一、1928—1937年北平地区民众教育馆工作开展的背景
1928—1937年，影响北平民教馆发展的思想、行政、社会等多重背景，都处于新的发展阶段。经由知识精英的调整与建构，平民教育、民众教育、社会教育等概念被赋予“全民教育”的内涵。近代中国社会教育的意义与价值得到了极大提升。社会教育工作重心转向乡村，精英阶层对乡村建设、“政教合一”、社会自治等问题的讨论日渐增多。社会教育理论的这些新发展，北平地区民众教育馆有选择地接受。与此同时，北平地区民众教育馆的成立，正处于北平地方行政独立、现代城市管理体制确立的关键阶段。它在社会教育组织系统中的地位，随着政治体制的整合屡有变动。北平社会受政权更迭及国都南迁的影响，正处于新的变动整合阶段，这增加了民众教育馆工作的挑战性。
（一）社会教育学术共同体的形成及影响北平地区民众教育馆的途径与差异
1928—1937年，近代中国社会教育发展至高潮阶段。平民教育、民众教育、职业教育、乡村建设等理论体系日臻完善。知识精英的工作重心转向乡村，他们有意加强彼此间的合作与交流，逐步形成拥有理论共识的学术共同体。精英阶层不仅引导了社会教育理论的整体走向，对基层社会教育的发展也具有指导和示范作用。知识精英的理论构想对北平地区民众教育馆工作的影响存在一定差异。深入分析这一情况出现的原因，可以更好地将北平地区民众教育馆置于全国社会教育发展的大背景下讨论，进而准确把握1928—1937年北平地区民众教育馆工作的特点与趋向。
1.理论共识的建构
平民教育、民众教育、乡村建设等思想在形成之初，相关概念的内涵各异，理论出发点各有不同。随着工作的开展，知识精英谋求彼此间联合的意愿愈加强烈。为此，知识精英通过相关概念的再阐释，有意消弭各学术概念本身内涵的差异，积极推动理论共识的形成，为彼此间的合作扫除理论上的障碍。
（1）平民教育、民众教育、社会教育等相关概念“全民性”的再阐释。
平民教育、民众教育、社会教育、职业教育等思想，原本都属于教育思想范畴。知识精英对相关概念的再阐释，大多从重新界定教育对象入手，赋予各自核心概念以“全民性”的内涵。在此基础上，精英阶层肯定这些概念“异名同实”，借此方式建构彼此理论间的共性。这是社会教育理论共识形成的初步。
社会教育与民众教育是最常被放在一起比较的两个概念，高践四、陈礼江、杨佩文、马宗荣、李蒸等学者都曾肯定二者内涵基本一致。高践四认为“民众教育与社会教育两个名词是通称的。因为这两个名词是异名而同实的，以后亦许永远并存通称，好像大学教育与高等教育两个名词一样，又好像我们中国人名号并称一样”[1]。陈礼江与高践四极为相似，同样指出“二者只是同物而异名，再也分不出此疆彼界。好似一个人既有了名字又有别号一样”，更直接肯定“它们实在是一而二，二而一”[2]的紧密关系。马宗荣与杨佩文从教育对象和工作范围来肯定二者的共同之处。如杨佩文认为“社会教育与民众教育，实为异名本质的对于具有共同关系和行为之群众所施之教化作用也。至其实施之事业，实难加以严密之分判”[3]。李蒸虽感二者关系颇为复杂，但也承认“谓此二者大半相同，亦无不可！”[4]
高践四、俞庆棠、赵冕不仅肯定社会教育与民众教育的一致性，还认为二者与成人教育等概念有相通之处。名称的差异实因强调角度不同而导致。如高践四认为“民众教育与通俗教育及社会教育异名而同实”[5]。而赵冕则说：“社会教育就是民众教育，也就是成人教育”。他强调虽然一般学者认为这三者是“有分别的，不能相等的”，但“从事实上分析的结果，觉得以前的见解是应当修正的”[6]。赵冕就此有深入论述。他认为这三个概念是一种教育的不同称呼。具体名称根据教育的目标、范围、宗旨等标准拟定，即社会教育的对象“以成人为主，所以可称为成人教育；它的主义是民众本位的，所以也可称为民众教育”。因此，他“觉得社会教育与民众教育、与成人教育，实在不易划分一个此疆彼界。既然不易划分，何必咬文嚼字，以辞害意，强求异同；徒然使局外人无从捉摸，局中人也目迷五色呢？”[7]俞庆棠基于全民性来肯定二者与扩充教育之间的一致性。她强调“因为学校教育受教者有一定的名额，一定的年龄，而扩充教育以全社会为对象，适应社会各种需要，不择人，不择地，随处可以有教育的设施。如不识字的劳动者，固需民众教育，大学教授，也须有图书馆的便利”。“从社会的眼光看，扩充教育就是社会教育，广义的社会教育。……又从社会的分子讲，扩充教育也就是民众教育——是广义的民众教育，不是狭义的平民教育，因为社会是由民众组织的。”[8]
