现代国家三面相与工会改革的三重逻辑

◎崔琳琳

提要：与传统国家不同，现代国家具有民族-国家、民主-国家与民生-国家三种面相。在现代国家三种面相下，我国工会经历了三次改革。民族-国家面相下，工会进行了基于稳定逻辑的第一次改革，试图实现由革命型团体向建设型团体转型；民主-国家面相下，进行了基于分权逻辑的第二次改革，试图实现由政治依附型团体向自主型社会政治团体转型；民生-国家面相下，进行了基于权利逻辑的第三次改革，试图实现由传统二元主义功能模式向现代新型功能模式转型。国家对工会的直接要求是我国工会改革的直接动力，而缺乏相应的制度安排是导致我国工会改革困难重重的结构性障碍。

关键词：现代国家 工会改革 分权逻辑

作者崔琳琳，浙江省新型重点专业智库杭州国际城市学研究中心（浙江省城市治理研究中心）助理研究员（邮政编码 311121）。

目前学界关于我国工会改革的研究主要围绕工会与国家关系而展开，并大体形成了两种进路：一是从国家主义框架出发考察国家与工会之间的依附与粘连关系，认为工会改革始终没有摆脱“顺从与冲突”的怪圈；二是从市场主义框架出发分析市场经济转型与工会间的内在关联性，认为市场经济体制下工会组织属性应向社会团体转变。但从整体来看，前者过于简单地将国家单一化与整体化，忽略了国家具体历史情境中的面相差异及其对工会改革的实质影响；而后者过分强调市场经济影响力，这或多或少违背了事实。鉴于此，本文主要从现代国家的三面相出发，以历史上我国工会经历的三次改革为情境，揭示国家具体面相下我国工会改革遵循的三重逻辑，以期对新时期我国工会发展提供一种更为深刻的认识。

一 现代国家的三面相：历史与比较

国家是一个众说纷纭的概念，但基本存在传统国家与现代国家之别。传统国家是一个相对性概念，一般被认为是前现代或前资本主义国家。在前现代化时期，人类社会主要由氏族、家族、部族、地方性族群等共同体构成，并形成了相对应的地方性政治单元。这些政治单元独立存在，分散且互不联系。尽管也存在国家，但其行政机构并没有成功垄断在其领土范围内合法使用暴力的权力，并加以有效的统治。因为“政权领域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响；行政技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生”^[1]。所以，传统国家（阶级分化的社会）政治中心的行政控制能力如此有限，以至于政治机构中的成员并不进行现代意义的“统治”。这就是吉登斯所说的，传统国家的本质特征是它的裂变性，“传统国家有边陲而无国界”，它们分别构成了传统国家的内在本质特征和外在形体特征。传统国家的这些特征决定了传统国家的局限性及其暂时性，也决定了其终将被现代国家代替。

