第二节 沿海国对船舶污染造成的海岸带海洋生物多样性破坏进行管辖之范围

管辖权，从本质上讲，属于通过法律调整一定范围内的利益分配。上一节中简述了海岸带海洋生物多样性管辖的依据，本节开始探讨其管辖范围问题，以此进一步深入了解沿海国如何通过国际公约、条约、国内法律法规等规制海岸带海洋生物多样性管辖问题，如何平衡和分配相关经济、社会、生态利益。一般来说，沿海国根据《联合国海洋法公约》的规定，对海岸带海洋生物多样性管辖权分为三类：立法、司法和执行管辖权。立法管辖权是指沿海国依据国际公约和国际习惯的规定，制定和颁布相关法律，确立其在领海、毗连区、专属经济区等海域内的权利的管辖权。司法管辖权是指沿海国有将在其管辖海域内违反其法律规定的人或行为，提交司法机构进行审判的权力，即可以依情节轻重提起民事诉讼或刑事诉讼。执行管辖权是指沿海国的国家机关或获得国家特定授权的人员、军舰、军用飞机等对于管辖海域内的人或事件享有强制执行的权力，其中包括：监督、登临船舶、搜查、逮捕、扣押和没收财物等行为。从以上三个概念来看，其管辖范围均覆盖海岸带区域，也就是说根据《联合国海洋法公约》的规定，船舶污染造成海洋环境遭受损害时，缔约国有权对其行使管辖权。但是由于对船舶的管辖涉及多方利益，往往会出现沿海国、船旗国或港口国均有管辖权的情况，由此产生管辖权的重叠和冲突，这就使对船舶的管辖成为海洋污染管辖方面最复杂、最难处理的问题之一。对此《联合国海洋法公约》对船舶污染作出了更加翔实的规定，以期能够解决管辖权重叠和冲突问题。

如上文所述，船舶故意、任意或意外向海洋排放油类物质或其他有害物质，是造成海洋污染的重要来源之一。一般来说，船舶污染具有直接污染海洋环境、容易引起管辖权冲突和争议的特点。船舶污染的种类有很多，下面做简要介绍：1.按照污染物质的不同，可分为油类物质和其他有害物质两大类。其中船舶污染物主要是油类物质，而石油污染则是海洋环境破坏的主要污染源之一；2.按照污染物质来源的不同，可分船舶日常排放和事故性排放两大类。不同于陆源污染的是，船舶污染物主要是油类物质，而且不需要通过任何媒介就能直接导致严重的海洋污染。^[10]正是由于船舶污染的复杂性和危害性极大，一旦发生船舶污染，沿海国、船旗国、港口国三方极易因争夺管辖权问题产生冲突，防止污染损害的进一步扩大和修复工作有可能就变得遥遥无期。这对于本已脆弱的海岸带海洋生态环境来说无疑是雪上加霜。因此，《联合国海洋法公约》从立法、司法和执行管辖权三个角度对沿海国、船旗国、港口国的管辖权作出具体规定，从一定程度上缓解了矛盾冲突，有利于海岸带海洋生物多样性保护工作的顺利进行。

1.对船舶污染立法管辖权的特殊规定^[11]

《联合国海洋法公约》第十二部分第五节对防止、减少和控制船只对海洋环境污染的国际规则和国内立法作出了详尽的规定。但是列举式的法条规定却可能产生一定的负面效果，即可能会影响到航行自由。为防止和避免沿海国利用国内立法限制外国船只自由航行的权利，在标准的制定和执行方面，《联合国海洋法公约》规定优先适用国际规则和标准。

《联合国海洋法公约》第194条对“防止、减少和控制海洋环境污染的措施”作出具体规定：

（1）各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，为此目的，按照其能力使用其所掌握的最切实可行的方法，并应在这方面尽力协调它们的政策。

（2）各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。

（3）依据本部分采取的措施，应针对海洋环境的一切污染来源。这些措施，除其他外，应包括旨在最大可能范围内尽量减少下列污染的措施：

（a）从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质；

（b）来自船只的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，防止故意和无意的排放，以及规定船只的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施；

（c）来自用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施和装置的污染，特别是了为防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，以及规定这些设施或装置的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施；

（d）来自在海洋环境内操作的其他设施和装置的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，以及规定这些设施或装置的设计、建告、装备、操作和人员配备的措施。

（4）各国采取措施防止、减少或控制海洋环境的污染时，不应对其他国家依照本公约行使其权利并履行其义务所进行的活动有不当的干扰。

（5）按照本部分采取的措施，应包括为保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境，而有必要的措施。

《联合国海洋法公约》第211条主要规定了“来自船只的污染”的具体应对措施，其中特别强调在控制意外污染中沿海国的义务，尤其是要求沿海国应将事故立即通知有关利益可能受到影响的沿海国的义务。具体规定为：

