一、治理模式的历时比较：演变之路径与动力

现代大学肇始于中世纪的西欧。早期大学无论是以博洛尼亚大学为代表的学生型大学，还是以巴黎大学为代表的教师型大学，都是学者们自发组织起来的、具有行会性质的学术组织，实行学者自治。如上所述，大学从来不是真正意义上的“象牙塔”，无法做到与世隔绝、不受外界的干扰和约束，所以，大学治理也就从来不是一种模式。随着大学从意大利、法国、英国扩散到德国、美国、俄罗斯、日本、澳大利亚、中国等世界各地，这种本来多元的大学治理模式结合了不同时期、不同地域的环境因素和内在条件而变得更加丰富多彩。暂且撇开大学治理演变过程中纷繁复杂的多样性，大致可以看出一条基本路径：从“学者自治”到“法人治理”再到“共同治理”。

（一）学者自治

中世纪大学自诞生起，就确立起学者自治的基本学术制度。作为一项古老的传统，其影响深远，历久弥新，并常常被当作大学有别于其他社会组织的历史与文化基础。

如上所述，中世纪早期大学是自发形成的，学者包括教师和学生组成学者行会自行结社，行使自我管理的权力，并享有罢教、免除赋税与兵役权、迁移权等特权。但是，由于处于教权与皇权的夹缝下，大学的许多特权经常会遭到减弱或侵犯，学者自治因而并不稳定。

相较于中世纪早期自然形成的大学，后来陆续建立的大学其实都没有经历过相对单纯的“学者自治”阶段。德国大学产生于中世纪晚期，德意志境内第一批大学是布拉格大学（1348）、维也纳大学（1384）、海德堡大学（1385）、科隆大学（1388）、爱尔福特大学（1392）和莱比锡大学（1409），它们是“由诸侯或城市当局有意识建立的”。这就决定了德国大学从一开始便与国家关系密切，并为之后形成国家官僚与大学教授联姻的治理模式奠定了历史基础。卡尔四世（Karl Ⅳ）在创办布拉格大学时说得明白：大学可以为波西米亚王朝赢得“一大批有智慧之人”，故而创办大学是一件很值得邦国去做的事。俄罗斯通常以由彼得一世创建、1726年正式运行的科学院大学作为俄国高等教育的起点，其创办之初就基本摆脱了宗教的控制，世俗政权取代宗教政权成为俄罗斯大学的管理主体。初创时期的俄国大学虽然远远不及西欧早期大学那样享有高度自治和特权，但也遵循教授治校、大学自行选举校长等自治原则。近代日本高等教育始于19世纪中叶，其国立大学的治理模式以德国模式为参照，一开始便深受政府的影响，尽管基层教授具有较大话语权，但不同于西欧早期大学的学者自治模式。中国近代高等教育产生于民族危急之际，政府创办大学是为了救亡图存，对大学的控制和影响自不待言。美国、澳大利亚虽然沿袭了英国大学的传统，但毕竟时过境迁，学者自治缺乏深厚的文化基础。1636年哈佛学院创建之时，由于学者势单力薄，一开始就有外行管理或行政主导的特点。澳大利亚高等教育始于1832年由苏格兰牧师约翰·邓莫尔·兰（John Dunmore Lang）创办的澳大利亚学院，第一所大学是1850年由政府兴办的悉尼大学，前者由于管理混乱和财务困难而濒临倒闭，于1852年并入悉尼大学。由此可见，学者自治对于许多后发的大学来说只是追求的理想，或者仅是一个元素存在于大学治理之中，或者一开始就缺乏自治的基因。

（二）法人治理

大学何时从学者自治阶段进入法人治理阶段，这个问题的答案有些类同于中世纪大学的自然形成，它是一个过程，确切地说是一个时区而不是一个时点。如上所述，中世纪大学一开始是以学者行会形态存在的，直到12世纪末13世纪初才陆续确立法人制度：“有组织的章程，有诉讼的权利，有永久的管理者，使用共同的印章”。一般认为，巴黎大学是最早获得法人地位的中世纪大学之一。1200年，在师生与居民的一场冲突之后，巴黎大学获得第一个皇室特许状，允许学生免受世俗的司法审判，1208年有了第一个文字章程，1211年被认可为一个法人团体。1231年，同样是起源于类似的冲突，教皇颁发授权书，确认此前由君主授予的豁免权，承认教师和学生有“制定章程和条例、规范讲座和研讨的方式与时间、着装”等特权。巴黎大学的法人形式随后被英国的剑桥大学和牛津大学所效仿。1233年，教皇格列高里九世向剑桥大学颁发特许状，给予校长和学者以特别豁免权，这意味着“剑桥大学在由教师们选举出来的校长的领导下，作为团体法人实体已获得了认可”。1254年，牛津大学也获此特权。然而，自行招募成员的权力作为法人实体的最为关键的自我决定权之一，却较晚才获得。例如，剑桥大学于1318年才获得颁发执教许可证的权力。1571年，英国女王伊丽莎白一世（Elizabeth Ⅰ）颁布了英国历史上第一部大学法，正式承认牛津大学和剑桥大学的法人地位。自那时起，世界上最早以法律形式明文规定的大学法人地位得以正式确立。