现代化不仅是一个由传统农业社会向现代工业社会的转变过程，而且是一个由一个分散、互不联系的且以族群为基础的地方性社会走向一个整体、相互联系的并以国族为基础的现代国家的过程，即国家化或国家一体化过程。作为现代理性国家，现代国家“是一种维持运转的强制性政治组织，其行政机构成功地垄断了合法使用暴力的权力，并以此维持秩序”^[2]。“现代国家的本质在于，普遍物是同特殊性的完全自由和私人福利相结合的，”即国家合法使用暴力的权力和税收的权力，目的不在于为国家机构本身或国家机构的成员谋福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”^[3]。因此，有别于传统国家，现代国家至少包含三个关键词——主权、合法性与价值体系，由此也引申出现代国家理应具有的三种面向——民族-国家、民主-国家与民生-国家。一是现代国家肯定是民族-国家，“迄今为止，现代国家的基础还是民族，基本形态还是民族国家，民族这一概念是国际的国家体系的划分基础”。民族-国家“是一种自立于其他制度之外的、独特的、集权的社会制度，并且在已经界定和得到承认的领土内，拥有强制和获取的垄断权力”^[4]。二是现代国家必定是民主-国家，“民主-国家强调的是按照主权在民的原则构造国家制度，主要反映的是国家内部统治者与人民、国家与社会的关系。因此，衡量民主-国家的重要标准就是统治的合法性的民意基础，即统治权力是否按照体现人民意志的法律取得和行使”^[5]。三是现代国家同时也是现代经济国家，即民生-国家。“民生-国家主要是指以现代经济为基础，承担发展经济并解决民生公共产品和促进民众福祉为重任的国家，与实行传统经济的国家相区别。”^[6]可以说，现代国家就是由民族-国家、民主-国家与民生-国家三种面相构成的内在统一体，同时又是一个矛盾的共同体。民族-国家建构的是民族主义，强调的是国家整体性，国家利益至高无上；民主-国家建构的是民主主义，强调的是构成国家的个体性，个人自由与权利至高无上；民生-国家建构的是民本主义，强调的是与国家对应的社会民本性，民众福祉至高无上。因此，受这三种面相内在理念逻辑矛盾与冲突的影响，现代国家建构往往呈现三者之间的非均衡发展态势。在我国，现代国家建构主要呈现出民族-国家、民主-国家、民生-国家三种面相的先后逻辑关系。当然，处于现代国家统辖范围内的工会组织，其在不同的现代国家面相下也展现出不同的改革逻辑。

二 民族-国家面相与基于稳定逻辑的第一次工会改革

民族-国家作为现代国家的组织形式，通常被认为是“两种不同的结构和原则的熔合，一种是政治的和领土的，另一种是历史的和文化的”。它是以民族共同体为组织基础的政治共同体，民族-国家的建立是分散的、互不联系和依赖的地方性族群形成一个统一主权整体的过程。在哈贝马斯看来，合理的国家机构表现为：依据一种集中的和稳定的税赋体系，控制一种集中领导的军事权力，垄断立法和法律权力，通过一种专职官员统治的形式组织行政管理。所以，只有到了现代民族-国家时期，建立了现代国家机器和权力体系，才能真正实现国家的理性化，形成权力的集装器。吉登斯对此指出：“只有现代民族-国家的国家机器才能成功地实现垄断暴力工具的要求，而且也只有在现代民族-国家中，国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土直接对应起来。”^[7]在此基础上他还对民族-国家下了一个经典的定义，即“民族-国家存在于由其他民族-国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界（国界）的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及内外部暴力工具的直接控制而得以维护”。“现代民族-国家的产生，其目标是要造就一个明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家对社区的全面控制。”^[8]因此，改变传统国家的“间架性结构”，借助“权力文化网络”促使国家权力触角下沉延伸，实现国家政权稳定和对社会的全面反思性监控，是现代民族-国家建构的核心任务。

新中国成立至改革开放初期，我国主要表现为民族-国家面相，维护政权稳定、促进政权下沉刻不容缓。1949年3月召开的中共七届二中全会，确定了工作重心从农村转移到城市，并提出了城市工作必须全心全意依靠工人阶级的指导方针，由此开启了以组织与依靠工人阶级为原动力的工会改革。这次改革的主要内容是实现由新中国成立前的革命型工会向新中国成立后的建设型工会的转变，并以此建立起工会的高度政治依附体制，以组织、教育产业工人进行劳动生产，维护国家政权稳定。此次改革主要涉及以下四个方面。

一是组织上建立从中央到地方再到企事业单位的层级管理的、一元化的工会组织体系，从而实现对工人的组织与整合。1949年中国劳动协会停止运作，地方和产业的各级工会组织开始组建。到1952年底，除台湾、西藏外，全国普遍建立了地方和产业工会，拥有工会会员约1020万人^[9]。

