第六章　行政监督

6.1　复习笔记

一、行政监督概述

1．行政监督的含义

（1）狭义的行政监督是指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检查；

（2）广义的行政监督是指一切行政机构的活动同时受到行政机构内部的监督和整个政治体系包括立法机关、司法机关、社会利益集团与公众舆论的监督。

行政监督可以分为以行政机关为主体的监督和以行政机关为客体的监督。行政学所指的行政监督是指狭义的行政监督，即行政机关系统内部的监督。

2．行政监督的功能

（1）行政督察

行政监督的目的是督察各级行政机关及其工作人员执行国家行政法规、行政规章与行政纪律的情况，为了确保行政督察的有效性，对行政机关的督察活动必须做到规范性和时效性。

①规范性，是指行政督察必须严格遵守国家制定的有关行政法规、行政规章和行政纪律；任何机关和个人，特别是上级行政机关和行政领导不得超越、偏离以上行政督察的合法性依据。

②时效性，是指行政督察必须经常性地进行。行政督察通常分为长期、中期、短期以及专项督察。

（2）行政纠错

行政纠错是指在行政机关及其工作人员在行政执行过程中出现了违犯有关国家行政法规、行政规章、行政纪律的情况下，特定行政监督部门所进行的行政活动。行政纠错的突出特点就是，行政纠错只是在发现问题之后的一种补救行为，是一种被动的行政监督。

（3）行政防护

行政监督的防护功能是运用行政法规、行政规章和行政纪律来约束、规范和监督行政机关及其工作人员的行政行为，通过制止和处分违反行政法规、行政规章和行政纪律的行为来实现的。

3．行政监督的意义

（1）维护正常的行政秩序

行政监督是惩罚行政机关及其工作人员违法、违规、违纪行为，保持正常行政秩序和良性行政行为的重要手段。

（2）保护国家整体利益

行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求。因此，需要制定相关的法律、法规，采取多种监督制度和监督形式，确保国家整体利益不受损害。

（3）提高行政工作效率

行政监督本质上讲不是为了防范行政活动中的违法、违规、违纪行为，而是为了保证行政工作的高效率和整个行政过程的有效性。它可以利用行政法律、法规、纪律和相关制度来保证行政行为的效率和有效性，实现对行政行为和行政过程的科学管理。

二、行政监督系统

1．一般行政监督系统

（1）一般行政监督系统的含义

一般行政监督系统是指各级行政机关与部门根据行政管理权限和行政隶属关系而形成的监督系统。一般行政监督系统由三个系统构成：

①一般权限机关。是由各级行政机关及其所属部门组成的。

②综合部门。指跨部门、综合性的行政机关，如财政部门、人事部门等。

③行政主管部门。各级政府包括从中央到地方都设有专业性的主管部门，他们负责对下级政府的对口部门实施监督。

（2）中国现行的一般行政监督系统

①国务院。是中国的最高行政机关，对各级行政机关实行统一领导和管理，同时还担负着重要的监督职能。

②国务院各部门。国务院各部门的行政监督是纵向监督。这些部门与地方各级政府的相应部门有较大的行政监督权。

③各级行政机关的内部监督。具有纵向和微观监督的特点。国务院实行总理负责制，下设若干办事机构；各部门实行首长负责制，下设若干办事机构。各级、各部门为了确保行政过程的顺畅，对其下设的办事机构、行政工作人员必须实施监督。

④行政机关之间的监督

a．从横向来看，各级人民政府内部的各工作部门之间，地方各行政机关之间，虽然没有隶属关系，但是它们在行政活动中却发挥着相互监督的作用，这是中国行政监督系统的重要组成部门。

