1N1、埃博拉病毒等战役中再添新功，我国已初步建立起社区、学校、企业和农村责任制“纵向到底、横向到边”的联防联控体系。

2020年1月我国紧急成立了由政府统一指挥、国家卫生健康委员会牵头、32个部门组成的应对新冠肺炎联防联控工作机制，召开多场联防联控机制新闻发布会，并做出制度性安排。实行医院分诊“两张网”以及CDC、传染病医院和综合医院三位一体防控网络相结合，把好“入口关”和“出口关”，启动诸如取消大型公共活动、关闭娱乐场所、开启应急运输绿色通道、暂停使用空调系统、推动企业有序复产复工等近百条措施。与此同时，全国190支医疗队累计23103名医护人员支援湖北疫情防控，军队共派出3批次累计4000余名医护人员打好疫情攻坚战，并实行省-市对口医疗救助（数据截至2020年2月13日）。此外，各地积极采用公共场所扫码网格化管理，以提高追踪寻访工作的精确性和时效性，为抗击疫情提供数据支撑。

对照2003年国家联防联控机制，2020年决策愈加迅速化、施策愈加精准化、措施愈加具体化，省际、政府间、部门间联防联控工作不断向有序化演进，效率不断提高，联动效应和动员能力不断加强。

四、信息沟通及披露机制优化

2003～2007年，我国信息获取实现从零次信息向公开信息转变，信息沟通机制实现从非正式沟通向常态化信息报告制度转变。SARS疫情暴发初期谣言四起，人们无法从政府渠道获得真实权威的信息，58.2%的广州居民在官方信息披露前已从非正式渠道得知疫情相关信息。2003年4月20日国务院新闻办公室举行新闻发布会，并首次公布北京确诊病例及疑似病例数量，民众获取的疫情信息首次实现由未公开信息向公开披露信息的转变。此后中国卫生部实行疫情一日一报制度，自2003年4月初～6月24日，原卫生部连续举办了67次新闻发布会，是我国全面建立新闻发言人制度的重要标志。2008年5月1日我国颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，以立法形式充分保障公民知情权和监督权，中国政府信息公开制度日益向公开化、透明化演进。

自新冠肺炎疫情以来，2020年1月20日全国确诊病例共291例，首次引起媒体高度关注，其关于新冠肺炎的相关报道累计9000余条。2020年1月27日广东省毒株分离成功，全国累计确诊病例4515例，当日各大互联网媒体报道的新闻中与关键词“新冠状病毒”与“新型肺炎”相关且被百度新闻频道收录的头条新闻累计9.5万余条并抵达顶峰。此后国家疫情信息发布机制愈加健全，除全国疫情一日一报制度外，非疫区地区及时公布家庭住址及活动轨迹，各大网络平台针对当日流传于网络的疫情零次信息进行辟谣并每日汇总，减少了民众因信息不对称引起的恐慌，遏制了非正式渠道信息的传播。

在国际信息沟通机制方面，我国及时向世界卫生组织有关国家和地区通报疫情信息，并积极释放关于疫情防控的权威消息。此外，在接到有关国家相关病例的通报后，我国高度重视通过多边渠道与各方保持密切沟通，共同做好在华外籍病患救治和外籍人员疫情防控工作，并为确诊的外籍患者进行全额补贴，中国疫情应对处置工作获得世界卫生组织的充分肯定。