晏阳初、孟宪承还肯定了平民教育与民众教育的一致性。晏阳初直言，“所谓‘平民教育’是说同是圆颅方趾，同是平等的人，都应当享有同等的权利，受人所应受的教育。故‘平民教育’可以说是‘全民教育’或‘民众教育’”[9]。孟宪承则从时间先后的角度来论述。他认为“我国现在所提倡的民众教育，即是以前的平民教育”[10]。
综上所述，知识精英在论述这些概念的一致性时，除从实践角度来分析外，还着重从全民性的角度进行阐释。“全民教育”这一层内涵标示着民众教育、社会教育的终极目标或最高理想。如孟宪承就认为民众教育的最后理想是“没有年龄或其他区别的全体人民教育”[11]。朱秉国也认为，“将来民众教育的解释……简直与全民教育一而二，二而一了”[12]。这一界定有利于知识精英提升自身学说的价值与意义。它大多用于理论探讨，尤其是具有前瞻性与实验性的问题。它使社会教育理论变得更加开放，也更具包容性。新的思想、观念得以进入已经较为完善的理论体系，不同理论之间的融汇也变为可能，为共识的形成提供了重要理论基础。
（2）社会教育工作重心转向乡村及与乡村建设的合流。
20世纪20年代后半期，社会教育诸学术团体不约而同地将工作重心转向乡村地区。这与乡村建设者的实践工作多有相似之处。为实现联合、共同推动乡村工作的开展，双方均对自身理论进行调整和重构。
追根溯源，乡村建设与社会教育本不是同一源流发展而来的思想。社会教育的着眼点在于教育，其代表人物大多是欧美教育学专业的毕业生，受过完整的教育学训练。乡村建设则被界定为社会、文化的改造运动，与民众教育等概念有本质的不同。梁漱溟对此有清醒的认知。他说：“我们的乡村建设原本不是从教育工作转变来的，其来历为乡村自治运动、乡村自卫运动、农民运动等之扩充变化。我们的同志原都不是教育家，或夙有志于教育者。”[13]梁漱溟提倡乡村建设伊始，便对定县等地进行了考察。他对社会教育的地方实验颇有微词，认为“若单从教育文化上作工夫，都不免枉用心力”[14]。1930年，李蒸演讲时提到村治运动在他看来便是民众教育。梁漱溟本人颇不以为意，觉得“李先生本是民众教育家，当时正努力民众教育，我颇以为他的话是一种交际上的辞令”[15]。
为促成合作，知识精英强调乡村建设虽与民众教育等思想“异源”，但在乡村问题上得以“合流”，成为“一而二，二而一”的问题。倡导社会教育的知识精英态度积极而主动。这与他们对乡村教育地位与重要性的判断直接相关。社教专家普遍认为，农民在中国占有人口的多数，文盲、缺乏现代国民知识者也是如此。要解决中国所面临的问题，应以建设乡村为主。将大多数乡村民众改造为现代国民，成为他们极为强调的工作重心。如高践四就说过：“提倡民众教育者，同时亦都一致趋向于以乡村建设为民众教育的中心工作。”[16]平教会将工作重心由北平地区转向定县实验区，中华职业教育社（职教社）将工作重心转向江苏徐公桥，江苏省立教育学院在北夏、惠北等地展开实验。可见，社教专家将目光转向乡村绝非个别的、偶然的现象，而是得到了一致认同与积极实践的。这一转向使他们愈加关注梁漱溟等乡村建设者的工作，与之联合推动乡村建设成为此后社会教育工作的基本趋向，即“民众教育的实验又转移方向，而与乡村改进运动合流”[17]。
