三、适度发挥行政区划控制作用的现实必要性

联系前文的分析过程，行政区划特别是针对一级政区的设置和调整，对于一个国家的府际关系具有基础性的作用，是中央政府对地方实施政治控制的基本手段。正是鉴于此，历史上那些地域广阔的中央集权国家的行政区划的基本作用通常被界定为维护中央集权、巩固皇权。在中国历史上，行政区划历来亦是维护中央权威、强化中央控制力的基本手段，这集中表现为历代王朝对于政区层级体系和一级政区的反复调整。在现阶段的中国，无论从理论层面来讲，还是从现实层面来看，行政区划的控制作用都不应被忽视，更不应将其仅仅视为简单的行政管理手段。

从理论上来讲，行政区划的控制作用属于政府的政治统治职能，而经济发展则属于社会管理职能。无论是在哪个时代、哪个国家、哪种政治制度下，国家本质上的阶级性都决定了政治统治职能与社会管理职能是一个辩证统一的有机整体，不能偏废其中的任何一个方面，也不存在弱化一个方面、强化另一个方面的问题。行政区划作为中央对地方实施控制的基本手段，对于府际关系的平衡具有重要的作用，这使得行政区划很难与政治控制划清界限。虽然从人类社会发展的总体进程来看，政府的统治职能与社会管理职能经历了一个此消彼长的过程，社会管理职能变得越来越突出。但是，这并不表明政治统治职能的重要性正在下降和弱化。事实上，古今最大的不同只是在于实施统治的具体形式的变化。在古代社会，政府的政治统治职能往往表现得更为直接和明显。在现代社会，由于地方自治的兴起以及政府职能重心普遍趋向于公共服务，导致行政区划的控制作用已经很难再像古代社会那样淋漓尽致地发挥作用，只能如同政府的政治统治职能一样，总体上趋于隐性化。即使是在西方国家，行政区划内在蕴含的控制作用也从未脱离当政集团的视线，只不过限于强烈的地方自治传统和法律的制约，使得控制作用的发挥相对大打折扣。相较于地方自治传统根深蒂固的当代西方国家，包括中国在内的一些缺乏地方自治传统的国家，则在适度发挥行政区划的控制作用方面具有一定的先天优势。

从现实层面来看，对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国而言，特别是在府际关系日益复杂化的今天，行政区划的控制作用对于平衡府际关系、维护中央政府的权威和国家的统一，仍然可以而且应该适当发挥其影响。一方面，适当发挥行政区划的控制作用，是维护国家统一和领土完整的必然要求。关于这一点，现阶段主要反映在民族型政区的设置与调整方面。对于中国这样一个多民族国家而言，是否需要设置、如何设置民族型政区，绝非简单的技术问题或管理问题，而是重要的政治抉择。新中国成立以后，先后在少数民族聚集地区设立的民族自治型政区，都是出于维护国家统一、民族团结和政治稳定的基本考虑而设置的。民族型政区的广泛设立，不但继承了中国历代在处理民族关系的过程中积累的有效经验，而且使之在新的时代条件下得到了进一步的发展。（注：参见蒲善新:《中国行政区划改革研究》，309页，北京，商务印书馆，2006。） 新中国成立60余年的历史证明，民族型政区的普遍设置，对于维护国家统一、领土完整，保持政治生活的稳定，都发挥了积极和重要的作用。现阶段，在国内外分裂势力仍然企图借助民族问题破坏中国的统一与领土完整的背景下，在民族型政区的设置和调整中适度保持中央的控制能力的现实意义就显得更加突出。因此，针对民族型政区的行政区划调整，必须在维护国家统一和领土完整的基本前提下，坚持有利于民族团结和民族地区社会进步的基本原则。如果未能充分地认识到这一点，漠视民族型政区设置的基本目的和作用，主要从行政管理等技术环节审视民族型政区的行政区划调整，将有可能在政治上产生一系列的消极影响，甚至损害中华民族的最高利益。

另一方面，适度发挥行政区划的控制作用是巩固中央权威地位、平衡府际关系的现实需要。关于这一点，现阶段主要反映在部分非民族省级政区和大型城市的行政区划改革中。在人口和辖域规模方面，当前中国很多省份的人口和辖域都相当于欧洲一个较大的国家，截至2011年底，人口超过7 000万的省份共有6个。特别是随着改革开放以来社会经济的持续快速发展，一些较大省份的综合经济实力可以说已经是“富可敌国”。与此同时，部分迅速崛起的大型城市也开始寻求经济地位与政治地位的同步上升。以上状况都可能对现存的纵向府际关系框架和中央政府权威形成一定的挑战，甚至有可能对国家的长治久安产生不利的影响。（注：参见张志红:《论大型城市在政府间关系中的政治平衡作用》，载《南开学报(哲学社会科学版)》，2008(1)。） 因此，在日后可能进行的相关行政区划调整中，应该考虑通过必要的行政区划调整，平衡府际关系，维护中央的权威。

总之，在国家统一和政治稳定仍面临较大压力的情况下，适度发挥行政区划的控制作用是必要的。这也是保证中央权威、理顺纵向政府间关系的需要，并在较大程度上决定了政治性因素在省级政区行政区划改革中的主导地位。