二是政治上建立健全工会政治吸纳体制。1949年毛泽东明确指出，工会是工人阶级的群众组织，要吸收一切雇佣劳动者，使进步的、中间的、落后的都加入工会。同时，国家还希望把他们的家属也团结到工会的周围。“在任何一个城市中，雇佣劳动者加上他们的家属，都占城市人口半数以上……如果工会能把所有的雇佣劳动者都组织起来，并把他们的家属团结到工会的周围，便可成为人民政府在城市中的最主要的支柱。”^[10]

三是经济上确立以组织劳动、发展生产为中心思想的工会工作方针。毛泽东强调，城市中的中心工作是恢复和发展城市中的生产事业，其他的工作，如工会的工作等，都应该围绕并服务于这个中心工作。李立三也强调，在生产企业和行政机关中，工会组织的中心任务是教育并组织单位职员群众保证生产计划的完成。

四是职能上确定工会优先为国家目标服务。1951年12月，《关于全国总工会工作的决议》的通过标志着中国工会改革进入高潮。中国工会改革更加坚定地走上了在党的统一领导下，以组织劳动生产、服务国家政权建设为中心的政治道路。本次改革实质上始终围绕国家与社会稳定而展开，并依靠工会自身组织体系改革而充当国家权力下沉的“经纪人”，实现了国家对社会的整合与监控。因此在民族-国家面相下，我国工会第一次改革以稳定为原则，依照稳定逻辑而展开，国家与工会之间是一种政治依附关系。

三 民主-国家面相与基于分权逻辑的第二次工会改革

如果说在整个国际体系中，民族-国家是现代国家的组织形式，所要解决的是统治权行使范围问题的话；那么民主-国家就是现代国家的制度体系，所要解决的是现代国家根据什么制度规则治理国家的问题。由于世界体系尚未形成，传统国家更多的是一种文化共同体，其核心是基于共同的血亲文化而产生的伦理关系，而世界体系中的现代国家，主要是一种政治共同体，其核心是基于利益分化而产生的权力关系。由此必然产生权力归属、权力配置和权力行使的制度性问题以及引申出的公民权利问题，这就涉及现代国家的另一面相——民主-国家。在理性主义看来，人的权利是天赋的，国家存在的理由即合理保护和确认人的权利。“我们认为这些真理是不证自明的，人人生而平等，造物主赋予每个人一些不可剥夺的权利，其中包括生命，自由和追求幸福的权利。”^[11]正是在这种主权在民的民主主义思想的引导下，以资产阶级为主的民众联合起来以各种方式抵制国家权力和市场资本的盘削，建立起主权在民的制度国家，即民主-国家。与其把公民身份权利整体划分三个阶段，还不如把它们理解为斗争或冲突的三个舞台。这使得公民权利内在地与包含在国家治安活动中的监控相联系。民主-国家实质上强调的是按照主权在民的原则构造政治体系及其合法性，通过合法性来确认统治权力的归属、配置与行使的主体和边界。因此，民主-国家的主要目标是推动君主专断性权力向社会弥散性权力过渡，实现国家政治体系理性化；促进国家权威从传统型或魅力型向法理型转变，实现国家合法性合理化。正如杜赞奇所言，国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程：一面是渗透与扩张的过程，一面是证明此种渗透与扩张过程合法性的过程。

