第一节 研究背景

党的十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全面深化改革，需要不断创新社会治理体制，充分激发社会组织活力。为此，一方面需要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。[1]另一方面，政府需要将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，并重点培育和优先发展行业协会等社会组织。与此同时，与世界其他国家相比，我国社会组织在发展过程中还面临着参与社会活动领域少、层面低等诸多困境。随着我国市场经济的逐步发展，政府日益认识到，单一的政府管理模式根本无法适应社会经济发展的长久需要。实现由全能型政府向有限型政府转变，需要调动多元主体的力量，共同参与社会公共事业的治理。就我国研究生教育事业而言，当前我国研究生教育事业发展面临的问题更加复杂，利益相关者更加多元，单一依靠政府的管理已经无法满足我国研究生教育发展的现实需要。破解我国研究生教育发展中的深层次矛盾，加快推动我国研究生教育由外延式扩张向内涵式发展，实现我国研究生教育由大向强的发展目标，需要我国研究生教育由单一管理走向多元共治。

一 我国研究生教育快速发展使研究生教育治理问题日益突出

自20世纪90年代治理理论兴起以来，经过20多年的发展，这一理论已经成为当今世界各国治国理政的基本理念。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国社会改革的总目标，为我国经济社会发展指明了方向。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。在这一时代背景下，实现我国研究生教育从管理走向治理、加快推进研究生教育治理体系和治理能力现代化，成为新时代我国研究生教育综合改革面临的一项重要而紧迫的任务。

经过40多年的持续发展，我国研究生教育逐步由外延式扩张向内涵式发展转变。截至2019年，我国研究生培养机构共828个，其中，普通高等学校593个，科研机构235个。[2]2019年，全国共招收研究生91.65万人，是1978年的85.59倍（见表1-1）。截至2019年，全国在学研究生286.37万人，其中，在学博士生42.42万人，在学硕士生243.95万人，是1978年的261.91倍（见表1-2）；毕业研究生63.97万人，其中，毕业博士生6.26万人，毕业硕士生57.71万人。截至2019年，全国共有研究生导师462099人，其中，博士生指导教师19341人，硕士生指导教师346686人，博士、硕士生指导教师96072人。2010～2019年，导师规模增长了77.41%。2018年，来华留学硕博研究生总人数达到8.5万人。20多年间，来华研究生人数增长了69.48倍（见表1-3）。对此，我们不能只看到我国研究生教育规模的扩展，更应该深刻地认识到，我国研究生教育系统的利益相关者版图发生了深刻变化，研究生教育主体更加多元化、组织更加复杂化、结构更加多样化和诉求更具多样性，研究生教育比以往任何时候都更加复杂。同时，研究生教育主体本身结构的复杂性、规定的多重性和需求的多样性，导致了价值的多维性、多重性和多面性。[3]

表1-1 1978～2019年全国研究生招生人数

表1-1 1978～2019年全国研究生招生人数-续表

表1-2 1978～2019年全国在学研究生人数

表1-2 1978～2019年全国在学研究生人数-续表

表1-3 1996～2018年来华留学研究生人数

表1-3 1996～2018年来华留学研究生人数-续表

除了我国研究生教育自身发生了巨大变化外，我国研究生教育面临的外部环境也日趋复杂多变。首先，我国研究生教育规模的不断扩大，使得研究生教育利益相关者群体显著增加。他们不仅要求了解我国研究生的教育状态，甚至要求参与到研究生教育的日常活动当中。其次，我国市场经济的建立需要研究生教育体制与之相适应。特别是随着我国研究生教育经费来源日益多元化，利益相关者对研究生教育的关切也随之增加。最后，研究生就业形成了供大于求的局面，市场在研究生就业中发挥着决定性作用。此外，我国研究生教育国际合作与交流的深度和广度前所未有。这些情况都表明，我国研究生教育的外部环境发生了重大变化。

我国研究生教育发展的内外部环境变化提醒我们，破解研究生教育发展中的矛盾和冲突，推动研究生教育的长久发展，要求我们必须转变观念，实现从政府单一管理走向多元主体共治，这是我国研究生教育发展的必然趋势。为此，不仅需要政府转变职能、简政放权，更需要社会组织贡献智慧，从而实现在研究生教育的利益相关者之间重新分配权力，如此才能从根本上厘清彼此的权力与责任边界和运作规则，达到治理主体之间权力与责任的一致，进而实现研究生教育治理的民主化、科学化、法制化和理性化。

二 研究生教育治理过程中社会组织的作用越来越凸显

教育现代化是国家现代化的基石。研究生教育治理体系和治理能力现代化是研究生教育现代化的重要组成部分，也是研究生教育综合改革的核心任务。研究生教育治理的现代化是对以往研究生管理的历史超越，它所呈现的是政府、研究生培养单位、社会组织等研究生教育治理主体之间互相信任、整体协调、相互啮合及集体行动的最佳状态。在研究生教育治理中，大多数利益相关者意志和主张彰显的程度，利益相关者之间真实享有和行使权力的范围和大小，以及彼此的协调性，是衡量研究生教育治理体系和治理能力现代化的重要标准。推进研究生教育治理的现代化，就是要顺应经济社会发展的新形势、新阶段、新要求，以实现研究生教育现代化为目标，以构建政府、研究生培养单位、社会新型关系为核心，以全面推进“管办评”分离为切入点，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体制和管理体制，形成政府宏观管理、研究生培养单位自主培养、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和省级研究生管理部门的积极性，更好地发挥每个研究生培养单位的自主性，更好地激发全社会的活力。为此，需要将社会组织等利益相关者纳入进来，改善我国研究生教育治理结构，优化政府、研究生培养单位、社会、市场之间的关系，增强我国研究生教育的适应性，从而使研究生教育的现代功能得到更好发挥。这也是新时代有效提升社会组织在研究生教育治理中的地位，更好地发挥社会组织在研究生教育治理中的作用，实现我国研究生教育治理现代化的必然趋势。

