五、对推进基本公共服务体系构建若干重大问题的思考
（一）研究制定基本公共服务中长期发展规划
1．准确把握基本公共服务相关范畴的内涵
所谓基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。其中包含三层含义：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围应逐步扩大，标准应不断调整。
所谓基本公共服务均等化，是指基本公共服务的价值取向和结果状态，其含义就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。它所强调的核心是机会和效果均等，而不是简单的平均化和无差异化。
所谓基本公共服务体系，是指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。
2．研究确定上海基本公共服务的范围
上海基本公共服务体系规划范围建议包括九个方面：基本公共教育、就业服务和社会保障、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化、公共体育和残疾人基本公共服务。主要范围与《国家基本公共服务体系“十二五”规划》保持一致，同时结合工作实际作相应微调：建议将国家规划中的“劳动就业服务”和“社会保险”归并为“就业服务和社会保障”一章整体表述；将国家规划中的“公共文化体育”分为“公共文化”、“公共体育”两个章节单独表述。今后视情况再将基础设施、环境保护等与民生密切相关的领域逐步纳入。
3．研究确定服务项目和主要标准
基本公共服务的服务项目和标准的设定主要基于以下考虑：一是除了上海的一些优势项目外，确保其他项目达到国家规划的底线要求。二是继续在全国适度率先，并与兄弟省市大致协调。三是符合国家和上海现有法律法规和政策规定，确保每一个项目和标准的制定都有依据。四是服务项目和标准可动态调整，将来随着上海经济社会发展和财力保障水平的提升可逐步扩大范围和提高标准。考虑到目前上海许多领域都已达到国家规划的目标，为此，上海规划的服务项目和标准总体上应略高于国家规划的要求。
（二）促进上海基本公共服务进一步均等化
1．统一城乡基本公共服务设施标准
制定实施城乡统一的基本公共服务设施建设标准。以服务半径、服务人口为基本依据，统筹空间布局，统一规划城乡基本公共服务，实行城乡一体的基本公共服务设施建设标准，确保中心城区和郊区农村基本公共服务设施均衡配置，加强基层公共服务资源的共建共享。
2．加强城乡基本公共服务制度衔接
加快推进城乡区域基本公共服务制度的一体化衔接。鼓励区（县）探索开展统筹城乡基本公共服务制度的改革试点，有条件的可率先把农村居民纳入城镇基本公共服务保障范围；暂不具备条件的，要注重缩小城乡区域服务水平差距，预留制度对接空间。
3．以居住证制度为主要载体完善来沪人员的管理和服务
完善居住证制度等人口管理政策，通过居住证积分制管理，建立健全来沪人员梯度化享有基本公共服务的制度安排，逐步实现基本公共服务对象由户籍人口向常住人口扩展。
4．聚焦大型居住区、郊区新城、新市镇等重点地区发展
统筹引导城市优质资源向郊区农村延伸。加强统筹规划，完善城市支持农村发展的制度机制。加大对郊区农村基本公共服务的投入力度，财政基本公共服务支出优先支持郊区农村，基本公共服务预算内固定资产投资优先投向郊区农村，各级财政农村基本公共服务投入增长幅度要高于财政经常性收入增长幅度。引导中心城区基本公共服务领域优质资源向郊区农村迁移，特别是向新城、新市镇、大型居住区、农场等薄弱环节倾斜，引导人口合理布局。建立完善城区优秀教师、医技人员等人才到郊区农村工作的交流制度，完善与职称评定、职务晋升挂钩机制。实施高校毕业生“三支一扶”计划、退休高级专家两次开发等农村育才工程，临近退休的优秀人才下乡工作，可适当延长其工作年限。
（三）建立财权、事权明晰，分配合理的财税体制
1．明确事权和支出责任