（1）各国应通过主管国际组织或一般外交会议采取行动，制订国际规则和标准，以防止、减少和控制船只对海洋环境的污染，并于适当情形下，以同样方式促进对划定航线制度的采用，以期尽量减少可能对海洋环境，包括对海岸造成污染和对沿海国的有关利益可能造成污染损害的意外事件的威胁。这种规则和标准应根据需要随时以同样方式重新审查。

（2）各国应制定法律和规章，防止、减少和控制悬挂其旗帜或在其国内登记的船只对海洋环境的污染。这种法律和规章至少应具有与通过主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准相同的效力。

（3）各国如制订关于防止、减少和控制海洋环境污染的特别规定作为外国船只进入其港口或内水或在其岸外设施停靠的条件，应将这种规定妥为公布，并通知主管国际组织。如两个或两个以上的沿海国制订相同的规定，以求协调政策，在通知时应说明哪些国家参加这种合作安排。每个国家应规定悬挂其旗帜或在其国内登记的船只的船长在参加这种合作安排的国家的领海内航行时，经该国要求向其提送通知是否正驶往参加这种合作安排的同一区域的国家，如系驶往这种国家，应说明是否遵守该国关于进入港口的规定。本条不妨害船只继续行使其无害通过权，也不妨害第25条第２款的适用。

（4）沿海国在其领海内行使主权，可制定法律和规章，以防止、减少和控制外国船只，包括行使无害通过权的船只对海洋的污染。按照第二部分第三节的规定，这种法律和规章不应阻碍外国船只的无害通过。

……

（7）本条所指的国际规则和标准，除其他外，应包括遇有引起排放或排放可能的海难等事故时，立即通知其海岸或有关利益可能受到影响的沿海国的义务。

1973年《国际防止船舶污染公约》及其议定书中的规则和标准主要是规定有关船舶污染的内容，其中关于意外污染方面的规定尤为翔实。同时，国家有义务通知有关利益有可能受到污染影响的其他沿海国。

如上文所述，海洋污染的管辖权中最复杂的就是对船舶污染的管辖。《联合国海洋法公约》对船舶污染作出详细规定，赋予沿海国相应管辖权的同时也对其行使作出一定限制，如沿海国享有对船舶污染的立法管辖权；其对船舶污染的立法管辖权又仅限于根据通用的国际规则和标准，制定该国的法律和规章。本书认为，这些规定在实践中存在以下两方面问题：

（1）一般接受的国际规则和标准

就对船舶污染的立法管辖权来说，《联合国海洋法公约》首先再次确认船旗国享有立法管辖权，同时赋予沿海国和港口国一定权限的立法管辖权。如上文所述，任何一种权利都应当受到某种程度的限制，因此任何一种管辖权都不应允许一国在制定国内防治污染方面享有不受拘束的立法权限，《联合国海洋法公约》中对于船旗国的立法管辖权的限制是必须产生与一般接受的国际规则和标准相同的效力，而沿海国必须符合一般接受的国际规则和标准并使之有效。^[12]由此可见，“一般接受的国际规则和标准”一词对于国家管辖权具有重要意义，但是《联合国海洋法公约》并未作出进一步的界定，而这种“一般接受的规则和标准”的具体操作在学界引起了众多讨论，对其也有多种解释。^[13]

（2）沿海国对船舶污染的立法责任和执行义务^[14]

《联合国海洋法公约》第192、193条规定：“各国有保护和保全海洋环境的义务。” “各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。”

《联合国海洋法公约》第195条规定：“各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或将一种污染转变成另一种污染。”

《联合国海洋法公约》的规定权衡了沿海国和其他国家在管辖海域中的海洋利益，“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并应依照第二○五条规定的方式提送这些评价结果的报告”。^[15]这种权衡同样体现在沿海国所拥有的对船源污染的立法管辖权和执行管辖权上。“各国应在符合其他国家权利的情形下，在实际可行范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险或影响”，并且“应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境”。^[16]

2.对船舶污染的执行管辖权

以《联合国海洋法公约》所赋予的立法管辖权为基础，沿海国、港口国通过国内立法，根据本国海岸带实际情况赋予相关部门执行管辖权。但是沿海国和港口国在行使执行管辖权时有可能对船舶航行自由产生一定的妨碍，因此较之立法管辖权，《联合国海洋法公约》对沿海国和港口国的执行管辖权的规定更加严格。总之，《联合国海洋法公约》在赋予其船舶污染的执行管辖权方面，为了配合立法管辖权的相关规定，将二者更好地相结合，赋予了船旗国首要的执行管辖权，而沿海国和港口国仅给予补充性执行管辖权。

