第三节 关于土地制度的治理基础

进入21世纪以后，中国土地利益分配的重点逐渐从农业产出转向非农利用，既因为农村税费改革后农业税取消，更因为工业化和城镇化进程加快、地方政府对于非农建设用地需求的激增。征迁直接涉及各主体关于如何分配土地非农利益的博弈，要促使各主体（尤其是政府和村民）更为平和顺畅地分配土地非农利益、减少或化解征迁纠纷矛盾，仍然需要双重途径，即同时着眼于改革资源分配制度和基层治理状况。当前，学者为减少或化解征迁纠纷开出的药方多集中在资源分配制度方面，如财政制度、土地制度（所有权、使用权、开发权）、补偿标准，等等，且不论资源分配制度变革的实施效果，更为重要的一点是，征迁纠纷并不完全出自资源分配制度方面，很大一部分征迁纠纷根源于基层治理。

地方政府和村民在征迁中的互动，本质是利益博弈而非观念对抗。地方政府和村民的利益博弈，最容易引发矛盾，也经常进入公共视野。地方政府和村民博弈中的矛盾焦点在于地方政府想以较少成本、最快速度完成征迁，而遭遇征迁的村民想获得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在没达到自己的心理价位时就被地方政府征收走，征迁博弈成为典型的“讨价还价”。因为征迁涉及利益巨大，地方政府和村民任何一方都不愿轻易妥协，博弈出现停滞、反复乃至纠纷都是正常现象。征迁博弈的症结不在于博弈的量——征迁涉及利益巨大必然引发大量的、持久反复的博弈，而在于博弈的质——博弈无序化，即地方政府和村民都偏好使用各式各样的策略行为向对方施压，而且这些策略行为常常在公共规则之外，缺乏原则，甚至沦为不择手段的“斗智斗勇”。博弈无序化让各主体更难达成一致，更难化解既有纠纷。

征迁博弈无序化与基层治理能力弱化紧密相关。基层治理的问题要从基层治理的角度下药，改革资源分配制度不能解决基层治理的问题，冒进改变资源分配制度可能会加重基层治理的问题。以征迁补偿标准为例，增加征迁补偿具有一定的意义，尤其中西部地区一些缺乏财力却又想大兴土木、以地生财的地方政府，给村民的补偿过低，提高补偿标准对地方政府是一种硬约束，以防止村民因为征迁导致生活水平下降甚至跌至温饱线。但提高补偿价格不可能解决征迁博弈中的所有问题，补偿价格提高只是提升了谈判的“起步价”，并不涉及谈判的博弈方式，单纯地提高谈判“起步价”而不改变博弈方式，反而会让博弈更激烈，更难形成合意。

一 土地利益分配的三层次

土地利益分配始终与治理形态紧密联系。任何时期土地利益分配都是宏观-中观-微观三个层次综合作用的结果（见图1-1）。宏观层面主要指国家资源禀赋和战略目标，中观层面主要指各种土地资源分配制度，如土地产权制度、土地税赋制度、土地征收制度，等等，微观层面主要指基层治理形态。三个层面的关系可以简述如下：宏观层面决定中观层面和微观层面的变动方向，中观层面和微观层面决定宏观层面的实施效果；中观层面和微观层面相互制约、相互影响；虽然相互制约和影响，但任何一方的变革不可能彻底代替另一方变革。

图1-1 土地利益分配的三个层次

传统时代^[1]至新中国成立后很长一段时期内，土地的农业产出是土地利益分配的核心。历朝历代关注的重点都是如何从千家万户分散的小农手中提取农业赋税。提取的数量必须足够维持当时的国家机构运转，提取的成本不能太高，同时还要保证提取过程不破坏小农正常生产生活进而不减损政权合法性。为达到以上目标，不同时期的国家管理者具体做法各有不同，但从总体方面看，都是通过中观资源分配制度和微观治理形态双轨式的改进来调整土地利益分配。很多时候，宏观战略目标和中观资源分配制度依赖于微观治理形态。近现代中国的国家政权建设就是例证。

