第四节 参与式林业政策过程内容、特点及效果
一 参与式林业政策过程内容
参与式林业政策过程包括利益相关者参与的林业政策制定、执行、监督和评估的过程。林业政策过程各个步骤是相互关联、环环相扣的。
政策问题分析、政策目标确认、行动路线规划和政策制定统称为林业政策的形成或规划阶段。在这个阶段，公众参与公共政策、发挥政治影响可表现为通过不同的渠道向政府施加舆论压力，反映政策问题，表达要求与意愿，维护自身权益。在问题分析环节，需要明确政策问题是什么？问题的边界是否明确？公众对该政策问题的共识和分歧是什么？问题是否引起了重要决策者的关注？在明确目标环节，需要梳理政策目的和目标，进一步明确政策范围，分析显示潜在损益，进而重新审视政策问题表述。在规划行动路线环节，参与式林业政策过程重要的是组建一个协调员队伍，必要的人力资源培训、技术手段准备、财政和后勤保障计划、政策制定工作计划。作为一个公共政策问题，如果能够通过大众传媒、新闻人物、公众突发事件、社会运动来构建政策议程将能够唤醒公众对林业政策问题的关注，推动各相关利益群体的参与。在政策方案规划阶段，决策者和相关利益群体一道，寻求政策问题相应的解决方法、对策和措施，进一步明确政策目标、拟订不同的政策方案、分析各种方案的后果、抉择最终政策方案。一项新的政策或政策的完善，需要一个合法化程序。一般来说，参与式林业政策过程在政策制定过程中充分体现了相关利益者的参与，程序的公开透明，内容的充分磋商，方案慎重的选择，因此合法化的程序往往只是走一个过程。政策合法化分为立法机关以及行政机关的政策合法化程序。立法机关政策合法化程序为向立法机关提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策。在三明市运用参与式政策过程制定《林木采伐管理规定》，最终由三明市林业局局委会会议决定、行政首长签署发布政策，但整个程序均有三明市监察局和三明市政府法制办的参与，政策文件只有通过三明市政府法制办的审查才得以通过。必须走这个过程，参与式并不只是强调参与，同时也要强调程序，在参与式林业政策过程中，必须在法律框架中讨论林业政策问题。
政策实施是通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、试验、协调与监控等各种行动，将政策从观念形态转化为实际效果，从而实现既定政策目标的过程（葛玮，2006）。如果公众不能充分理解政策方案，就不会投入人力、物力、财力和时间主动参与政策的执行。实际上，一些政策实施的不顺畅，关键问题不在于政策本身，而是政策实施前对公众的普及和宣传环节出现了问题。政策实施手段有行政手段、法律手段、经济手段、说服引导手段、技术手段。这些手段按其排列顺序，强制性逐渐减弱，公众参与度逐渐增强。有必要综合考虑政策实施手段和公众参与方式的配套，来选择政策实施公众参与的方法和政策手段。
政策的监测和评估则是对政策实施效果的评价和修正。一般情况下，政策评估由第三方专业机构负责，多数情况下，主管部门的意见起到主导作用。作为政策方案直接参与者与受益者的公众，在公共产品和公共服务是否能够满足自身需求的评价上，应当具有发言权。与中国类似，全球林业政策的监测与评估缺乏有效的相关利益者参与的方法和机制。这在一定程度上强化了林业部门和精英集团在政策问题分析、目标设立和议程设置中的权力。
二 参与式林业政策过程的特点
第一，参与式林业政策过程遵循过程导向的方法。这是由一系列相关利益者的对话、谈判、专题调研和专家咨询等组成的复杂政策设计、监测和评估实践，并在过程中增强相关利益者对林业政策设计的归属感。而这个过程不是向相关利益者解释某一项将要实施的政策内容，因此它与传统的政策产生方法是完全不同的路径。
第二，必须承认参与式林业政策过程操作需要时间，需要所有参与者的耐心和毅力。在这个过程中，需要保障相关利益者持续有效的参与，持续不断增强林业部门对林业政策认知和实施政策改革的能力，以实现林业部门和其他利益相关者能够在这个过程中相互学习、相互理解，为实现多部门合作和多相关利益者的参与奠定和积累认知的基础。
第三，促使部门间合作难以通过一次参与式林业政策过程来实现。需要一个渐进的过程，促使非林业部门认识到森林对土壤、气候、水资源生计、发展、文化中的重要作用，推动林业作为国家和地方发展规划优先的方向和领域。然而，一次参与式林业政策过程行动并不一定能够促使非林业部门改进他们的认知，以产业来衡量，林业相对于其他部门，在GDP中的贡献，对就业的影响相对要小得多。