b．从纵向来看，下级行政机关虽然必须接受上级行政机关的领导和监督，但是在实际行政活动中，下级行政机关对上级行政机关也起着监督的作用。

2．专门行政监督系统

（1）专门行政监督系统的含义

专门行政监督系统是行政监督系统的一个重要组成部门，在行政监督过程中，发挥着积极的作用。专门行政监督系统由若干子系统构成，其中最为重要的是行政监察。

（2）西方国家的专门行政监督系统

①由议会设立的行政监察机构。这种模式的特点是，行政监察机构由议会选出的人员组成，对行政机构及其所属部门的工作人员的行政行为实施监督。

②由政府设立的行政监察机构。日本是这种模式的典型。日本的最高行政监察机关设在首相府，称为行政监察局。日本行政监察机构的主要职责是：

a．负责推进政府行政、决策、组织运行等工作的全面改善；

b．了解和听取各行政监察区内公民的呼声，监督政府改进行政管理过程中发生的各类问题；

c．组织对活活动，以促进解决由不良行政所造成的后果。

③属于行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构。加拿大属于此种模式，他们的权力和地位与法官相似。他们可以调查处理政府机关、社会团体和社会公共部门的官员或雇员的违法失职、玩忽职守及官僚主义行为，对不正当的行政程序和行政决定进行处理。

④设于行政机关内各部门的监察机关。如美国政府各部门内的监察长就属此类。其职责是监督本部门、本机构的审计和调查，指导协调本部门、本机构的工作，发现以及防止官僚主义违法行为。

3．中国的专门行政监督系统

我国现行行政监察制度的主要内容包括：

（1）双重领导体制。指监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主的制度。

（2）合署办公体制。1992年底，党中央、国务院决定党的纪检机关和行政监察机关合署办公，以此作为加强党风廉政建设和推进纪检监察工作的一项重大举措。

（3）行政监察权配置。行政监察权依法由设在各级人民政府内的监察机关专门、统一行使。

三、行政监督的内容

1．行政指派监督

（1）行政指派的含义

行政指派是指根据行政人员的品行、个性、知识结构、工作能力和工作经验等各项条件来分配工作任务。行政指派的恰当与否直接影响到行政人员的工作情况和工作效率。

（2）行政指派监督的内容

①行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划；

②行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况；

③行政领导是否定期考察行政人员的各项素质；

④行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急；

⑤行政领导在行政指派时是否给下级行政机关及其工作人员保留了适当的自主权；

⑥行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。

2．行政指导监督

（1）行政指导的含义

行政指导是指上级行政机关对下级行政机关及其工作人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及其工作人员行为为目的的行政活动。这包括管理性行政指导、协调性行政指导和咨询性行政指导。

（2）行政指导监督的内容

①合法性监督。是指行政指导作为行政机关的行政行为，必须在法定权限范围内行事；行政指导既然是行政机关的一种行政活动，对下级行政机关无疑会有一定的影响力。所以，行政指导的内容必须合法。

②合理性监督。是指行政指导必须具有一定的程序、合理的动机和目的等。

③责任性监督。是指下级行政机关及其工作人员按照上级行政机关的指导做出行动后，如果该行政行为导致损失，有权从行政指导机关取得相应的补偿。

3．行政评价监督

（1）行政评价的含义

行政评价是指对行政机关及其工作人员所完成的工作进行考核、评估，通过评价确定奖罚的对象。行政评价涉及这样几个变量：行政计划和行政目标是否一致；已完成的工作数量和质量是否合乎标准；工作的时间进程是否合乎行政计划安排；工作的效率是否合乎要求；工作人员的能力是否胜任各自承担的工作。

（2）行政评价监督的内容

①行政评价是否具有客观标准。行政评价必须具有一定的客观标准，才能对行政行为做出科学、合理的业绩评估。这种标准需要根据不同的行政行为和行政机关的性质确定。

②行政评价是否公开。公开的行政评价可以加强沟通，使行政工作人员了解每一阶段的工作业绩和不足。如果通过“暗箱操作”进行行政评价，客观上就难以保证评价结果的公正性。

③行政评价是否公正。行政评价的公正与否是行政评价监督的重要内容。如果行政评价缺乏公正，会打击行政工作人员的积极性和信心，最终不利于行政活动的高效开展。

④行政评价是否坚持实事求是的原则。行政评价要根据行政活动的实际活动过程和环境对行政行为的结果进行评估，实事求是地反映行政活动的业绩和不足。

四、行政监督的方式和原则

1．行政监督的方式

（1）一般监督与专门监督

①一般监督。是指国家行政机关对监督对象的监督，这里的国家行政机关包括从中央到地方的各级行政机构，上级行政机关对下级行政机关及其工作人员、上级主管部门或职能部门对下级相应部门、同级行政机关之间等都属于一般行政监督。

