三、将碳汇纳入碳市场

《意见》在 2025 年和 2030 年的目标中都强调了森林覆盖率和森林蓄积量。

在持续巩固提升碳汇能力部分，提出了巩固生态系统碳汇能力、提升生态系统碳汇增量两方面的内容。首先需要强化国土空间规划和用途管控，除严守生态保护红线外，还要严格控制新增建设用地规模，推动城乡存量建设用地盘活利用。严格执行土地使用标准，加强节约集约用地评价，推广节地技术和节地模式。

我国在 2019 年初提出要建立国土空间规划体系，还为此颁布《土地管理法》、《城乡规划法》等部门法律和配套的规章制度。此前我国的空间规划类型很多，各个规划之间相互协调不够，交叉重叠的情况较多。随着国土空间规划体系的建立，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

“全国一张图”的国土空间规划方式，将会对生态保育、增加碳汇具有重大意义。2021 年 10 月发布的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》指出，目前我国大量建设、大量消耗、大量排放的建设方式尚未根本扭转。要以自然资源承载能力和生态环境容量为基础，合理确定城市人口、用水、用地规模，合理确定开发建设密度和强度。

提升生态系统碳汇增量，除了增加自然资源面积、避免不合理的开发和侵占，还要保障高质量的生态资源保育。《意见》提到，要实施生态保护修复重大工程，开展山水林田湖草沙一体化保护和修复。深入推进大规模国土绿化行动，巩固退耕还林还草成果，实施森林质量精准提升工程，持续增加森林面积和蓄积量。

同时，要将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场。依托和拓展自然资源调查监测体系，建立生态系统碳汇监测核算体系，开展森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等碳汇本底调查和碳储量评估，实施生态保护修复碳汇成效监测评估。

我国在全球范围内的自然资源禀赋和碳汇资源都相对较好，但目前碳汇潜力开发规模较小。提升碳汇能力在近一两年被不断提及，国家也在推进核算体系建设。碳汇可以用于抵销全国碳市场碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的 5%。尽管比例较小，但一直都处于供需较为紧张的状态。此次虽没有提到将如何纳入碳汇交易，不过直接纳入全国碳市场交易，已经在体制层面上迈出了一大步。