土地制度和中国农村的社会保障

姚洋

姚洋教授在发言中指出，在广大农村地区实际上几乎不存在有效的现代社会保障制度。农村人口收入很低，并且大部分花在生活必需品上。任何一个包括八亿农民的社会保障制度所需要的巨额资金投入都不是政府能够承担的。现行的均分土地制度尽管会牺牲一定的生产效率，但对于为农村居民提供社会保障来说，却是很好的替代选择。

第一，土地与劳动相结合可以为劳动者生产出足够的粮食，而对劳动力的训练要求十分简单。建立在均分土地基础上的社会保障制度，加上家庭储蓄和其他自我保险措施，足以保障农民、特别是那些贫困家庭和没有能力取得非农收入的家庭的基本生活，抵御收入突然下降可能产生的灾难。另外，土地对那些失去劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分土地充当了有效的退休保障。第二，土地在中国历史上长期以来一直为农民提供了基本的生活保障，并是公共品，证明它足以胜任农村的社会保障职能。第三，过去20年农民选择均分土地的历史表明，这种土地制度确实有相当大的好处，其中收入保障尤为主要。第四，土地是“廉价”的生产资料，即不需要复杂的劳动投入与之配合。这意味着，建立在均分土地基础上的社会保障制度是解决当前中国农村社会保障问题的低成本办法：它保障农民的基本生活，但是不影响农民追求现金收入的激励。第五，均分土地可能有益于长期的农村劳动力转移。它提供了一个财富效应和替代效应的平衡，降低了城市劳动市场上的劳动力成本。最后，虽然因为均分土地阻碍了土地投资，导致动态的效率损失，但是，研究表明这种损失很小。

土地无论是对国家还是对农民个人都是农村地区最廉价的社会保障手段。以土地为基础的社会保障制度可以在二元土地权属制度下得到实施。在第一个层次上，土地由村庄集体所有。在第二个层次上，每个村民都享有平等取得这些土地的权利。现有的法律仅仅规定土地由集体所有，规范了二元土地制度的第一层次，但没有为个人权利提供法律依据，也没有为这种权利的交易给出明确的政策。这些都是应该解决的问题。新实施的《土地法》要求土地调整需要有三分之二的村民同意才能进行。但是，这种条款并不会阻止土地调整。虽然愿意调整土地的村民很难超过半数，但是，少数希望调整土地的村民会劝说其他人同意土地调整，或者影响村干部，通过他们去影响村民。中国农村传统的集体生存文化可能强化了这种劝说过程。但是，新《土地法》的规定对降低由村干部主导的随意土地调整起到了限制作用。同时，土地调整不一定非得涉及土地在农户之间的转移。在许多地方，土地调整是利用机动地进行的。