②专门监督。是指专门行政机关根据行政法律法规和纪律，在一定的权限范围内，对行政机关及其工作人员的行政行为实施的监督。

③两者的区别。从内容上看，专门监督侧重于违法乱纪的检查，而不是一般的工作或业务检查；从对象上看，专门监督主要是对违法乱纪人员进行调查处理，而不像一般监督主要对行政机关进行调查处理。

（2）合法性监督与合理性监督

①合法性监督。是指行政机关依据行政法规对被监督对象的行政行为实施的监督。

②合理性监督。是指行政机关确认被监督对象的行政行为合法性的前提下，根据其具体情况，对行政行为是否符合科学、效率、精简等原则而实施的监督。

（3）经常、定期与不定期监督

①经常性监督。是指行政机关对监督对象实施的日常监督。

②定期性监督。是指行政机关对某些监督对象，根据一定周期对其实施的常规性监督。

③不定期监督。分为临时性监督与规定性监督两种。临时性监督是为了了解被监督对象的工作情况而进行的突击性检查、抽查等。规定性监督是行政法规明确规定的不定期监督。

（4）事前、事中与事后监督

①事前监督。是指行政机关对某项行政活动或行为在被监督对象实施之前，依照行政法规进行的监督。

②事中监督。是指行政机关对已在实施过程中的行政行为或者活动，根据行政法规进行的监督。

③事后监督。是指行政机关对已经结束的行为、活动或者事项，依照行政法规进行的监督。如上级行政机关对下级行政机关完成任务的检查、验收等。

2．行政监督的原则

（1）合法性原则

①从事行政监督活动的主体必须合法。

②行政监督活动必须符合法定程序。指每项具体的行政监督活动都必须按照法律规定的程序来进行。

③行政监督活动必须符合法定方式。指行政机关从事的每项监督活动都必须符合法律规定的方式。行政监督必须遵循合法性原则才能实现有效的监督。

（2）行动统一原则

行政监督不仅要将一般监督与专门监督统一起来，还要对不同专门监督部门的活动进行协凋，在发挥各自监督功能的同时，要统一监督行动，做到疏而不漏。

（3）弹性原则

弹性原则是指行政机关在实施行政监督时，要灵活运用行政监督的各项规章制度，根据具体情况，把握监督的分寸。

（4）尊重下级原则

正确的行政监督应该尊重下级行政机关及其工作人员，设法帮助他们开展工作，通过监督活动来激励、调动下级行政机关及其工作人员的工作积极性。

（5）幅度原则

设置监督幅度要考虑因素：①行政授权的程度；②行政工作的变动程度；③监督者的能力；④行政下级的能力；⑤行政活动的地域范围。

（6）时效原则

行政监督的目的就是督促行政机关及其工作人员能按照原定计划，在规定时间内，根据既定标准完成任务。因此，行政监督必须及时地进行事前、事中或事后监督。

（7）经常性原则

行政监督与行政活动始终是相伴而生的行政行为。只要有行政行为发生，就必须有经常性的行政监督。

（8）公正性原则

行政监督机关对行政机关及其工作人员的监督要力求公正，要根据行政行为的实际情况和效果，客观地进行监督，提出监督意见。

五、改革和完善我国的行政监察制度

1．西方国家的行政监察制度

（1）议会监察制度

该制度的特点是，行政监察机构设在议会内部，机构领导由议会选举产生。瑞典、英国最为典型。实行这种行政监察制度的国家，行政监察机关及其工作人员具有独立的地位、较高的权威。但是这种监察制度无法适应大量繁重的监督任务。

（2）政府监察制度

行政监察机关作为政府的一个部门，对政府负责。该制度特点是，监察机关设立在政府内部，因而比较容易掌握政府官员内部的情况，监督工作具有针对性，从而使监督行为更加有效。另外，由于中央监察机关对全国的监察机关统一领导，因此，可以比较容易做到行政监察活动的统一协调。但是，该制度的不足之处在于监察机关缺乏独立性、权威性。

