第二节 水利水电工程项目的建设程序

一、建设程序的概念

建设程序是指由行政性法规、规章所规定的，进行基本建设所必须遵循的阶段及其先后顺序。这个法则是人们在认识客观规律，科学地总结建设工作的实践经验的基础上，结合经济管理体制制定的。它反映了项目建设所固有的客观规律和经济规律，体现了现行建设管理体制的特点，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。国家通过制定有关法规，把整个基本建设过程划分为若干个阶段，规定了每一阶段的工作内容、原则以及审批权限。建设程序既是基本建设应遵循的准则，也是国家对基本建设进行监督管理的手段之一。它是国家计划管理、宏观资源配置的需要，是主管部门对项目各阶段监督管理的需要。

二、水利水电工程建设程序

我国的工程项目建设程序是随着人们对项目建设认识的日益深化而逐步建立、发展起来的,并随着我国经济体制改革的深入得到进一步完善。1952年，我国出台了第一个有关建设程序的全国性文件，对基本建设阶段做出了初步的规定。1978年，明确规定项目从计划建设到建成投产必须经过以下阶段：编制计划任务书（选定建设地点）；经批准后，进行勘察设计；初步设计，经批准列入国家投资年度计划后，组织施工；工程按设计完成，进行验收，交付使用。1979年，决定建立建设项目开工报告制度。1981年，对利用外资、引进技术项目提出要编制项目建议书和可行性研究报告的要求。1983年做出决定，国内项目也试行项目建议书和可行性研究报告的做法。1984年确定所有项目都实行项目建议书和设计任务书审批制度，利用外资和引进技术项目以可行性研究报告代替设计任务书。1991年又进一步规定，将国内投资的项目设计任务书和利用外资项目的可行性研究报告统一称为可行性研究报告，取消设计任务书的名称。

1995年，水利部《水利工程建设项目管理规定(试行)》(水建128号)文件规定，水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备(包括招标设计)、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。

水利工程项目建设程序中，通常将项目建议书、可行性研究和初步设计作为一个大阶段，称为项目建设前期阶段，初步设计以后的建设活动作为另一大阶段，称为项目建设实施阶段，最后是生产阶段。水利水电工程建设程序各阶段相关的主要工作，如图0-1所示。

项目建议书是要求建设某一具体工程项目的建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建项目的轮廓设想。编制项目建议书，应根据国民经济和社会发展规划与地区经济发展规划的总体要求，在经批准的流域(区域)综合利用规划或行业发展规划的基础上，提出开发目标和任务，对项目的建设条件进行调查和必要的勘察工作，并在对资金筹措进行分析后，择优选定建设项目及其建设规模、地点和时间，论证项目建设的必要性，初步分析项目建设的可能性。

可行性研究报告是在可行性研究的基础上编制的一个重要文件。它确定建设项目的建设原则和建设方案，是编制设计文件的重要依据。可行性研究报告的主要内容包括建设项目的目标与依据、建设规模、建设条件、建设地点、资金来源、综合利用要求、环保评估、建设工期、投资估算、经济评价、工程效益、存在的问题和解决方法等，要求必须有相当的深度和准确性。具体要求按照《水利水电工程可行性研究报告编制规程》（SL 618—2013）执行。可行性研究报告经批准后，该建设项目即可立项并进行下一步的勘测设计工作。

设计是对拟建工程的实施在技术上和经济上所进行的全面而详细的安排，是基本建设计划的具体化，是整个工程的决定环节，是组织施工的依据。它直接关系着工程质量和将来的使用效果。可行性研究报告经批准后，应委托设计单位，按照批准的可行性研究报告的内容和要求进行设计，编制设计文件。

根据建设项目的不同情况，设计过程一般划分为两个阶段，即初步设计和施工图设计。重大项目和技术复杂项目，可根据不同行业的特点和需要，增加技术设计阶段。

初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要而准确的设计资料，对设计对象进行系统研究，阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，规定项目的各项基本技术参数，编制项目的总概算。初步设计应择优选择有相应资格的设计单位承担，并依照有关初步设计编制规定进行编制。

水利水电工程项目的初步设计，应根据充分利用水资源、综合利用工程设施和就地取材的原则，通过不同方案的分析比较，论证本工程及主要建筑物的等级标准，选定坝（闸）址，确定工程总体布置方案、主要建筑物形式和控制性尺寸、水库各种特征水位、装机容量、机组机型，制定施工导流方案、主体工程施工方法、施工总进度及施工总布置以及对外交通、施工动力和工地附属企业规划，并进行选定方案的设计和编制设计概算。根据国家规定，如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告确定的投资估算10%以上或其他主要指标需要变更时，要重新报批可行性研究报告。具体要求按照《水利水电工程初步设计报告编制规程》（SL 619—2013）执行。

施工准备工作开始前，项目法人或其代理机构，应依照《水利工程建设项目管理规定(试行)》(水利部水建〔1995〕128号)和《水利工程建设项目报建管理办法》(水建〔1998〕275号)的规定，向水行政主管部门办理报建手续，项目报建须交验工程建设项目的有关批准文件。

工程项目进行报建登记后，方可组织施工准备工作。进行施工准备必须满足如下条件：

(1)初步设计已经批准。

(2)项目法人已经成立。

(3)项目已列入国家或地方水利建设投资计划，筹资方案已经确定。

(4)有关土地使用权已经批准。

(5)已办理报建手续。

项目法人或建设单位向主管部门提出主体工程开工申请报告前，必须进行施工准备工作，主要包括以下内容：

(1)建设项目列入国家年度计划、落实年度建设资金。

(2)施工现场的征地、拆迁。

(3)完成施工用水、电、通信、道路和场地平整等工程。

(4)必需的生产、生活临时建筑工程。

(5)组织招标设计、咨询服务。

(6)选择设计单位并落实初期主体工程施工详图设计。

(7)组织项目监理、设备采购、施工等招标。

竣工验收是工程建设过程的最后一环，是全面考核基本建设成果、检验工程设计和施工质量的重要步骤，也是基本建设转入生产或使用的标志。工程在投入使用前必须通过竣工验收。竣工验收应在全部工程完建后3个月内进行，且应具备以下条件：

(1)工程已按批准设计规定的内容全部建成。

(2)各单位工程能正常运行。

(3)历次验收所发现的问题已基本处理完毕。

(4)归档资料符合工程档案资料管理的有关规定。

(5)工程建设征地补偿及移民安置等问题已基本处理完毕，工程主要建筑物安全保护范围内的迁建和工程管理土地征用已完成。

(6)工程投资已经全部到位。

(7)竣工决算已经完成并通过竣工审计。

工程竣工验收前应进行初步验收。初步验收工作组由设计、施工、监理、质量监督、运行管理、有关上级主管单位代表以及有关专家组成。

项目后评价的主要内容包括：影响评价——项目投产后对各方面的影响进行评价；经济效益评价——对项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步和规模效益、可行性研究深度等进行评价；过程评价——对项目的立项、设计施工、建设管理、竣工投产、生产运营等全过程进行评价；持续运营评价——对项目持续运营的预期效果评价。项目后评价一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、计划部门（或主要投资方）的评价。

综上所述，水利水电建设项目的建设程序按照投资过程分为三个阶段：投资准备期、投资期、生产期（投资回收期）；按照工程建设过程也可以分为三个阶段：规划设计阶段（包括决策阶段和设计阶段）、建设阶段（也称施工阶段）、生产阶段（也称管理运用阶段）。当然不是所有的水利水电工程都严格按照以上程序进行建设，尤其是小型工程建设程序可以适当简化。以上各个阶段的承担主体和主要工作任务是有所不同的。