梁漱溟的转变，是因为他发现“今日吾人从事乡村建设工作所办事业，如领导民众造林、养鱼、改良农业等，皆为新事业，而非民间所固有者，亦皆属民众教育之功课”[18]，而他们“推进乡村建设的机关，同时亦即为乡村组织的‘乡农学校’、‘乡学’、‘村学’”也是例证。故此，虽然乡村建设者“原初虽不想办教育，但往前探求我们的途径，到今日来已不觉走上社会教育一条路。好像两道河流，上游不是一个源头，而下游则彼此汇合为一流了”[19]。可见，对乡村建设与社会教育合流的原因、特点及自己思想转变的过程，梁漱溟本人有清晰的认识。这是他经过审慎思考所采取的步骤，而不是偶然的、临时的决策。
乡村建设与社会教育二者异源而后能合流，建立在实践及部分理论共识的基础上。为促成理论共识的形成，社会教育和乡村建设理论均需层累、叠加新的内容。且受“异源”的影响，二者理论建构的侧重点也有所不同。
乡村建设派充分肯定，社会教育是其工作赖以进行的方法与手段。这用梁漱溟的话说就是“吾人今日所从事之工作，从目的说为乡村建设，从方法说系民众教育”[20]。乡村建设“为方法的探求不得不归到教育，教育家为方向的探求不能不归到乡村建设，宜乎其有此合流也”[21]。梁漱溟的这一认识建立在实践基础上。他指出：“教育界之趋向社会教育，社会教育之趋向乡村建设，正为他们渐渐看清他们必须负担的大工程——建设新社会，完成革命的工程。而我们呢，起初倒认清了这目标——所谓乡村自治、乡村建设，其意义正是社会新机构，生活新方式——而没认清这方法——社会教育，直待动手做起来，方始认清自己所作所为原无非社会教育，而且往前做时将更非清楚明刻地取径于教育不可。”[22]
社会教育专家学者则尝试将对民众的教育和地方自治及现代国家的建立等问题结合在一起。高践四、俞庆棠、陈礼江、赵冕等人指出：“我们所谓乡村建设，是主张用教育力量，推进乡村，组织民众，为政治、经济、文化等多方面的建设。这种工作，须有计划、有方向、有步骤、有联络。最后目的，在改进社会，复兴民族。但下手工夫，不得不由下而上，由小而大。”[23]李景汉的看法也是如此。他说：“以最基本的教育与训练来促成民众的组织力，使有共同建设的意识、民族自觉自信的精神、国家的观念、合作的技术、团结的习惯。这应该是农村建设的首要工作。”[24]晏阳初强调“乡村建设不仅仅是一种运动，更要讲求内容、方法、技术，才可以达到培养民力民族自救之目的”，这组织是“由下而上的基本组织，即在有组织、有训练的民众，这是宝塔式的建设，而不是头重足轻的建设。依着这种组织，政府方而（应为‘面’）要整个计划的推行，雷厉风行，必收事半功倍之效”[25]。概括来说，社会教育知识精英认为，乡村建设须以教育手段来推动，通过训练民众的团体意识与生活方式，进行自治和县建设，最终建成政教合一的新社会组织结构。
知识精英所做的这些努力，促成了社会教育和乡村建设思想的合流。双方均主张通过乡村建设实现民族复兴，而教育是实现这一目标的必要手段。这显示，双方不仅认同乡村工作的必要性，还在方法、步骤、目标等方面多有相同。双方的合作甚至已经超出社会教育的界限，是更大范围的联合。社会教育与乡村建设、社会自治等问题结合在一起，成为一种社会改造运动。这是1928—1937年社会教育发展的又一新趋向，社会教育的地位和意义得到极大提升。
（3）对地方自治、“政教合一”等问题的共同讨论。
社会教育被赋予社会改造的意义后，进而与地方自治、“政教合一”等问题联系在一起。知识精英倡导以教育机关作为“政教合一”的组织形式，试图改变原有的政治、教育分立的管理模式。“全民教育”是其关键性的概念阐述。在此基础上，教育功能被泛化，统摄政治、经济等政府职能。“政教合一”的主张应社会教育理论提升的需要而产生，是社会教育改造模式的重要一环。