（3）监察院制度

监察院制度是指行政监察机关独立于立法机关和行政机关，由立法机关选举产生，对法律负责。这种监察制度的特点是，监察机关地位独立，权威较高，行政监察权限明确、有保障。但是这种制度会导致监察队伍的扩大。

2．我国行政监察与其他监督的关系

（1）行政监察与人大监督

行政监察与人大监督是两种不同性质的监督。行政监察是行政机关的内部监督；人大监督是权力机关的法律监督，具有最高权威性。其区别主要表现在：

①监督对象不同。人大监督主要是监督由其选举产生或任命的政府机关、行政领导以及政府组成人员，对一般行政工作人员的直接监督较少；行政监察则可以直接对一般行政工作人员进行工作监督。

②监督方式与内容不同。人大监督主要通过听取工作汇报、质询、罢免等手段进行；行政监察则主要是检查、调查、做出或建议做出行政纪律处分。人大监督的内容是对行政领导的法律责任、政治责任实施监督；行政监察则主要是对行政工作人员违纪和轻微的违法行为实施的监督。

③监察的目标层次不同。行政监察的目的是维护行政法规与行政纪律，提高行政效率，克服官僚主义和腐败行为。而人大监督是为了维护国家政治制度与法律制度，防止政府滥用国家行政权力，损害国家利益和公民权益。

（2）行政监察与司法检察

①行政监察机关与司法检察机关都有对国家行政机关及其工作人员违法行为进行检查处理的权力。

②行政监察机关只对行政人员的一般轻微违法行为进行调查处理，而检察机关则对行政人员违法达到犯罪程度的行为进行侦察起诉。

③权力性质不同。行政监察机关是行使行政性的监察权，而司法检察机关是行使司法性的检察权。

④查处行政违法行为的手段不同。司法检察机关能采用传讯证人、拘捕当事人和采取搜查等侦查手段，而行政监察机关只能采用索要文件资料、调查、询问当事人等手段。

（3）行政监察与党纪检查

①在监督对象上，中共党员与非中共党员就是一个明显区别。党纪检查机关不能对行政机关以及行政机关中非中共党员的工作人员进行检查；

②在监督内容上，行政监察机关只是检查行政人员执行法律、法规、行政纪律和政策的情况；而党纪检查机关则只能以党章与党纪为标准，对国家机关中的中共党员进行检查。

（4）行政监察与大众传媒的舆论监督

①行政监察是一种政府机关的正式监督，而大众传媒的舆论监督是一种社会监督。

②大众传媒的舆论监督主要是通过对政府机关及其工作人员的行政行为进行跟踪报道、及时曝光，形成一种社会舆论压力，迫使政府机关及其工作人员纠正不当的行政行为，以此对行政机关及其工作人员进行监督。

③行政监察可以通过大众传媒的舆论监督发现监察目标和线索，同时还可以借助大众传媒的舆论压力提高行政监察的社会影响力和权威性。

④大众传媒要发挥积极的作用，利用自身的独立性和权威性，通过合法的途径对政府机关及其工作人员进行监督，也可以配合其他监督机关和监督方式增强监督的效力。

（5）行政监察与政协、社会团体的监督

政协、社会团体都有对行政机关进行监督的权利，但是没有监督的权力。只能通过向国家其他监督、检察机关反映行政机关及其工作人员的违法乱纪行为，提供监督事实和线索，协助国家行政监察等其他国家监督、检察机关进行监督。

3．完善我国的行政监察制度

（1）加强制度建设

要进一步推进我国的民主政治建设，深化政治体制改革和行政体制改革，从完善制度建设和加强监督力量两个方面构建对政府及其工作人员的监督体系。

（2）构建行政监督网络

必须整合各类监督主体的力量和资源，初步构建以人大监督为主体，内部的行政监察监督与司法监督、大众传媒监督、政协监督、社会团体监督以及公民监督等外部监督相配合的监督网络，从而形成对政府及其工作人员进行监督的恢弘“电网”。