明确各级政府基本公共服务的事权和支出责任，逐步将适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，强化市级政府在教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生等重点领域基本公共服务的统筹和支出责任。一是合理界定政府间事权和支出责任。合理界定市级、区（县）、镇三级之间基本公共服务的事权划分和支出责任。市级政府主要负责制定上海基本公共服务标准和政策法规，提供涉及市级事权的基本公共服务，协调区（县）间的基本公共服务问题，以及对各区（县）政府提供的基本公共服务进行监督、考核与问责。区（县）政府按照市级统一制度框架，制定本地区基本公共服务的相关政策，提供涉及区（县）事权的基本公共服务，协调街镇间的基本公共服务问题，并监督、考核与问责各街镇。二是加大基本公共服务的统筹保障力度。梳理区（县）与乡镇基本公共服务职能，合理调整和优化事权划分，对于适合区（县）政府整合资源、统筹保障的基础教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等基本公共服务，强化区（县）政府的支出责任，加强区（县）层面的统筹保障力度。
2．完善财政转移支付制度
一是完善市对区（县）转移支付办法，将转移支付资金进一步向郊区、人口导入区倾斜。动态调整优化以常住人口等为主要分配因素的转移支付分配办法，不断完善转移支付指标体系和区（县）财力水平评价机制，加快构建以纵向转移为主、横向转移为辅、纵横向有机结合的财政转移支付机制，将转移支付资金进一步向郊区、人口导入区倾斜，缩小郊区（县）与中心城区差距，促进城乡一体化发展。二是优化市对区（县）转移支付结构，将转移支付资金进一步聚焦基本公共服务保障。在逐步加大市对区（县）转移支付规模总量的基础上，科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，充分发挥一般性转移支付的统筹保障作用和专项转移支付的定向支持功能，着力加大对保障性住房、生态补偿、城市维护、医疗卫生、社会保障等方面的转移支付力度，提高基本公共服务保障水平。三是完善区（县）以下转移支付制度，加强街镇基本公共服务的均衡保障。强化区（县）政府对所属街镇基本公共服务均衡保障的主体责任，进一步完善区（县）对乡镇的财政转移支付制度。一方面，区（县）政府要将市级财政转移支付资金优先用于大型居住社区等人口导入、财力困难乡镇的基本公共服务支出；另一方面，区（县）政府要进一步增加对乡镇特别是人口导入、财力困难乡镇的转移支付规模，促进区域间基本公共服务的均衡保障。
3．健全财力保障机制
一是完善财政管理体制，增强基层政府保障基本公共服务能力。深化完善市与区（县）财政管理体制。结合深化推进“营改增”等重大税制改革，在保持分税制体制框架相对稳定的前提下，综合考虑税种属性、经济效率、支出责任划分等方面的情况，进一步研究完善市与区（县）财政收入分配关系，引导区（县）转变经济发展方式，增强区（县）财政收入持续稳定增长的内在动力机制。深化推进区（县）以下财政体制改革。一方面，根据街道基本公共服务支出需求，建立街道经费稳定增长机制，实现对街道承担的基本公共服务支出的全额保障，进一步完善中心城区街道的部门预算保障模式。同时，逐步将郊区街道的经费保障从目前的财政分成模式过渡到部门预算保障模式。另一方面适当提高与乡镇经济发展密切相关、收入持续稳定增长税种的乡镇分享比例，健全乡镇稳定的收入增长机制，适当提高乡镇财政在区（县）财力分配中的比重，帮助财力困难乡镇弥补基本财力缺口。二是优化财政支出结构，提高基本公共服务保障水平。各级政府财政支出预算要优先安排基本公共服务支出，进一步增强财政支出的公共性。建立健全基本公共服务财政投入增长机制，确保基本公共服务支出增长幅度与政府财力增长相匹配、同基本公共服务需求相适应，不断加大基本公共服务领域的财政投入。进一步加大公共资源向郊区、人口导入区、财力困难区（县）的倾斜力度，加强对基本公共服务领域重要内容、重点项目的财力保障。三是加强财政预算管理，提高基本公共服务资金使用效益。市、区（县）、乡镇财政部门要进一步加强基本公共服务支出预算管理，细化预算编制，健全管理机构，强化监督检查和信息公开，建立健全基本公共服务绩效评价制度，制定基本公共服务供给水平、实施效果和群众满意度等方面的评价指标，引入第三方机构，定期对上海基本公共服务实施绩效、城乡之间、区域之间以及不同人群之间的基本公共服务均等化情况等进行评估，及时发现薄弱环节，提高财政资金的使用效益。四是拓宽基本公共服务资金来源。加大政府购买公共服务制度的实施力度，鼓励和引导社会组织承接社会管理和公共服务事务。研究制定鼓励社会力量参与提供基本公共服务的准入标准，综合运用税收、贴息、补助等多种杠杆，充分发挥公共财政投入的引导和调控作用，鼓励和引导社会力量参与，增加公民享受服务的选择权和灵活性，促进基本公共服务机构公平竞争。