第四，林业部门干部和技术人员能力建设十分重要。长期以来，林业部门十分重视技术，但忽视了社会经济因素对森林可持续经营影响的思考。相对来说，政策研究的整体素质和能力不足。因此，从林业部门角度看，一次参与式林业政策过程，就是一个学习过程及干部队伍改善的机会。我们应当舍得在这方面投资，而不能单看资助活动的具体产出。
第五，增强弱势群体的能力。尤其是林区群众，他们通常在政策设计过程中被边缘化，必须在增加林区群众话语能力上舍得投资，才能创造各相关利益者平等对话的可能。从各国参与式林业政策过程实践来看，资助的绝大部分使用在弱势群体的自我组织、意见收集和分析、代言人的培育、对弱势群体的专业支持等方面。
三 参与式林业政策过程的效果
要落实一个参与式林业政策需要投入巨大的人力、物力、时间和资金，那么必须思考的就是，这样做是否真正存在价值。这需要让林业部门和支持利益相关者参与的机构，让所有的利益相关者理解参与式林业政策过程可能取得的效果。一般来说，将参与式的理论与方法导入到林业政策过程中来，会产生以下的效果。
第一，能够有助于找准政策问题的关键，了解其利益相关者，有益于问题的解决。通过参与式过程，可以更充分了解谁是利益相关者，及其相关程度。通过这个过程，林业部门可以充分展示自己的政策主张，也能倾听其他利益相关者的观点，让林业人员跳出他们的“框框”之外，来找出问题的根源所在，并提出可持续的解决方案。通过参与，林业部门能够更加明确当前需要解决政策问题的实质，有利于与其他利益群体一道，制定出更加切实可行的长期林业政策目标。通过交流、甚至是交锋，不同利益相关者之间相互交流知识，相互学习，有利于更加顺利实施林业政策，并促进更多林业政策问题的解决。
第二，形成协调一致的政策。部门间政策协调难在所有国家都存在，我国也不例外。通过利益相关者的参与，保证参与式林业政策过程与其他部门的相关政策协调一致，以及与影响林业部门的广泛的其他制度因素进行协调。参与式林业政策过程和政府宏观发展政策、计划和过程紧密连接——包括扶贫、公共服务改善、财政预算分配、区域或国家的社会经济发展、农村发展和农业转型以及市场运行的趋势等——这些都会影响林业政策实施成效。在2008年国际金融危机和2012年欧债危机的影响下，我国林业发展政策更加需要与其他部门协调一致，充分发挥积极财政政策效率，实现拉动内需，增加资源禀赋，增强发展后劲，改善生态环境。
第三，改善部门治理。参与式林业政策过程通常包括建立新的发展战略、政策、法律、规章制度、标准准则，有利于改善林业部门内部治理结构和行政效率，主要体现在公共政策的改进和民主的加强上。参与可以使政府的决策更清晰，保障林业部门的政策能够满足社会的广泛需求。在公众和政府之间促进民主和改善信任，有益于政府的政策决策，可以提高民主形象。反过来又进一步促进利益相关者支持参与式的政策过程。
第四，提升林业部门形象，为林业赢得支持。参与式林业政策过程将会带来显著的环境、社会和经济成果。在这个过程中，保障强势机构和组织的充分介入，如财政计划、大的公司等，让他们品味到过程的重要性、林业的复杂性和重要性。需要立法部门的介入，立法部门的介入，可以在参与式林业政策过程的实施中厘清其法律的空缺或现行法律体系存在的问题。需要与林业相关部门的参与，比如环保、国土、农业、水利、海洋和工业部门。当然更需要与林业相关的利益群体的参与。通过这个过程，林业部门的形象可以得到提升，容易为林业部门赢得支持。
第五，增加政策的归属感和责任感。这可以作为参与式林业政策过程是否成功的重要指标。参与式林业政策过程鼓励人们变成参与者，他们是参与或执行或遵守未来政策的人。只有参与，利益相关者对所制定政策才有归属感，并有责任把自己制定出来的林业政策付诸实施。
第六，缓解冲突。当利益相关者被集合到一起时，利益冲突，不同的观点和意见等是不可避免的。在参与式林业政策过程中允许和鼓励参与者表达出自己的观点，尤其是相互冲突的观点，这有利于人们了解彼此的观点，推动达成共同的解决方案。如果对冲突采取不予理睬的态度，那么就会很容易在实施过程中引起矛盾。
第七，提高政策的效率。利益相关者参与了政策的制定过程，则可大幅度缩小政策宣传和倡导的成本，有助于政策的有效实施。新的伙伴关系的建立，可以促进部门的协调和相互配合，减少了部门间的内耗和相关干扰，均有利于新的林业政策的实施。
[1] 我国政策研究项目，往往谁的职位高，谁的学术头衔多，地位高，谁就是政策研究的负责人。就其中的原因，除了不正常的项目立项、审批和监督管理程序外，可能与谁的职位高，所掌握的信息越充分，对其运用需求越直接相关。