自晚清以来，构建现代国家一直是中国政府的主要目标，但中国始终面临的一个难题是“人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题”（温铁军，2000）。19世纪以来，外国列强屡屡对中国进行打击和压制，清政府颇感压力，最终决定向现代国家转型。转型的直接动力是政府背负巨额战争赔款，需要扩充财源，另外政府也希望通过学习国外政治制度设计来改变被动挨打的局面。扩充财源、增加对基层的控制力，需要一套新式的官僚组织。晚清“新政”囊括了官僚组织现代化的各种努力：实行财政革新、创建警察和新军、划分行政区域、建立各级自治组织甚至建立新式学校（杜赞奇，2003：2）。官僚组织改革本身也是需要资源的，因此，现代官僚体制是增加基层乡村土地利益提取的促进手段，亦是增加基层提取的理由。结果，无论是工业、军事发展，还是官僚组织本身的构建，都导致乡村土地利益提取的扩大。

国家权力欲深入基层，需突破隔在国家与村民之间的宗族和村落。晚清的“地方自治”和国民政府的“新县制”都是此背景下的产物，国家希望打破以往的村庄权力文化网络，通过任命制把村庄代理人纳入正式官僚组织。村庄代理人的官方化在实践中会产生两个不同的结果：一种是若村庄组织自身力量强大，则吸纳国家的行政制度，村庄精英仍然占据新的代理人职位（如村主任、县议事会和参事会成员），并与官府讨价还价，挫败县衙门增加税款、税种的企图（李怀印，2008：25）；另一种是若村庄组织自身力量不够强大，税费剧增的压力到达村庄，结果把乡绅等“保护型经纪”排斥出村庄的政治舞台，他们充当国家代理人的“精神和物质报酬越来越少，而这一公职所带来的麻烦却越来越多”（杜赞奇，2003：157）。地痞恶棍等“赢利型经纪”却充斥于基层管理职位，他们借着国家征税的名义大肆中饱私囊，这引发了杜赞奇所说的国家政权“内卷化”，即“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能”，“国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力”（杜赞奇，2003：51）。晚清和民国的各种措施，均没有完成对基层社会的整合，“政权现代化所需要的结构‘集中’与整合，只停留在机构建制和身份委任的表面，而未能达到管辖与治理的深度”（张静，2000：31）。前一种情况，村庄得到了保护，但国家政权建设的目标落空。后一种的情况比较糟糕，可以称得上国家与乡村的“双输”，村庄原有的权力文化网络解体，地痞恶棍上台后，趁机横征暴敛，民怨沸腾，而由于地痞恶棍从中截留，国家扩大提取的目标也没实现，政权的合法性反而遭到削弱。晚清和民国统治者希望向现代国家转型，宏观层面与中观层面的变革导致提取土地利益数额突然增大，却没有微观治理机制与之相适应。

1949年中华人民共和国成立后，国家建设的总体路径仍然是向现代国家迈进，但工业发展只能向内提取资源，获得原始积累，途径有二：一是通过再分配以提取农业赋税作为基础；二是通过市场机制将工业产品向民众销售。这两条在当时以小农经济为主的中国都比较难以实现。前者涉及怎么整合小农的问题，旧式治理形态无法适应现代国家的提取，而后者则涉及小农没有购买力的问题。^[2]新中国领导人选择了优先完成重工业的“赶超”战略（林毅夫、蔡昉、李周，1999：30），重工业可以缓解小农购买力不足的问题，^[3]但国家仍需要一套有效的基层组织架构解决提取农业赋税的问题，公社在这种环境下诞生。新中国的村庄基层组织，经历了互助组、低级社、高级社后，最后定位于“三级所有、队为基础”的人民公社体制。新中国村级组织的职能从治安、税收等扩大到组织生产、政治运动、文教卫生、民政等，使得村庄“既是一个基层的管理单位，又是一个生产组织单位，以便把不能‘自下而上’自发走向现代化的分散落后的小农经济，通过‘自上而下’的政府行政力量拖进现代化”（曹锦清、张乐天、陈中亚，2001：573）。新式村级组织解决了国家政权“内卷化”问题（杜赞奇，2003：183），也终结了国权不下县的历史。新政权在各种政治运动中对恶霸、地痞等原先的“赢利型经纪”群体进行了严厉的打击，同时也取消了士绅、宗族等“保护型经纪”的合法性，并通过阶级话语建立了稳定而可靠的代理人队伍。新政权利用“权力的组织网络”代替了以往“权力的文化网络”（强世功，2001），国家政权一竿子插到底，取消了可能出现贪污和截取等中间环节，国家对农村资源提取的效率大大增加，显著地提高了对工业建设的支援力度。新中国工业化的宏观目标，除了借助所有制、金融制度、价格制度等中观层面设计，更依赖于一套有效率的村庄基层组织从而解决提取小农分散而有限的土地剩余问题。