（四）推进基本公共服务供给方式创新
1．发挥多元供给主体作用
一是按照政府有效监管、机构严格自律、社会加强监督的要求，扩大基本公共服务面向社会资本开放的领域。鼓励和引导社会资本参与基本公共服务设施建设和运营管理。公平开放基本公共服务准入，大力发展民办幼儿园和职业培训机构，鼓励和引导社会资本举办医疗机构和参与公立医院改制，推动社会资本兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等机构以及建设文化中心、博物馆、体育场馆等文体设施。充分发挥公共投入引导和调控作用，合理利用政府补贴供给方和补贴需求方的调节手段，探索财政资金对非公立基本公共服务机构的扶持，并积极采取财政直接补贴需求方的方式，增加公民的选择权和灵活性，促进基本公共服务机构公平竞争。二是发挥事业单位基本公共服务的作用。按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，分类推进事业单位改革，明晰事业单位基本公共服务职责。对提供公共服务的事业单位，要强化公益属性，改革和完善政府投入方式，加强监督管理。探索管办分离的有效实现形式，完善法人治理结构，使事业单位真正转变为独立的事业单位法人和公共服务提供主体。进一步创新事业单位提供基本公共服务的机制和手段。三是发挥各类社会组织在基本公共服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用，把适合由社会承担的基本公共服务事项，以购买服务等方式交由社会组织承担，进一步创新社会组织提供基本公共服务的模式。四是大力发展志愿服务，完善志愿服务管理制度和服务方式，壮大志愿者队伍，促进志愿服务经常化、制度化和规范化，推动志愿服务与政府服务优势互补、有机融合。积极发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育慈善组织，完善慈善捐赠的法律法规和税收减免政策，充分发挥慈善在基本公共服务提供和筹资等方面的作用。鼓励企业、组织、团体等提供基本公共服务。培育公益的、微利的社会企业，发挥社会企业的公共服务作用。
2．创新供给方式
一是有效推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等提供基本公共服务的方式，及时研究制定分领域、分行业的操作规则和管理办法。提供基本公共服务的民办机构，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位享有平等待遇。二是提升社区基本公共服务能力，构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台。实施社区服务体系建设工程，以居民需求为导向，加强基层公共服务资源整合，建设和完善社区综合公共服务设施，行政办公、就业和社会保障、卫生计生、文化体育、科普宣传等设施加大共建共享力度。加快建设社会工作专业人才队伍，并建立专业人员引领志愿者服务的机制。在有条件的社区逐步推广家庭医生服务制等在上海实践有效的公共服务模式。三是提高基本公共服务信息化水平。加强就业、社会保险、基本社会服务、医疗卫生、人口和计划生育、保障性住房、文化体育等信息系统建设，促进信息资源整合共享。积极利用信息技术提高公共服务机构管理效率。逐步有序扩大基本公共服务领域对外开放，鼓励采用合资、合作等多种形式开展高水平的国际合作办医、养老以及文化体育等交流，鼓励中外合作办学。鼓励提供有文化内涵的、创意性的、功能性的、国际大都市特色的基本公共服务产品。
（五）推进基本公共服务管理方式创新
1．明确责任分工，建立全市统筹协调机制
