【实务指南】

一、关于“行政行为”的判断标准

修订后的行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定，“行政行为”是一个核心概念。对于审判实务而言，弄清“行政行为”的内涵和外延，把握“行政行为”的判断标准就成为关键。

行政法理论上，行政行为具有广义和狭义之分。广义的行政行为是指行政主体在实施行政管理活动中所有的与其行政职权相关联的作为与不作为行为。广义的行政行为包括行政主体与其职权相关的所有行为，排除行政行为的只是行政机关的民事行为、刑事侦查行为。狭义的行政行为主要是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中作出的具有法律意义的行为。狭义的行政行为除不包括行政主体的民事行为、刑事侦查行为外，还排除不具有法律意义的事实行为、内部行为。我们认为，修改后的行政诉讼法所规定的“行政行为”是一个广义的概念。这个概念内涵十分丰富，外延十分宽广。从内涵上，只要行政主体与行政职权相关联的行为与不作为行为，都属于行政行为的范畴。从外延上，仅仅排除行政主体与行政职权无关的民事行为和刑事侦查行为，行政主体与其行政职权相关的事实行为、内部行为、抽象行为均属于行政行为范畴。

我们认为，判断一个行为是否属于行政行为，关键看其是否具备以下要素：（1）行政行为是行政主体所为的行为。这里的行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权行使行政职权的组织。（2）行政行为是行政主体在行政管理活动中的行为。行政主体在民事活动、刑事侦查活动中的行为不属于行政行为。（3）行政行为包括合法的行为，也包括违法的行政行为。因此，行政主体在行政管理活动中超越自身行政职权的行为也属于行政行为。（4）行政行为包括行政主体作为的行为，也包括行政主体不作为的行为。因此，行政主体不履行法定职责的行为也属于行政行为。（5）行政行为包括行政主体行使行政职权的单方行为，也包括行政主体为履行行政职责、实施行政管理与行政相对人签订行政协议的双方行为。

二、关于“合法权益”的判断标准

行政诉讼受案范围的另一个核心概念是“合法权益”。审判实践如何把握“合法权益”这一概念，主要还是厘清“合法权益”概念的内涵和外延，确立判断“合法权益”的基本标准。

公民、法人和其他组织的“合法权益”也有广义和狭义之分。广义的“合法权益”是指公民、法人和其他组织享有的不违反法律规定的一切权利和利益。其范围包括公民、法人和其他组织受国家法律保护的权利和利益，以及其他法律未限制的自然保有的各种权利和利益。公民是国家的主人，是权利的主体和本源，其权利并非法律赋予才享有的。因此，法律不禁止的对公民而言都是权利。狭义的“合法权益”是指符合法律规定的权利和利益。即仅指受法律保护的权利和利益，其外延排除了未纳入法律保护范畴的自然权利和利益。修改后的行政诉讼法关于“合法权益”主要是狭义的概念。如果一项权利和利益尚未纳入法律的规范范围，则这项权利不属于行政诉讼权利保护范围，不能纳入行政诉讼受案范围。

如何判断一项权利是否属于修改后的行政诉讼法规定的“合法权益”，应当把握以下几个标准：（1）“合法权益”是起诉人主张的权利。对同一个行政行为提起诉讼，不同的起诉人可能会提出不同的理由，例如，同样是对规划建设许可证提起诉讼，有的人可能是主张规划建设许可证批准第三人建房的位置距离其房屋太近，违反楼间距的法律规定，侵犯了其采光权；有的人可能是认为楼间距不存在违法，主张规划建设许可证批准第三人在其房屋的前面建房，遮挡了其在家中观看远方湖景的权利。因此要根据起诉人的起诉理由确定“合法权益”的具体内容。如果起诉人起诉理由明显不属于行政诉讼法所保护的“合法权益”的，应当进行释明。（2）“合法权益”是指法律、法规、规章或者规范性文件以及行政机关承诺所保护的权利和利益。例如，观景的权利原本不属于法律保护的权利，但是开发商在取得土地使用权时，行政机关承诺在其取得土地使用权的土地前面不再批准任何建设项目，确保其所建商品房为“无敌海景房”。这种情况下，如果行政机关事后违背承诺，开发商主张兑现承诺的，“无敌海景房”的视觉审美权利也属于行政诉讼保护的“合法权益”。（3）“合法权益”不包括法律已经明确规定应当通过民事诉讼、刑事诉讼途径获得救济的权益。（4）“合法权益”不包括法律不予干涉的自治组织内部的各项权利。（5）“合法权益”不包括根据人民法院地位和司法能力不适宜通过行政诉讼予以保护的其他权利。