由此可见，由于对“法人”概念的不同理解而有不同的作为判据的标志性事件，有的以特许状或章程为始，有的以大学法为准。相比之下，大学法较之特许状更加正式和完整。不过，这种基于特许状甚或大学法的法人治理，严格说来与20世纪由民法典做出系统规定的法人制度还是有差别的。

所谓法人，是一种相对自然人的抽象法律范畴，符合法律规定并依照法定程序而设定，具有一定组织机构和独立（或独立支配）财产，并以自己名义享有特定权利能力和行为能力、承担民事义务的组织。中国1986年颁布的《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、社会团体法人、事业单位法人，按照这种分类的定义，大学理论上多为事业单位法人或社团法人，不能以营利为目的。外国立法和学理对法人的分类与我国的《民法通则》的规定有所不同，并且大陆法系与英美法系对法人所做的分类也有所不同，一般有社团法人与财团法人、营利法人与公益法人、公法人与私法人等之分。根据西方大学的传统和主流特征，有研究认为主要分为学术法人、社团法人和财团法人，其中：学术法人以英国的古老大学为代表；欧陆国家的大学多为政府创办，归属社团法人（许多文献则把欧陆大学归为公法人）；作为财团法人的大学，在美国最为普遍，并以私立非营利性大学最为典型。

总体上而论，不论是哪一种法人类型，西方国家都先行建立起大学法人治理结构。一方面，在基本的法律制度层面上，西方国家制定了各种法律用以保障大学的自治权；另一方面，在学校层面上，学校内部建立了大学章程用以维护大学的自治权。其他国家则基于各自的国情，或再造式完善或根本性改变源于西方大学的法人治理结构，其中以日本和中国较为典型。

21世纪初，日本国立大学进行了法人化改革。在此之前，国立大学是文科省的下属机构，其教职员均为国家公务员，文科大臣握有全体教职员及大学管理层的任命权。2004年，日本颁布了《国立大学法人法》，国立大学实施法人化改革，从此成为具有独立经营权的法人，不再是文部省的下属机构，其理事、副校长等主要管理职位的任免改由学校法人代表即校长决定。中国大学自20世纪90年代初开始明确提出确立大学的法人地位问题，1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，但从实际运行看，大学法人性质的内涵并不十分明确，法人地位尚未真正落实。

（三）共同治理

第二次世界大战后，美国跃升为世界高等教育的中心，开启了高等教育发展的“黄金时代”。共同治理模式兴起于这一时期，被认为是将“美国高等教育推向世界的最有价值的窗口”。然而，共同治理模式的形成是一个长期的曲折过程。

自哈佛学院创办起，美国大学就确立起“学术法人—董事会”的治理架构，决策权力主要集中在外行董事会及其代理人校长手中。殖民地时期，大学治理主要由董事会主导；南北战争后的近半个世纪，逐渐由校长主导，这两个时期教师群体力量薄弱，未能在大学治理中发挥显著作用。此后，在美国社会民主化程度不断加深、大学入学人数不断激增等外部因素推动下，教师参与大学治理的呼声渐起。“在20世纪早期，教师越来越关注参与大学治理和寻求保护的需求。校长与董事会权力的威胁和潜在的疏远、感受到的商业取向，以及日益增长的官僚控制，都不可避免地导致教师产生这种反应。”1900年，斯坦福大学发生的“罗斯事件”，深深刺痛了时为约翰·霍普金斯大学哲学教授的亚瑟·洛·洛夫乔伊（Arthur O. Lovejoy），15年后，他和约翰·杜威(John Dewey)共同发起成立了美国大学教授协会（AAUP），以确保教职员工的学术权利和自由。以此为契机，美国大学的校内民主不断增长，教师拥有了参与大学治理的机会。二战前，教师已作为新生力量，与董事会和校长共同构成了美国大学治理的三维结构。特别是1966年的《联合声明》明确了各利益相关者共同治理大学的原则，董事会、校长、教师等各司其职的共同治理模式得以正式确立，相关方的职责可参见表3-1所示。

《联合声明》的发布在美国高等教育界引发激烈争论，也不时对共同治理模式进行反思。1998年，AGB发布的《治理宣言》结合当时美国高等教育态势对《联合声明》进行了修订，针对共同治理模式中存在的问题提出七项指导原则，重新调整共同治理参与主体之间的权力关系，将学生、非学术人员及其他利益相关者一并纳入共同治理体系，同时也更加注重大学与外部社会的联系。