一是明确责任分工。市有关部门要各司其职，制定完善本行业基本公共服务的相关具体标准，切实做好相关专项规划与本规划的衔接。区（县）政府要以本规划为依据，编制本地区基本公共服务行动计划或实施方案，推动区（县）域基本公共服务均等化，指导街道办事处和乡镇政府履行相关基本公共服务职责。各级政府要加大财力统筹，保证本规划确定的各项基本公共服务目标任务及保障工程的投入，保证本级财政承担的投入分年、足额落实到位。市有关部门和区（县）政府要对工作进展情况进行动态监测和分析评价，及时发现新情况、研究新问题、总结新经验，工作中遇到的重大问题，要及时向市政府报告。二是建立全市统筹协调机制。建立全市基本公共服务体系建设和均等化推进工作小组，统筹加强基本公共服务领域重大政策、重大规划和重大项目的综合平衡，强化资源共享和制度对接，协调解决规划实施中跨地区跨部门跨行业的重大问题。
2．加强考核评估，建立绩效评价机制
一是研究制定基本公共服务绩效评估指标体系，本着国际比较、国内比较和可及性原则，针对不同时期、不同阶段上海基本公共服务的发展状况，制定一套科学合理、有效可行且动态开放的基本公共服务绩效评估的指标体系，对上海基本公共服务进行科学、客观的绩效评估。二是引入第三方力量，建立基本公共服务绩效评价制度，制定基本公共服务供给水平、实施效果和群众满意度等方面的评价指标，定期对上海基本公共服务实施绩效进行评估，并将评估结果纳入政府及相关组织的考核和问责体系。同时，要定期对全市城乡之间、区域之间以及不同人群之间的基本公共服务均等化情况进行评估，及时发现薄弱环节，不断提升基本公共服务均等化水平。三是建立完善的绩效信息公开机制，促进社会舆论等外部评估和监督机制的形成，促使基本公共服务领域的政府部门不断提升自身的服务水平和运作效率。
3．推进民主法治，形成政府、社会共同参与的监管机制
一是建立基本公共服务体系建设的民主决策、科学决策机制。积极发挥市社会建设工作委员会在上海基本公共服务体系建设中开展调查研究、进行统筹规划、提出政策建议、加强指导协调的重要作用。建立市政府政务咨询专家库，重大决策听取专家意见。重大决策听取市人大代表、政协委员、民主党派意见，提高政府决策的质量。逐步建立基本公共服务领域重大政策、重要规划和重点项目决策前的听证制度、公示制度和有关信息查询咨询制度，保障社会公众的知情权、参与权和监督权。二是推进民主法治，建立人大、政协和人民群众监督机制。要自觉接受同级人大、政协和人民群众的监督。积极开展基本公共服务社会满意度调查。鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估。加强规划宣传，着力推进规划实施的信息公开，健全政府与市民的信息沟通和交流机制，提高规划实施的民主化程度和透明度。发挥新闻媒体、群众社团的桥梁和监督作用，促进规划的有效实施。三是严明工作纪律，建立基本公共服务问责机制。健全基本公共服务预算公开机制，增强预算透明度。加强对基本公共服务建设工程和专项拨款使用绩效的审计、监管。建立基本公共服务设施建设质量追溯制度，对学校、医院、福利机构、保障性住房等建筑质量实行终身负责制。增加基本公共服务绩效考核在政府和干部政绩考核中的权重。
（六）加大基本公共服务队伍建设
1．加强基本公共服务队伍总量建设
增加社会事业人员编制。针对目前郊区（县）人员编制偏紧的情况，按照常住人口为标准重新核定人员编制，增加人力资源配备。以社区卫生为例，加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。以三级综合医院和有条件的二级医院为临床培养基地，以社区卫生服务中心和专业公共卫生服务机构为实践基地，建设全科医生培养实训网络，通过转岗培训和规范化培训等多种途径培养全科医生。
2．加强基本公共服务队伍专业化建设
优化基本公共服务人才队伍结构。增加郊区优秀教育资源。制定郊区（县）人才引进和职称评审倾斜政策，对部分紧缺岗位如全科医生等，建立郊区（县）津补贴制度。探索实施离退休名师、名医支援计划。在全市组织有志于服务郊区（县）的离退休名师名医到郊区（县）领衔“特聘岗位工作室”，发挥全市优秀社会事业人才对郊区（县）的辐射作用。建议参照“5+3+1”模式，要求中心城区每年按一定数量，加快中心城区优质教育资源赴郊区办分校，并将分校办学质量纳入学校考核体系。