集体化后期，由于难以调动农民积极性、监督成本过大等问题，公社最终解体，村两委成为新的基层组织，土地经营机制转为承包制，农村又回归小农经营格局。随着税费提取的提高，村干部的工作越来越不好做，其往往需要借助大量“非正式权力”来辅助“正式权力”的运作（孙立平、郭于华，2000），甚至有的地方还出现借助灰黑势力催缴税款的事例。20世纪90年代，农民负担沉重的问题凸显，干群关系恶化，“三农”问题逐渐显现。国家提取农业利益的同时往往伴随着乡村两级不正当利益的获取、机构膨胀和各种暴力因素的介入，基层治理“内卷化”现象再次出现。贺雪峰（2007）认为，20世纪90年代农民负担过重，“大部分原因出自国家在某些时候的急于求成，国家以为通过自上而下地下达达标升级任务，调动地方政府建设现代化事业的积极性，就可以有一个更快的经济发展速度和更快更好地建设中国的现代化事业，然而，国家忽视了20世纪90年代中国农村在小农经济基础上，已经失去了可以有效从农村抽取资源以用于现代化建设事业的组织手段，由于缺乏有效的组织手段，在自上而下的压力下面，乡村结成利益共同体是必然的。”

2000年农村税费改革在部分省市试点，至2005年，农业税得以取消。农村税费改革是对“国家—农民”再分配关系的一次重大变革，中国政权几千年以来第一次不再向农民提取土地税赋，而且，中央政府针对农村“少取”的同时还“多予”，各种惠农政策陆续下乡。但农村税费改革没有解决微观治理的实质问题，所谓税费改革倒逼乡村组织改革，更多体现在机构规模的精简，如裁撤“七站八所”、合村并组、取消小组长，等等。以上在组织规模上的变化没有提高治理的效率，反而让基层治理能力和公共服务能力下降。税费改革取消了农村治理中一个最难处理的事项，但并没有解决农村治理本身的问题。虽然免除了农业税，但国家在其他方面仍然要和农民打交道，微观治理的缺陷又在别的方面引出矛盾，如非农土地利益分配，又如国家各种项目资源输入村庄。

进入21世纪，中国土地利益分配的重点逐渐从农业产出转向非农利用，既因为农村税费改革后，农业税得以取消，更因为工业化和城镇化进程加快，政府对于非农建设用地的需求激增。征迁直接涉及各主体如何分配土地非农利益的博弈，要促使各主体（尤其是政府和村民）更为平和顺畅地分配土地非农利益，减少或化解征迁纠纷矛盾，仍然需要“双重”途径，即同时着眼于改革中观资源分配制度和微观治理状况。当前，学者们为减少或化解征迁纠纷开出的药方多集中在中观资源分配制度方面，如财政制度、土地制度（所有权、使用权、开发权）、补偿标准，等等，且不论中观资源分配制度变革的实施效果，更为重要的一点是，征迁纠纷并不完全出自中观资源分配制度方面，很大一部分征迁纠纷根源于基层治理，而基层治理形态没有得到根本改进，“天下第一难事”从曾经的计生工作，变为税费收取工作，再变为当前的征迁工作。

