五、开发性金融参与PPP的决策流程

（一）开发性金融的运作模式

1.政府选择入口

政府选择入口的主要形式是按照国家产业政策和地区战略规划，地方政府选择确定建设项目，申请开发性金融的资金支持。开发性金融机构需要对单个项目进行审核，以开发银行为载体，在信用方面对贷款主体、政府进行评审。另外，结合项目地区的经济发展水平、当地财政水平、市场主体的履约情况以及信用复核情况，具体确定是否给予融资以及调整融资金额。

构建开发性金融融资项目准入模式，首先需要成熟的融资平台作为依托。开发性金融机构与政府合作，两者在市场融资方面达成共识，由开发性金融机构提供咨询建议，结合政府的信用优势与开发性金融机构的融资优势，与中介组织、企业共建平台，充分利用政府的信用与组织资源，开发性金融机构从中推动融资，同时，群众组织如信用协会等民主参与监督和评议，担保公司担保、贷款平台辅助管理与承贷，中小金融机构代理结算。

通过利用政府组织增信，做实做强融资平台。政府增信的措施有直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、税收优惠、政策性亏损补贴、划拨资产、资产回购、授权经营、特许经营、改制重组等。

2.开发性金融孵化

开发性金融孵化是开发性金融运作中最关键的环节，“治理结构建设”“法人建设”“现金流建设”“信用建设”这四大建设是开发性金融孵化的核心内容。

（1）治理结构建设。在没有法人或者法人初步建立之时，若制度的完善程度足以保证发展成为公司，则可以以现有相关利益主体协调下的治理结构，在一个阶段内替代法人治理结构，即在开发银行的协助推动、政府协调下，以市场化手段形成完善的内部治理结构，弥补平台法人治理结构建设的不足。

（2）法人建设。从流动性平衡切入，将收支流量平衡的法人孵化成资产负债表平衡的法人。以融资推动法人的信用建设，使法人成为独立的信用主体，并促进企业业绩增长，使法人从无到有，使信用由弱到强，实现融资主体和融资体制的成功。

（3）现金流建设。这是政府融资平台建设的重点，即将政府补贴转为企业的现金流。开发性金融机构一般采取两种方法建设现金流：一是通过信用建设均衡现金流，采取政府参与、资源整合、法人建设、母公司贷款等进行阶段性调整弥补单个项目的现金流的不足，使之趋于均衡，成为优质贷款；二是在不均衡现金流的基础上适应不均衡，构造开发性金融产品，即采用“前低后高”的现金流贷款产品。

（4）信用建设。将地方政府的信用与开发性金融的信用和融资优势有机结合，经过管理、使用、分配和考核以及最后的转化，集中用于企业信用的培育与完善，使之发挥最大的效益。因此，一方面促进融资主体的信用意愿的提升，另一方面通过完善信用结构，形成信用保障。

3.市场出口

市场出口即开发性金融的退出。通过上述开发性金融的孵化，市场主体的行为得到规范，市场融资更加完善，这使得大量融资“瓶颈”逐渐转变成可商业化、市场化运作的发展领域，进而带动其他商业资金以及社会资金进入市场，使项目融资从单纯的政府拉动转向真正的市场拉动并具备未来持续发展的增长潜力，实现市场出口的最终发展目标。

确保开发性金融资金得到偿还的重要手段就是形成市场出口。在对PPP项目进行支持时，不仅要动态调节，也要在合适的时机选择退出以实现资金的退出。在实际操作流程中需要考虑注资之后的经营管理情况及项目的发展前景，适时调整投资项目的退出计划。

开发性金融机构决定撤回资金时，退出时机的选择十分关键，需要考虑国家有关政策、产业发展阶段、市场回报、产业风险、环境等因素。

对于以银行信贷为主要形式的业务可以通过渐进退出、资产证券化、信贷转型、清算、贷款销售、并购、回顾等形式实现资金退出。对于以风险投资等融资方式为主的业务也可以通过IPO、回购、清算、并购等方式实现资金的退出。

（二）开发性金融参与PPP的运作流程

开发性金融合作阶段，主要包括政府组织增信、建设信用平台以及开发性金融合作协议的签订等流程。这一阶段也是整个融资模式运行的核心阶段。

开发性金融机构根据项目情况提供规划建议，与当地政府共同搭建平台，成立项目投融资公司（平台建设），统一承担资金贷款、还款责任以及资金的使用、建设及运营管理，发挥融资主体的功能。政府根据项目的资金需求向开发性金融申请贷款，须承诺在项目中给予财政贴息，并在项目中减免相应税收给予支持。开发性金融机构对申请贷款项目的借款人资质、贷款用途范围、还款来源、信用结构等进行审核，决定是否进行融资。确定项目后，当地政府与开发性金融机构签订合作协议，明确双方的权利和义务、贷款具体事宜、双方的合作目标等；开发性金融机构与项目投融资公司签订合同项目，确定贷款的具体数额、贷款期限、贷款利率等具体事宜。另外，开发性金融机构为项目投融资公司开立专项资金账户，归集相关收入资金，进行监管。开发性金融机构的项目信贷资金将配合政府财政补贴按比例投入项目建设，项目投融资公司负责项目资金的运营。项目投融资公司用现金流、经营性收入、土地出让收入等进行还本付息，若资产出现风险导致现金流不足以覆盖本息时，由当地政府给予财政补贴，保证开发性金融机构信贷资金的来源。为保障资金的有效使用，国开行应建立监督机制，派人进行定期、不定期检查，核实项目的进展以及资金使用情况，评估风险。

确定PPP公司阶段。公开招标后，开发性金融机构、当地政府、投融资公司对开发商进行选择。政府与开发商签订合作协议，组建PPP项目公司，明确双方的权利义务、履约担保、违约责任等。

项目的实施阶段。项目公司在建设期间根据与开发性金融机构的协议获取贷款资金，将资金转款注入项目，同时开发性金融机构与政府在项目的建设期间进行监督。

在项目建设完成投入使用之后产生的回流资金，如用户付费、偿还本息等用于偿还开发性金融机构。根据不同的PPP项目的类型以及借款主体、借款性质，开发性金融机构对应不同的资金偿还渠道。可以将项目分为全部公益性、仅具有部分偿还能力、能够完全依靠自身还款三种情形。对于全部公益性的项目，政府需要继续承担补贴还款责任；有部分偿还能力的PPP项目，PPP项目公司需要逐步覆盖贷款额，政府可以逐步减少补贴；对于可以完全依靠项目运营自身进行还款的，政府只需要在其中承担组织增信的责任。