《联合国海洋法公约》中对沿海国针对船舶污染的执行管辖权的规定主要集中在第220条“沿海国的执行”：

（1）当船只自愿位于一国港口或岸外设施时，该国对在其领海或专属经济内发生的任何违反关于防止、减少和控制船只造成的污染的该国按照本公约制定的法律和规章或可适用的国际规则和标准的行为，可在第七节限制下，提起司法程序。

（2）如有明显根据认为在一国领海内航行的船只，在通过领海时，违反关于防止、减少和控制来自船只的污染的该国按照本公约制定的法律和规章或可适用的国际规则和标准，该国在不妨害第二部分第三节有关规定的适用的情形下，可就违反行为对该船进行实际检查，并可在有充分证据时，在第七节限制下按照该国法律提起司法程序，包括对该船的拘留在内。

（3）如有明显根据认为在一国专属经济区或领海内航行的船只，在专属经济区内违反关于防止、减少和控制来自船只的污染的可适用的国际规则和标准或符合这种国际规则和标准并使其有效的该国的法律和规章，该国可要求该船提供关于该船的识别标志、登记港口、上次停泊和下次停泊的港口，以及其他必要的有关情报，以确定是否已有违反行为发生。

（4）各国应制定法律和规章，并采取其他措施，以使悬挂其旗帜的船只遵从依据第3款提供情报的要求。

（5）如有明显根据认为在一国专属经济区或领海内航行的船只，在专属经济区内犯有第3款所指的违反行为而导致大量排放，对海洋环境造成重大污染或有造成重大污染的威胁，该国在该船拒不提供情况，或所提供的情报与明显的实际情况显然不符，并且依案件情况确有进行检查的理由时，可就有关违反行为的事项对该船进行实际检查。

（6）如有明显客观证据证明在一国专属经济区或领海内航行的船只，在专属经济区内犯有第3款所指的违反行为而导致排放，对沿海国的海岸或有关利益，或对其领海或专属经济区内的任何资源，造成重大损害或有造成重大损害的威胁，该国在有充分证据时，可在第七节限制下，按照该国法律提起司法程序，包括对该船的拘留在内。

（7）虽有第6款的规定，无论何时如已通过主管国际组织或另外协议制订了适当的程序，从而已经确保关于保证书或其他适当财政担保的规定得到遵守，沿海国如受这种程序的拘束，应立即准许该船继续航行。

（8）第3、第4、第5、第6和第7款的规定也应适用于依据第211条第6款制定的国内法律和规章。

由此可见，沿海国有义务查明船只在允许继续航行之前是否符合国际许可的条件。当然，沿海国也有一些特殊执行权，但是根据《联合国海洋法公约》第220条第3款和第8款的规定，如果这种行为仅发生在专属经济区，沿海国只能行使检查权或者在规定的情况下行使拘留权。

但是，在以下两种情况下沿海国有权自主决定对外国船舶执行其本国法律：对于已经在领海外的违法行为对沿海国利益造成重大损害提起司法诉讼程序；当违法行为发生在领海内，造成故意和严重的污染行为。

另外，沿海国在一些特定的法律规范的限制下，也可以采取措施，以应对实际的环境损害或损害威胁。这种情况经常发生在海难事故中，在海难事故发生的情况下，沿海国有权在领海范围之外，采取与损害或可能发生的损害相对应的措施。《联合国海洋法公约》第221 条“避免海难引起污染的措施”第1款规定：本部分的任何规定不应妨害各国为保护其海岸或有关利益，包括捕鱼，免受海难或与海难有关的行动所引起，并能合理预期造成重大有害后果的污染或污染威胁，而依据国际法，不论是根据习惯还是条约，在其领海范围以外，采取和执行与实际的或可能发生的损害相对应的措施的权利。

船舶污染有很大一部分是由于海难发生时向海洋排放了大量油污和有毒有害物质，并引发严重的海洋环境污染损害。因此《联合国海洋法公约》严格规定了沿海国在这种情形下的执行程序，尤其是规定沿海国必须在采取措施前，与可能受措施影响的其他国家，尤其是船旗国进行协商和交换意见。

沿海国还应当考虑利益可能受到损害的国家和国际海事组织的独立专家的意见，在极为特殊的情况下，沿海国可以免除这些协商和通知的义务。但是，在这种情况下，如果沿海国执行的措施与实际的或可能发生的损害不相称，或采取的措施超出了合理的必要，那么沿海国将对过分措施导致的损害负责赔偿。但是《联合国海洋法公约》对沿海国的执行管辖权的限制极为苛刻。根据第230条“罚款和对被告的公认权利的尊重”的规定，（1）对外国船只在领海以外所犯违反关于防止、减少和控制海洋环境污染的国内法律和规章或可适用的国际规则和标准的行为，仅可处以罚款；（2）对外国船只在领海内所犯违反关于防止、减少和控制海洋环境污染的国内法律和规章或可适用的国际规则和标准的行为，仅可处以罚款，但在领海内故意和严重地造成污染的行为除外；（3）对于外国船只所犯这种违反行为进行可能对其加以处罚的司法程序时，应尊重被告的公认权利。

