第二章　行政职能

2.1　复习笔记

一、行政职能的特点及其意义

1．行政职能的特点

行政职能是指国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。主要涉及政府的职责范围、履行职责的方式、在国家和社会生活中所起的作用。

行政职能的特点主要表现在以下几个方面：

（1）执行性

国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成的，相对于立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。

（2）整体性

政府行政系统和行政行为不是孤立和独立的，是整个社会系统中的一个子系统，行政职能必须反映社会的需求，是整个社会职能系统的一部分。

行政系统自身也是一个完整的体系，一个国家的行政职能内容涉及行政系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动，同时政府内部各纵向层级和横向部门间又有各自的职能领域。这样行政职能就是一个各构成要素纵横交错、相互支持而又相互制约的职能体系。

（3）多样性

行政职能系统结构极为庞大和复杂。

①从静态分析，行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的各个领域，并且每种职能都具有十分丰富的内涵。

②从性质上看，可分为政治职能和社会管理职能。

③从范围上看，可分为对内职能和对外职能，具体包括国民经济、文化教育、国防军事、公安司法、民政外交等各方面的管理职能。

④从运行过程分，行政职能又包括决策、计划、组织、用人、指导、协调、控制等各个环节，任何一个环节都在行政职能系统中发挥着非常重要的作用。

⑤从层次上分析，行政职能有高、中、低层次之别，处于不同层次的行政机关，其行使职能的范围、内容和方法不尽相同，形成丰富多彩的职能体系。

（4）动态性

①国家性质发生变化，必然引起行政职能的相应变化；

②社会形势任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移；

③随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性变革；

④随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多彩，行政职能也会增加新的内容、方法和手段。

2．研究行政职能的意义

（1）研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义

行政职能反映国家行政管理活动的基本方向和实质内容，指明政府活动中基本的、主要的工作。

（2）研究行政职能对行政组织建设有着重要意义

行政组织不是任意设立的，其赖以确立的根本依据是行政职能。另一方面，机构改革能否取得成功，关键在于政府职能与机构改革相结合。

（3）研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义

研究政府管理的各项职能，就能使人们更清楚地、更科学地认识和把握政府管理过程，从而把握管理各阶段的实际影响和效果。

（4）研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重要意义

二、行政职能的构成

1．行政管理的基本职能

（1）政治职能

国家行政管理的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。包括：①统治职能；②民主职能；③军事保卫与对外交往职能。

（2）经济职能

经济职能是指政府在社会经济生活中承担的职责范围及应发挥的功能作用，是政府的一项基本职能。

（3）文化职能

文化职能是指国家行政机关对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

（4）社会职能

广义的社会职能是指所有与政治职能相对应的各项社会管理职能；狭义的社会职能是指广义的社会职能中除经济职能以外的社会职能。包括：

①社会服务与社会控制职能；②社会安全职能；③环境保护职能。

2．行政管理的运行职能

（1）决策职能

这是行政管理过程中的首要职能。决策职能主要包括目标和计划在内。决策职能在行政管理过程中具有重要地位和作用，制约着整个行政管理过程和行政管理全局，决定着整个行政管理过程中各环节的效能及总体效能，直接关系到行政管理的成败。

（2）组织职能

组织职能的要求是，建立组织机构、配备人员、规范内部权责关系，并合理安排和指挥组织系统内部各种机构及各类人员的工作，从而将组织内部各要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到合理的使用。

（3）协调职能

指加强行政组织与行政环境之间、行政组织与行政组织之间、行政组织内部各个机构之间、行政组织与个人之间、个人与个人之间、行政管理的各个环节之间沟通、联系与合作，消除矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐的相互促进的关系，促进目标的实现的活动。协调活动是行政管理过程的核心环节。

（4）控制职能

行政控制就是为保证行政目标与计划的实现，通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，对行政执行过程中出现的现实与目标、实际成效与标准之间的偏差，所采用的纠正措施。

三、行政职能的转变

1．行政职能转变的必要性及其意义

行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。我国行政职能转变的必要性和意义包括：

（1）行政职能转变是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求

政府职能范围及职能方式仍然不能适应社会主义市场经济体制要求，如果行政职能转变不能取得实质性的进展，改革就难以深化，社会主义市场经济体制的建立既缺乏推动力量，其运行也缺乏配套设施及保障。

（2）行政职能转变是迎接经济全球化挑战的需要

我国加入世界贸易组织后，政府不仅面临着国内市场经济体制改革的压力，而且要应对全球化带来的挑战，如果政府应对不当，不仅不得其得，而且反得其害。

（3）行政职能转变是实现经济社会和人的全面发展的需要

党的十六届三中全会提出科学发展观，要坚持以人为本，实现经济社会和人的全面协调发展。显然，不转变现行的行政职能，不改变行政职能单一结构形态，就不可能实现以人为本的经济社会全面、协调、可持续的发展。

（4）行政职能转变是深化政治体制改革的需要

转变政府职能，实现民主行政、公开行政、依法行政，是政治体制改革的重要内容。

（5）行政职能转变是机构改革的动因和基础

行政职能的变化构成行政机构改革的动因。行政职能转变也是行政机构改革的基础。政府职能转变的过程实际上就是政府某些方面职能的增加、恢复、转变和取消的过程。

2．行政职能转变的主要内容

（1）职能重点的转变

党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心上来。此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。

（2）职能方式的转变

①由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段和行政手段结合起来。

②由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。政府一方面弱化直接干预企业的微观管理职能，另一方面强化了宏观管理职能，精简和削弱了专业部门，强化监督和宏观调控部门。

③由重计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。

（3）职能关系的转变

①理顺中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的职能关系

a．理顺中央与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律形式固定下来；

b．在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性。

②理顺政企关系

a．把所有权和经营权分开。两权分离主要在于从所有权中严格地区分出经营权，即让国有企业掌握经营权，政府掌握所有权；

b．把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系；

c．实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。

③理顺政府与市场的关系

社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。同时，政府对市场经济的运行进行宏观指导和调控。

④理顺政府与社会的关系

在市场经济条件下，政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，管理好社会公共事务，改变计划体制下由政府包办一切的状况，确立政府与社会的良性互动关系等。

⑤理顺政府内部各职能部门的关系

a．对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责；

b．加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制；

c．完善协调机制，建立部门之间的工作协调机制，解决矛盾和纠纷。