改革开放后，中国现代国家建构取得了长足发展，建构任务也开始由民族-国家建构转向民主-国家建构，开始实现由全能国家向有限国家的转型。因此，现代国家在这一时期主要表现为民主-国家面相。民主-国家建构的过程是一个分权的过程，也是国家、社会、市场三方边界重新划定的过程，在中国情境下主要体现为国家权力退出社会领域与市场经济自主性扩张两个层面，其在具体实践上表现为政治体制改革和经济体制改革。就国家与工会关系而言，前者要求国家分权并与工会重新划清边界，突出工会的社会属性；后者要求工会适应市场经济发展基本规律，突出自身的维权功能。但实际上，这一时期的工会改革更多的是作为以分权为核心的政治体制改革中的一个重要内容而展开的。党中央把政治体制改革问题提上日程之后，工会改革就作为政治体制改革中的一个重要课题被列入了党中央的日程，如何划分国家与社会政治团体之间的职能问题也就成为重要课题。因此，第二次工会改革的基本内容是实现工会由改革开放前的政治依附性团体向独立自主、充分民主、职工信赖的社会政治团体转变，改革的主要目的在于响应国家政治体制改革的号召，明确国家与工会之间的职能分工，实现二者之间的合理分权。1988年10月召开的全国总工会第十届执委会第六次会议和中国工会第十一次全国代表大会先后通过了《工会改革的基本设想》，标志着中国工会第二次改革正式开始。该次改革主要涉及以下内容。

一是重新确定工会改革目标，即把我国工会建设成为中国共产党领导的，独立自主、充分民主、职工信赖的工人阶级的群众组织，在国家和社会生活中发挥重要作用的社会政治团体。

二是理顺工会与党的关系，主要是分清两者的职能，使工会在党的领导下，依照法律和章程独立自主地履行自己的社会职能。

三是理顺工会与政府的关系，使工会在政府行使国家行政管理权力的过程中，发挥民主参与和社会监督作用，并成为政府的亲密合作者和坚强的社会支柱。

四是增强基层工会的活力，即通过改革密切基层工会同广大职工群众的联系，使工会能够在错综复杂的社会矛盾中，独立做出决定与开展各种活动，敢于维护职工的合法权益。

五是工会组织制度改革，即通过改革促使工会组织制度逐步向联合制、代表制的方向过渡，真正做到工会代表职工，上级代表下级。

六是工会干部人事制度改革，即要根据干部分类管理原则，创造条件，由党委主管、工会协管的体制逐步向工会按照自己的章程和条例自行管理干部的体制过渡。因此，整个工会改革设想实质上是围绕工会与政府职能分权而展开的。

虽然后续政策文件也多次强调或修改了此次改革中的某些“设想”，但工会与政府分权问题尚未解决。可以说，从第二次工会改革整体来看，工会改革因响应国家政治体制改革而发起，以实现工会与国家职能分权为主旨而展开，又因政治体制改革停滞而结束。由于政治体制改革的核心是实现党、政府和社会政治组织之间职能的合理划分，即分权，因此，第二次工会改革作为政治体制改革的一个重要内容，其必然也沿着分权的逻辑而演进。

四 民生-国家面相与基于权利逻辑的第三次工会改革

如果说民族-国家与民主-国家分别是现代国家的组织形式与制度体系，属于现代国家的政治国家形态的话，那么民生-国家就是现代国家的价值目标体系，属于现代国家的经济国家形态。民生，即民之生计，是民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况^[12]。因此，以民生为根基而形成的民生-国家，就是在经济发展、政治民主化基础之上，注重经济发展与社会建设，着力改善民众基本生存与生活状态，并以不断促进民众福祉为重任的国家。民生-国家建构也就是国家运用公共权力，将国家政治、经济、文化及社会资源用于改善民众生活状态的过程，也是对保障和改善民生诸种价值（政策、政策的执行）等进行权威性分配的过程。英国学者T.马歇尔在对英国公民权发展的研究中，将公民身份权利分为政治权利、公民权利和社会权利三类。他认为，这三种权利在18世纪以来的两三个世纪里以不同的速度发展，公民权利或法律权利的主要形成时期是18世纪，普遍的政治权利建立于19世纪和20世纪早期，而社会权利或经济权利的建立几乎完全是20世纪的事情。如果从国家三种面相来看，民族-国家建构中主要形成的是政治权利，民主-国家建构过程中主要形成的是公民权利，民生-国家建构中主要形成的是社会权利。因此，就这个意义而言，民生-国家实质上又是政治主体在民主法治的理念下，对民众社会权利理想的充分肯定，它体现了政治主体的道德价值原则，是满足政治个体社会权利发展需要的根本内容，也是现代国家建设的基本方向和另一面相。民生-国家的主要目标就是维护和发展民众的社会权利，促进社会公平正义，增进民众福祉，促进社会稳定和谐发展。