由此可知，沿海国对于外国船只在领海外的违法行为施加的惩罚主要限于金钱惩罚。因此，基于保障船只的航行自由的权利的考虑，如果违法的外国船只提交了保证书，沿海国应当准许该船继续航行。

对《联合国海洋法公约》以上条款的规定，本书赞同张留丽的观点^[17]——沿海国还应当将对外国船只采取的任何措施迅速通知船旗国和任何其他有关国家，并将有关这种措施的一切正式报告提交船旗国，其他被违法行为影响的利益国也必须得到沿海国对违法船只采取的执行措施的通知，这样，沿海国也能有效避免陷入双重诉讼的尴尬。但是，不管沿海国是否已经提出这种程序，船旗国都可以按照本国法律对船只采取任何措施，尽管实践中许多船旗国出于经济的考虑往往疏于对违法船只进行处罚。

因此，我们可以看出，沿海国的执行管辖权受到《联合国海洋法公约》的严格限制，虽然可以在一定程度上保护沿海国的海洋权益，但是由于相关规定设立时间较早，已经不能满足现在海洋环境污染防治的要求，远不能减缓当今海洋污染严峻的现状，亟待进行修订。

此外，《联合国海洋法公约》仍旧肯定了船旗国的执行管辖权，船旗国不仅应当确保悬挂其旗帜或在其国内登记的船只遵守国际规则、标准和国内法律、规章，而且“应作出规定使这种规则、标准、法律和规章得到有效执行，不论违法行为在何处发生”。另外船旗国有权调查、起诉、处罚悬挂其旗帜的船只。当然，我们还需注意《联合国海洋法公约》第228条第1款——对于外国船只在提起司法程序的国家的领海外所犯任何违反关于防止、减少和控制来自船只的污染的可适用的法律和规章或国际规则和标准的行为诉请加以处罚的司法程序，于船旗国在这种程序最初提起之日起六个月内就同样控告提出加以处罚的司法程序时，应即暂停进行，除非这种程序涉及沿海国遭受重大损害的案件或有关船旗国一再不顾其对本国船只的违反行为有效地执行可适用的国际规则和标准的义务。船旗国无论何时，如按照本条要求暂停进行司法程序，应于适当期间内将案件全部卷宗和程序记录提供给早先提起程序的国家。船旗国提起的司法程序结束时，暂停的司法程序应予终止。在缴纳完该程序中应收的费用后，沿海国应发还与暂停的司法程序有关的任何保证书或其他财政担保——这表明在执行管辖权方面，船旗国在某种程度上仍旧优先于沿海国和港口国的管辖权。

港口国的执行管辖权是《联合国海洋法公约》的创新点之一，如果沿海国的执行管辖权不受限制，很容易侵犯到船舶航行自由的权利。但是港口国则不存在这种问题，因为港口国行使执行管辖权有严格的前提条件，即船只自愿停靠一国的港口或岸外设施，只有在这种情况下，港口国才得以行使执行管辖权。

综上所述，船旗国、沿海国和港口国的三种执行管辖权并非完全对立、非此即彼的关系，而是根据违法行为的发生地、危害程度等不同情况，由《联合国海洋法公约》明确规定优先行使某种管辖权，从利益平衡的角度看，三种管辖权相互作用、相互制约，可以有效地防止其中某一管辖权的滥用。需要注意的是，在海岸带海洋生态环境污染管辖方面，《联合国海洋法公约》对此规定主要集中于法律规章的制定和执行两方面，即立法管辖权和执行管辖权，对于前文中提到的司法管辖权并未有明确规定，因而容易引发管辖权的冲突。但是，《联合国海洋法公约》中针对船舶污染的执行管辖权的规定，仍具有很强的船旗国倾向，船旗国的执行管辖权在很大程度上优先于沿海国和港口国的管辖权，而且沿海国和港口国行使执行管辖权的时候必须具备严格的前提条件。根据《联合国海洋法公约》第228条规定，沿海国或港口国对船舶的违法行为的处罚措施会因为船旗国执行的开始而停止。因此，根据《联合国海洋法公约》的规定，由于船旗国主权性权利的存在，沿海国行使针对船舶污染的执行管辖权并不充分，这种情形对于保护其管辖海域的海洋环境是不利的。