知识精英多从理论层面阐述“政教合一”的必要性。傅葆琛认为：“现时我国政府与民间似乎有一个共同的认识，即复兴民族一方面必须施行地方自治，一方面必须促进社会各种生产事业。……广义言之，地方自治，即民众政治教育的工作；社会生产，即民众生计教育的工作。民众教育虽具有助成地方自治与促兴社会生产的潜力，但同时必须藉政治的力量和权威来统制、来推行。政教合一，我们所希望的地方自治与社会生产方能普遍，方能澈底。”[26]俞庆棠则撰文指出：“民众教育政策，现在有很多民众教育专家和工作者，认为从内容方面言，是应以政治教育为中心的。因为可以拿政治的力量来改善经济，藉经济的动机来推进教育，用教育的方式来解决政治。申言之，用教育力量来解决政治，用政治力量来推进教育，企望政治与教育之组织合一。”[27]
“政教合一”的形式与中心机关，社教专家也多有探讨。1935年，俞庆棠依据各地社会教育发展状况将之分为四类。一是“政教合一组织的全民教育机关——在政府当局励精图治而又认识民众教育之任务，应使政治与教育组织合一，以特设的全民教育机关为中心，领导进行”[28]。二是“政教分别组织的全民教育机关——在比较落后的区域，民众教育中心机关应保持它文化机关的本质，政治与教育组织仍宜分立；所谓教育组织，最好是置成年教育、儿童教育于一炉的全民教育机关”[29]。三是“成年教育机关——在全民教育机关不能设置的地方，应当特设成年教育机关”[30]。四是“兼作推行民众教育的其他机关——在未能特设成年教育机关或不能充分设置的区域，各种机关均应充分利用，特别是小学校”[31]。
社教专家还敦促政府指定地方实验。1934年1月，教育部举行民众教育专家会议。“决议案中有‘请教育部咨商内政部指定各省之一县或若干县，以县立民众教育馆馆长或农民教育馆馆长兼任区长试行政教合一’一案。教育部内政部当经指定省份试办，遴选有声望之人员为区长，负责主持推进区内事业。江苏之昆山、宜兴、南通三县，曾择定数区试行。据试行者所表示之感想为：‘不彻底政教合一，难以充分发挥权能，事业进行容易发生障碍’。因此彼等主张政教合一应为化合，而非混合，须提高职权，如公安方面隶属于馆长兼区长办公处，乡镇小学应由乡镇长兼任校长。”[32]1935年，国民政府推行县政建设。平教会负责的定县与梁漱溟主办的邹平都被划为实验县。这是社会教育与县政建设之间关系密切的明证。
社会教育的工作目标和设施设置趋同的同时，知识精英对理论共识的建构也渐次展开。他们对自身主张的核心观念进行再阐释，将其教育对象拓展至全民范围。在乡村建设理论的影响下，社会教育与地方自治、社会改造等问题联系在一起。民众教育与社会改造的理论模式日渐成型。社会教育诸概念的“全民性”解读，为知识精英的合流扫除了概念上的障碍，奠定了理论基础。换言之，核心概念的调整与重构是其理论共识形成的关键。在此基础上，知识精英强调，社会教育无阶级、贫贱之分，通过乡村教育完成社会改造，最终实现地方自治和民族自救。这一构想逐渐成为知识精英广泛认可的理论共识。
2.社会教育学术共同体的形成
“学术共同体”这一概念常被泛用，借以命名以报纸、期刊为平台凝聚在一起的学者群体。这些所谓的“共同体”极为松散，学术旨趣各异。严格来说，学术共同体应是具有共同信念、共同价值、共同规范的社会群体。社会教育学术共同体符合这一标准。知识精英有共同的目标，甚至达成更深层次的学术共识，具有较强的向心力和内聚力。其核心成员包括俞庆棠、高践四、晏阳初、梁漱溟、黄炎培、雷沛鸿、孟宪承、傅葆琛、江恒源、古楳、马宗荣、赵冕等专家学者。理论共识为社会教育学术共同体的形成奠定了坚实的理论基础。此外，还有多种有利因素的推进之功。
第一，“共同蕲向”与“共同工作”交互影响的结果。知识精英为“使机关与团体彼此间能够密切相联络”，主张“在共同的蕲向与共同的工作上”[33]着手。“共同蕲向”指的是社会教育知识精英的共同诉求，也是他们的理论共识，即通过乡村建设实现民族自救。“共同工作”指的是社会教育在教育行政中的地位已趋稳固，其工作范围与机构设置已经基本明确。社会教育司主管范围包括：民众教育、平民教育、低能及残废者教育、公共体育及美化教育、博物馆及教育博览会等。而民众教育馆、农民体育馆、民众学校、图书馆、体育场、识字处、问字处、补习学校、博物馆、美术馆、讲演所、阅书报处、民众茶园等均是社会教育的主要实施机关。