二 基层治理的三结构

近现代时期之前，中国的治理形态很难清晰归为某一种类型。韦伯将支配结构划分为三种^[4]“理想类型”：家父长制、官僚制、卡里斯玛。韦伯在具体考察中华帝国政治时，认为中国政治制度是君主权力与官僚权力的综合体——“家长官僚制”，这和现代“官僚制”有很大不同。孔飞力（2012：233）亦在此视角下讨论了“官僚君主制”中君主专制权力和官僚常规权力二者既矛盾又统一的特征。以上偏向于国家权力内部的讨论，适用于描述县级以上的政治运行，然而，国家权力深入基层的状态是怎样的？显然，君主事无巨细地牢牢控制天下只能是一种想象，单纯地依靠官僚机构同样难以渗透基层社会，而完全依靠宗族、士绅的村庄自治模式则是想象的另一个极端。黄宗智（2005：420）最初以“第三领域”概念破解“国家—社会”的二元对立，“在国家与社会之间存在着一个第三空间，而国家与社会又都参与其中”，二者相互重叠、协力运作。“第三领域”凸显了基层“半正式行政”“准官员”治理的特点，之后黄宗智（2008）又补充了“简约治理”这一概念，即政府在基层没有选择官僚政治的路径，而是“选择了接近简易做法的一端，它坚持使用准官员而不是带薪的正式官员，除非发生纠纷和控诉，尽可能不介入此‘第三领域’。仅当只有介入才能保障这一广泛领域内治理的连续和平稳运作时，政府才会介入”。李怀印（2008：15）的研究结果与黄宗智相近，其以“实体治理”描述传统中国基层治理状况：国家的不干预、放任主义的导向和县级以下地方行政中非正式做法的流行；国家和社群共同参与，官方职能与地方制度安排交织在一起。传统时代^[5]中国的基层治理形态由以下三个元素组成：官僚机构；半正式行政；社区（村庄）。这就是“政府-半正式行政-社区（村庄）”的三元结构。

新中国成立后，国家权力首次深入县级以下，此时的基层治理既非完全依靠自上而下的科层制（无论是欧美的科层制还是苏联的科层制），也非完全依靠自下而上的群众动员，基层治理仍然延续了以往“简约治理”的特征（黄宗智，2008），新中国的基层治理形态在总体三元结构方面没有改变。①官僚机构。一方面，官僚机构推行科层制，即通过程序化、规范化、可计量化等一系列现代官僚制度的“理性”元素打造政府机构，官僚制度是现代“民族-国家”行政机构构建中的重要一环；另一方面，新中国的官僚机构并没有完全朝欧美式科层制的方向发展，其中还纳入了大量的苏联式的组织机制和动员机制，官僚制中常规权力与非常规权力仍然并存。所谓动员制，就是政府在特定时间段内围绕某一“中心工作”重新整合官僚机构的资源。②“半正式行政”，即不在政府正式编制之内、“承包”各种政府任务的人员，如村组干部、计生专干、民办教师、人民调解员、联防队员、协警、协管、征迁人员，等等，“半正式行政”在新中国时期仍然延续，是“群众路线”思想与节约行政成本的现实考虑二者综合下的产物，政府希望依靠群众自身就地处理基层事务，但本书在第三章将说明“半正式行政”在治理实践中逐步发生了变异。③社区（村庄）。中国共产党从早期革命历程中总结出“群众路线”，了解群众、联系群众、发动群众。传统时期村民更多参与的是士绅和宗族主导的“村庄政治”，并不直接参与“国家政治”，晚清民国时期，许多致力于国家建设的政治家都感到无力动员民众，现代国家建设实践多在上层和精英中开展。中国共产党通过各种“运动”，将民众从身体到观念都整合到国家“全能主义”政治（邹谠，1994：3—4）中，后集体时代，随着革命热浪退潮，“运动”不再进行，国家通过更为常规化和行政化的方式引导民众参与政治，如村民自治。