五、结语：“城乡分治”政治框架下的行政区划改革

正如本报告试图证明的，城市化对中国的政治发展、纵向府际关系有巨大的影响。这已经由正在进行的政府职能转变和行政体系重构体现出来。随着越来越多的国家综合试验区的出现和越来越多的各种规模的城市并入城市圈，横向行政体系将不可避免地发生重大调整，以往所熟悉的行政区划版图也会重新绘制。

至于中国应该有多少省级行政区、直辖市、大都市区和民族自治区，并从根本上界定国家在领土上的空间布局仍有待观察。正如布伦纳所强调的，国家空间感事实上是通过一定地理尺度范围内不同体制之间的政治博弈而发生转变的。在中国，中央的忧虑是省级、直辖市或地方官员对于行政改革的热情不高，一些地方的愿望、需求和特殊利益表达会与中央的愿景背道而驰。可以预期，城市化进程中的行政体系重构及其谈判将会困难重重。但与此同时，新兴的城市社会群体提出了比以前多得多的社会公共需求和群体性意见。可以说，城市化引致的社会分化、政治整合将更加复杂和高度利益化，来自官方的一些城市愿景可能永远也不会成为现实。对于愿景和中期规划的实现总是不可避免地具有“路径依赖”，最终的结果也将不可避免地带有某些不确定性。

即便如此，未来十年，全国的“省直管县”改革的实施以及与之相伴的新的“双螺旋”城市与农村行政架构将会迎来一系列显著的变化。城市化战略会将很多农村和城镇地区逐步并入特大城市、城市带和城市群（圈)。未来省级政府不仅要负责帮助农村地区发展经济，而且要重点负责农村的土地保护和环境治理，长期以来实行的旧的行政单位也将被重新划分。

例如，有研究指出，青岛及其周边的大型城市综合体，将会从山东省独立出去，而山东其余地区的省会放在济南；大连的大型城市圈可能也会与辽宁省相分离，规模缩小后的辽宁省会仍设在沈阳。（注：J.H.Chung，“Deputy-Provincial Cities:Embedded Yet De Facto Players，”in China's LocalAdministration，ed.Chung and Lam(London:Routledge，2010)，pp.111 126.） 或者，那些省内经济发达或者历史上有过重要地位的“第二城市”的省份，情况则可能反过来。例如在河南，其省会郑州以及以郑州为中心的都市圈有可能从河南分离，而洛阳未来有可能接替郑州成为河南的省会。如果推行“省直管县”，一般认为，县数量过多的大省有可能因任务过重而难以承担。另一种观点认为，应该减少省区面积，有些人已经酝酿建议划分50个省级行政区。（注：John Donaldson，“Provinces:Paradoxical Politics，Problematic Partners，”in China's Local Administration，ed.Chung and Lam(London:Routledge，2010)，pp.14 38.J.H.Chung，“Deputy-Provincial Cities:Embedded Yet De Facto Players，”in China's Local Administration，ed.Chung and Lam(London:Routledge，2010)，pp.111 126.） 然而，认为可以寻找到一些比较合适的省级数量来治理国家的论调无疑已经过时，属于全球化之前的思维。倒不如探索更为灵活的重构区域生产的网络布局和更为适应的城市空间管理层次。因此，当前实行的“省直管县”和“国家综合配套改革试验区”的做法，至少从国际化的视野看，符合中国改革设计者关于未来府际关系架构的愿景。（注：参见吴金群:《省管县的条件及对我国26个省区的聚类研究》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2010(4)。）

中国能否在地域重构方面设计一个更好的行政架构以弥补区域“治理失灵”和社会空间发展的不平等？中国能否比布伦纳描述的西欧城市化做得更好？目前，广泛讨论这些问题的答案甚至有这个想法都还为时尚早。可以预见，官僚体制和来自既得利益者方面的障碍会很强大，前进之路也必然会磕磕绊绊。然而，我们也可以清楚地看到，中国的规划者和政策设计者已下定决心要努力达成这些目标，即使这意味着不得不改变政治治理的基本框架，并重新绘制行政区划的地图。接下来的改革，以下这些政策工具也正处于探索之中，如“省直管县”、建立更多都市圈、“国家综合配套改革试验区”乃至创新性的“双螺旋”行政层级架构。重构府际关系将成为“十二五”、“十三五”规划中提上议事日程并具有优先实施战略地位的工作。