在高等教育大众化和民主化运动的推动下，同时受到新公共管理主义的影响，美国大学共同治理模式随即不同程度地向其他国家扩散和发展。在欧洲，大学治理体系的一个显著变化是走向共同治理，表现为治理主体的多元化和治理权力的均衡化，概括而言，主要包括：①政府角色的转变，由管理者转为监督者；②高等教育经费政策的调整，大学的财务自主性得到提升；③多元化经费分配政策的实施，大学需要对绩效更为负责；④咨询或治理委员会的设立和外部委员的引入，进行多层次治理；⑤校长及院长权责的强化，行政团队在大学治理中的角色得到扩大。同样，中国大学也在不断调整治理主体的关系结构，以期建立起具有自身特色的共同治理模式。不过，不论是欧洲还是中国，受制于特定的文化传统和现实环境，这种转变是一个渐进的漫长过程。在欧洲大陆，大学“教授治校”的传统仍然根深蒂固，“目前约有二分之一国家的大学仍由学术委员会，而非治理委员会担任主要决策单位”。而在中国，大学落实法人地位仍是一个言易行难的问题，解决政府管制过多过细、行政权力挤压学术权力的问题尚需时日，更需加大深化改革的力度。事实上，即便是美国大学，共同治理模式也是呈现出在不断解决问题中曲折前行的发展态势。

（四）演变动力

世界是一个变与不变的统一体，大学作为一种基于学术活动的社会组织，也有变与不变的矛盾，变化还有快与慢的差异。英国著名教育史专家哈罗德·珀金（Harold Perkin）着重分析大学变化的一面，强调大学发展的动态性和适应性，指出：“大学的含义和目的可以说是因时而异、因地而异，它依靠改变自己的形式和职能以适应当时当地的社会政治环境”“事物虽在变化，其名仍然无异”。大学就是这种名实之变与不变反差的典型，大学之称谓虽历经800余年而不变，但大学之实质已经今非昔比。美国著名高等教育专家克拉克·克尔（Clark Kerr）则特别强调大学不变或稳定的一面，“其他一切都在变化，唯有大学最能保持原状”，特别是在美国。他以史实为据，到1520年西方世界建立的约85个机构至今仍以其公认的形式存在着，这些机构有着相似的功能，历史也不曾中断，其中就有70个是大学。从历史长河看，大学在守持学术本性中并未固步自封，而是不断自我革新，以适应社会需求，形成了变与不变的统一。

在这一历史表象背后，大学组织承载着各种内外部力量，其中最为根本的分别是学术性力量和社会性力量，于是形成了大学发展的“学术逻辑”和“社会需求逻辑”。按照学术逻辑，学术活动追求知识的客观性和纯粹性，大学办学重视学术自由、学者自主和院校自治；按照社会需求逻辑，学术活动还要谋求知识的应用性和功利性，大学办学强调需求导向、政府干预和社会参与。这两种逻辑与约翰·布鲁贝克的高等教育认识论哲学和政治论哲学异曲同工，也就是，“探究高深学问的认识论方法想方设法摆脱价值影响”，而“政治论方法则必须考虑价值问题”。学术逻辑驱动作为本质力量与大学共始终，大学运行一旦长期偏离甚或背离学术逻辑，就会发生异化，但大学同时也是一个社会机构，学术逻辑驱动不能不受到社会需求逻辑驱动的影响与制约。个中缘由很简单，学术生长虽有其自身的规律，但它不是在真空中发生，需要在知识生产与再生产中展现其社会功用，进而获得人、财、物等资源持续不断的供给。

事实上，大学发展的单一逻辑论只存在于理论分析，以历史长河观之，大学必须也必然同时遵循双重逻辑，从来如此，只不过是不同时期各有侧重而已。早期大学尚处在社会的外围，大学的学术性更加纯粹，学术逻辑驱动更加明显。随着时间推移，早期大学经由近代大学，发展到现代大学，大学的社会性不断显现，社会地位逐步提升，不断从社会外围走向社会边缘和社会中心，大学发展所需的资源越来越多，其产生的社会影响也越来越大，因此社会需求逻辑驱动越来越显著。

从大学治理看，现在的大学有“多元化巨型大学”之称，无论从哪个方面讲都是异常复杂，由教授掌管一切的所谓“教授治校”既不现实也不合理，校外人员与校内人员、学术人员与行政人员的各司其职、分工协作成为必然选择。如今，大学作为一个核心社会机构，直接或间接涉及不同人群的利益，他们都需要也理应具有对大学事务的发言权，以维护自身的利益，大学共同治理成为利益相关者的共同诉求。再从权力的有效运行看，不论是什么权力，一旦缺乏制约和监督，就容易失控，就有被误用、滥用甚至腐败堕落的危险。即使是学术权力也不例外，古往今来“学霸”现象屡见不鲜，有损于学术健康发展。随着时代进步和大学发展，无论是外部治理还是内部治理，以权力制约权力、以权利制约权力越来越受到重视且趋于法制化，同时成为推动大学发展的重要举措。