二者交互影响，促进社会教育学术共同体的形成。社会教育工作范围与实施机关极具稳定性与持续性。自晚清以来，社会教育事业机关都有明显的承接关系。以识字学校为例，其名称几经变化。它最早称为“简易识字学塾”、“半日学校”、“贫民学校”，后受以晏阳初为首的平民教育专家的影响改称“平民学校”。再至后来，它受民众教育思想影响并按照教育部规定改称“民众学校”。设置较早、名称历经数次转变的识字学校为数不少。名称变化，首当其冲需要进行调整的是教学宗旨和办学模式。但硬件设施和师资人员变动的情况却不多见，并未引发明显的连锁反应。教育行政体制和社会教育组织系统虽屡有变化，讲演所或民教馆等实施机关成立或早或晚，但实施机关的形式不外乎这几种，长期保持稳定。平民教育、民众教育、社会教育等概念渐趋一致，共同工作的推进作用功不可没。共识形成之后，又能引导社会教育实践的发展方向，促进共同工作的开展。
第二，小规模学术团体的组建与互动，奠定了组织基础。社会教育学术共同体的成员鲜少以个人形式参与其中。他们实际上是民众教育、平民教育、职业教育、乡村建设的倡导者，大多在江苏省立教育学院、中华平民教育促进会、中华职业教育社、山东乡村建设研究院等处任职。换言之，各学术团体已经具备小规模学术共同体的特质。而后，它们在理论共识的基础上，团结成更大规模的学术共同体。知识精英及学术团体频繁互动，参观、访问不断。定县、邹平接待参观者众多，吸引社会教育专家学者及感兴趣者到访考察。这是两处实验区进行宣传的重要手段。职教社在徐公桥的实验最初与平教会等共同举办，后改由其单独负责。江苏省立教育学院第一任院长赵叔愚，本是晓庄师范的重要成员。平教会也曾派冯锐等人帮助它筹划乡村教育工作。傅葆琛先后在平教会和江苏省立教育学院担任主要职务。这些沟通和交流，无疑为学术共同体的形成提供了感情基础。
第三，以学缘与地缘关系为纽带，增进知识精英之间的交往。这一时期，社教专家学者多有留美背景。俞庆棠、陶行知、郑宗海等就读于哥伦比亚大学师范学院，晏阳初毕业于美国耶鲁大学。孟宪承早年先在美国华盛顿大学读书，师从杜威，取得教育学硕士学位。后又留学英国，在伦敦大学教育学院研究教育学、教育史、教育哲学。他与俞庆棠有同窗之谊，在读期间便与俞庆棠一起翻译杜威等人的著作。他在江苏省立教育学院地位颇高，对社会教育理论见解独到。他虽深受英国教育的影响，但这并不妨碍其成为社会教育学术共同体的重要成员。孟宪承曾与黄炎培共同担任《申报》副刊的编辑。两人志同道合，私交莫逆。加之，江苏省立教育学院、定县平教会平民教育专科学校等均以人才培养为己任。其毕业生或留校，或到非学者直接施教区工作。这利于知识精英学术理念的传播，并扩大影响范围。比如，广西国民教育倡导者雷沛鸿曾任江苏省立教育学院教授。定县民众学校毕业生组成的同学会在当地成为乡村建设的核心力量。江苏省立教育学院毕业生秦柳方、杨翼心、胡耐秋等人分别在山东、福建、北平等地担任教育行政人员。教育背景的相似，使知识精英易于社会教育理论问题达成共识。他们理论建构的基础多是杜威的“教育即生活”的主张。桑代克的理论受到推崇和重视，翻译和推介的文章颇多。
梁漱溟比较特别。他并无留学经历，甚至不以教育为理论出发点。梁漱溟的哲学造诣深厚。他的乡村建设和文化改造的理论以《东西文化及其哲学》为基础。乡村建设与社会教育合流后，梁漱溟对社会教育理论的转向有着举足轻重的作用。他认识到社会教育的重要性后，积极参与相关理论问题的探讨，并主动投身社会教育实践。为此，以他为首的乡村建设派也是这一学术共同体的基本构成。