历史上，民生问题虽然从未跳出国家的视野，但真正把民生问题上升到国家层面，还是在民生-国家时期。进入21世纪之后，中国政治主题由单纯的发展、发展是硬道理，转变为以人为本的科学发展，执政党由关注物质财富生产本身转向关注、解决民生问题，现代国家建设也由此进入了民生-国家面相时期。在这一时期，市场经济转型中工人社会权利（尤其是经济权利）严重受损所带来的劳资冲突及集体抗争形势日益严峻，《工会法》（1992）内容滞后与维权要求高涨之间的张力日益扩大，这必然要求对工会的地位和作用进行重新定位，摆脱国家法团主义发展框架，突出工会社团属性与维权职能。2001年10月27日，第九届全国人大常委会第24次会议通过了对《工会法》的修改，并增加了“维护职工合法权益是工会的基本职责”的规定。它的出台意味着国家以法律的形式要求工会肩负起代表职工利益的重任、履行维护职工合法权益的基本职责，并发起了我国工会的第三次改革。因此，第三次工会改革的基本内容是实现工会由原先的“生产与维权”传统二元主义功能模式向“着重维权”的现代新型功能模式转变，改革的主要目的在于切实维护职工社会权利，协调社会劳动关系和社会利益关系，改善民生与促进社会和谐发展。2004年12月，全国总工会十四届执委会第二次会议明确提出：加强工会基层建设、发挥基层工会作用，关心职工生产生活、维护职工切身利益。概括地讲，就是“组织起来、切实维权”，随后这又被认为是新时期工会工作的基本任务、工作重点和主要途径，体现了党和政府对工会工作的要求与重托，集中反映了亿万职工对工会组织的期待与厚望。2005 年12 月，全国总工会出台的《中华全国总工会关于加强协调劳动关系、切实维护职工合法权益、推动构建社会主义和谐社会的决定》对第三次工会改革提出了具体设想，并基本形成了党委领导、政府重视、各方支持、工会运作、职工参与的社会化维权格局。改革主要包括以下四个方面。

一是明确工会维权五项原则，即坚持自觉接受党的领导、坚持围绕中心服务大局、坚持维护全国人民总体利益和表达维护职工群众具体利益相统一、坚持依法维权以及坚持维护与教育相结合。

二是规定维权七项基本任务，即维护职工的劳动就业权利、劳动报酬权利、社会保障权利、劳动安全卫生权利、民主权利、精神文化权利和社会权利；

三是建立健全工会维权六种机制，即工会宏观参与机制、基层劳动关系协调机制、职工民主管理机制、工会劳动法律监督机制、工会劳动争议预警和处理机制以及工会困难职工帮扶机制。

四是部署八项具体措施，即突出维权工作重点、完善维权工作格局、提高维权工作实效、加强维权工作指导、加强对工会维权工作理论学习和研究、推进工会干部维权能力建设、建立工会履行维权职责的激励与约束体系、增强工会维权工作物质基础。

目前，第三次工会改革尚在进行之中，不知其最终结果如何，但从目前改革效果来看，要想达到“组织起来、切实维权”目的，任重而道远。可以说，从第三次工会改革整体来看，本次工会改革为缓和职工社会权利（尤其是经济权利）受损所产生的劳资冲突及集体抗争而发起，以切实维护职工合法权益为主旨而展开，又因维权实践困难重重而曲折前进，因此，在民生-国家面相下，我国第三次工会改革以组织维权为原则，按照权利的逻辑而展开。