此外，当前我国研究生教育与世界发达国家相比、与经济社会发展需求相比、与人民群众对优质教育的期盼相比，还存在较大差距。比如，部分研究生培养单位的研究生教育发展还跳不出外延式发展思维，提高培养质量的内生动力不足；研究生知识水平与实践能力还不匹配，创新能力亟待提升，研究生质量保障体系需进一步健全；研究生教育对国家重大发展战略的支撑还不够等。[4]与此同时，我国研究生教育长期处于单一的、自上而下的政府管理模式，社会组织等利益相关者参与研究生教育治理的程度不够、活力不足，在很大程度上制约着我国研究生教育事业的长久发展。为此，提高我国研究生教育质量，满足广大人民群众对研究生教育的多样化需求，实现研究生教育现代化，国家必须创新研究生教育治理体系，提升研究生教育治理能力。其中，治理体系创新的核心就在于社会组织主动参与研究生教育治理活动，发挥其在协调、评价、监督等方面的作用，为我国研究生教育治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。

三 “放管服”改革为社会组织参与研究生教育治理提供了良好环境

深化“放管服”改革作为我国行政管理体制改革的核心，是政府职能转变的核心理念。其中，“放管服”的核心就是重新界定政府、市场、社会之间的边界和权责关系，通过激发市场活力和社会创造力，避免政府在公共事务管理中的缺位和越位。近年来，我国政府加大转变政府职能、简政放权力度，把原先由政府承担的部分服务性、公益性、社会性事务，逐步交由社会组织承担。在研究生教育领域，政府出台了一系列规章制度，加大“放管服”改革的力度，为社会组织积极参与研究生教育治理提供了制度保障。特别是党的十八大以来，我国政府及研究生教育行政管理部门先后出台的一系列重要文件，都明确提出要充分发挥社会组织在研究生教育治理中的作用。如《教育部国家发展改革委财政部关于深化研究生教育改革的意见》（教研〔2013〕1号）提出，加快建设以教育行政部门监管为主导，行业部门、学术组织和社会机构共同参与的质量监督体系。《国务院学位委员会教育部关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》（学位〔2014〕3号）明确指出，要充分发挥中国学位与研究生教育学会等学术组织在研究生教育质量调查研究、标准制定、评估论证及学风建设等方面的重要作用。2017年教育部、国务院学位委员会印发的《学位与研究生教育发展“十三五”规划》（教研〔2017〕1号），从研究生招生到研究生质量监督，从专业学位人才培养过程与评价到来华留学生奖学金体系，都强调要建立健全社会力量支持、参与、监督的研究生教育发展长效机制。全国专业学位研究生教育指导委员会、中国学位与研究生教育学会等组织机构，要根据规划目标任务和职责定位，积极发挥在质量标准制定、跟踪评价、咨询与信息服务等方面的作用。随着我国政府“放管服”改革的不断深入，政府逐渐成为公共服务的需求者和购买者，社会组织在研究生教育治理中的作用必将日益凸显。

四 社会组织的发展为其参与研究生教育治理奠定了良好基础

在党的十八届三中全会发布的《中央关于全会深化改革若干重大问题的决定》中，我国政府首次在国家重大方针政策中使用了“治理”一词，并提出“国家治理”“社会治理”等概念。“治理”是各类权力部门、公共部门及各类社会组织等利益相关者对于国家和社会事务的平等参与、共同协商、多向互动过程。社会组织作为现代社会治理的重要主体之一，其参与社会治理的深度和广度，在很大程度上决定了我国社会治理的总体水平和能力。1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》明确指出，为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。党的十八大以来，我国政府更是日益突出社会组织在社会发展和改革进程中的地位，并采取多项举措鼓励和支持社会组织的持续健康发展。数据显示，截至2018年底，全国共有社会组织81.7万个，其中教育类社会团体10102个[5]。

研究生教育治理作为国家治理的重要组成部分，更需要社会组织的积极参与和推动。近年来，我国社会组织在研究生教育治理中的作用日益增强，成为研究生教育治理的重要力量。特别是中国学位与研究生教育学会、中国高等教育学会等社会组织，在承接政府职能、为政府建言献策、开展教育科学学术活动、研讨教育理论、提升实践经验、进行科研项目规划和成果评选、开展国际交流与合作、组织科研机构协作等方面发挥了重要作用，为我国教育治理的科学化和理性化提供了大量的智力支持。如中国高等教育学会在2008年启动“遵循科学发展，建设高等教育强国”重大研究课题，诸多研究成果直接影响了政府的教育决策。如“建设高等教育强国”已被正式列入《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》，这标志着建设高等教育强国从民间讨论和学术研究正式转化为政府行为和国家意志。[6]中国学位与研究生教育学会通过搭建多种服务平台，在组织开展研究生教育的科学研究和学术交流，研究生教育的专题调研和评估，向国家及研究生教育管理部门建言献策，开展国际合作与交流，研究生质量评价，服务会员及社会等方面发挥了重要作用。[7]如果说利益相关者的参与集中体现了治理民主化的要求，那么社会组织参与教育治理则集中体现了治理科学化和理性化的要求。[8]