五 对我国工会改革的再反思

民族-国家、民主-国家与民生-国家是现代国家的三种面相，在三种国家面相下，我国工会进行了三次改革，但从实质上看，三次改革都紧紧围绕国家与工会的关系而展开。按照“古典二元论”和列宁主义所描绘的“传动装置”或“传送带”图景，社会主义国家的工会应具有双重职能，既代表国家的整体利益，又代表工人的具体利益，既具有国家属性，又具有社团性质，因此，如何权衡二者关系成为解释工会改革的关键。陈佩华认为，工会的双重功能具有内在矛盾性，只要国家控制减弱，工会就会为自己争取权力并保护工人利益。张允美认为，工会双重功能的对立性导致工会与国家之间的冲突无法被避免，并认为中国工会与国家之间的关系一直没有摆脱“顺从与冲突”的怪圈。陈峰认为，中国工会具有双重身份。对此，笔者认为，这些学者在一定程度上夸大了工会与国家之间存在利益矛盾的一面，过分强调了工会双重功能之间以及工会与国家的冲突，而遮蔽了国家与工会利益内在统一的事实。仅从历史上的三次工会改革就不难发现，中国工会改革其实都是在国家的主导下进行的，工会改革的直接动力都来自国家对工会的要求。第一次工会改革的直接动力来自国家对工会组织生产、维护稳定的要求，第二次工会改革的直接动力来自国家对工会与国家之间职能分权的要求，第三次工会改革的直接动力来自国家对工会维权职能发挥的要求。因此，中国工会调整其与国家关系之时，正是国家试图加强与改善对工会的领导从而要求工会更好地发挥双重功能之时，而非如有些学者所说的是国家对工会的控制减弱之时。换言之，工会改革其实是为了更好地履行国家赋予工会的基本职责，而非试图摆脱国家的领导。

当然，不可否认，中国三次工会改革都面临重重困难，追究其根源，主要在于中国工会所面临的制度性困境：工会改革要求调整国家与工会的关系，权衡工会的双重功能，但又往往缺少相应的制度安排加以保障。例如，工会干部往往由上级委派或指定而非经过民主选举，法律规定的职工“组织工会”的权利缺乏可操作性等，这实质上都弱化了工会紧密联系群众的职责，制约着工会代表与维护职工利益功能的发挥。可以说，这些制度安排的结构性限制，既是工会难以调整自身与国家关系、权衡自身职能而被一再要求进行改革的主要根源，也是工会每次进行改革都面临重重困难的主要根源。目前，中国正在变成一座“世界工厂”，世界上最庞大的产业工人阶级正在中国形成，因此，如何加强有关制度建设，增强既有制度的适应性，尽快改变工会所处制度性困境，从而调整工会与国家关系，真正发挥工会的双向传递功能，是我们必须面对的重大而紧迫的课题。

注释

[1]〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆，1997，第375页。

[2]〔英〕安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽等译，生活·读书·新知三联书店，1998，第3页。

[3]〔德〕黑格尔：《法哲学原理》，范扬等译，商务印书馆，1961，第261页。

[4]〔英〕戴维·米勒、韦农·波格丹诺主编《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社，2002，第490页。

[5]徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。

[6]叶本乾：《现代国家构建中的均衡性分析：三维视角》，《东南学术》2006年第4期。

[7]〔英〕安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽等译，生活·读书·新知三联书店，1998，第20页。

[8]〔英〕安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽等译，生活·读书·新知三联书店，1998，第147页。

[9]张喜亮：《新中国工会四十年》，海洋出版社，1990，第6页。

[10]中共上海市委党校、上海市总工会编《社会主义工会学习文件选编》，中共党史出版社，1992，第74页。

[11]〔美〕路易斯·亨金：《宪政与权利》，郑戈等译，生活·读书·新知三联书店，1996，第511页。

[12]赵丽江、马广博、刘三：《民生政治：当代中国最重要的意识形态》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。

参考文献

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（责任编辑 方晨光）