第四，学术论辩增强了社会教育学术共同体的凝聚力。社会教育的学术论辩分为正反两面。一方面，知识精英组织社会教育界广泛参与学社，为知识精英和各学术团体提供交流、协作的平台。中国社会教育社和乡村工作讨论会便是典型例证。另一方面，反对派陈序经等西化论者也有不小的刺激作用。双方论辩中，社会教育者针对质疑反复申言其学术理念，促使社会教育理论更加深化。在面临共同对手时，各派学者渐有惺惺相惜、同气相求的感觉。他们谋求联合与沟通、达成共识的欲望更加强烈。与反对派的论战，有效地促成了更大规模学术共同体的形成。
总而言之，社会教育学术共同体不仅在教育理论上达成共识，而且还有着坚实的实践基础。各学术团体能够共同讨论、密切交流，也愿意团结一致、联合对外。他们迫切希望形成强有力的施教群体，既有效教育民众和改造社会，又能对教育行政施加影响，联手对抗西化论者的攻讦。社会教育学术共同体的内聚力远胜以报刊为基础者，引导着社会教育的发展方向。
3.共识下的分歧与学术共同体的离心倾向
理论共识和社会教育学术共同体的形成极大地提升了社会教育的意义与声势，但原有的学术分歧并没有因此而完全消弭。对各概念进行再阐释时，他们仍力图建构自身学说在诸社会教育理论中的优势地位。这一时期讨论最多的概念包括：社会教育、民众教育、平民教育、成人教育、通俗教育、扩充教育、识字教育、补习教育，等等。对这些概念的界说，不能只进行简单的归纳与总结，而要充分考量其使用时的具体语境。
（1）对社会教育、民众教育与平民教育等概念的界定及语境分析。
这一时期，社会教育、民众教育、平民教育等概念复杂而多解，引发的讨论更多。这些概念多种内涵的形成，或由于历史因素，或因实践与理论之间不对应而导致，大多暗含不同学术群体之间的博弈。对这些概念使用语境的分析，可以清楚地看到社会教育学术共同体内部的分歧与离心力所在。
其中，民众教育不仅具有广义与狭义两个概念，还有一个折中的概念。这在秦柳方、武葆村的论著中说得最清楚。他们认为：“各家的定义，分开来看，可说各有独到之处，合起来看，又可说有相互发明的地方。综合各家意见，民众教育的定义，可以分为：广义的、狭义的、折衷的三种。广义的民众教育‘就是教育，就是全体人民的教育，就是全民教育’。狭义的民众教育‘就是已过学龄而未受基础教育者所应受的基础教育和已过学龄而未及最低限度的基础教育之标准者所应受的补充教育。或：民众教育就是一般未受基础教育的青年和成人所应受的基础教育；和一般未及最低限度的基础教育之标准的青年和成人所应受的补充教育’。折衷的民众教育‘是为各种程度、各种职业、各种年龄的人，在正式学校教育之外，办的学校式和社会式的各种的需要的教育’。”[34]
简单来说，广义的民众教育正如前面已经提及的，即全民教育。狭义的民众教育是年长失学的成人补习教育。折中的民众教育是普通学校教育以外的教育。这兼顾民众教育的目标、实践及重心等多个层面，基本涵盖了学界对民众教育内涵的认知。这三种内涵会根据特定的语境来使用。一般来说，全民教育这一内涵侧重描述民众教育、社会教育的终极目标或最高理想。它大多用于理论探讨，为民众教育提供价值标准和理论依据。建构其各项工作的合法性时，最常使用广义层面的内涵。狭义的民众教育一般指年长失学民众的基础教育，最常在涉及民众学校、识字班等识字教育相关问题时使用。这一层含义实际上是民众教育初始阶段的工作重点。随民众教育工作的拓展，失学民众的补习教育仍是其工作的基本构成，但所占比重已大幅下降。折中的民众教育概念基本等同于教育行政上社会教育的职能范围，与学校教育形成鲜明对照。这也是最符合民众教育现状的定义。
狭义、折中、广义民众教育概念意味着时间先后顺序，即过去、现状及将来的区分。更为重要的是，它被用来分辨民众教育的工作重心、教育行政与教育目标。陈礼江指出：“现行的民众教育，尽管其着眼处几乎全在成人，与‘民众教育即是全民众的教育’的旗帜并无矛盾或不合的地方。”[35]古楳在稍晚一点的讨论中说得更加清楚。他认为民众教育的狭义概念是就现阶段而言的，广义概念是就将来而言的。云：“在中国现阶段，民众教育是一切劳苦人民大众为着改善生活所应受的基本教育；进一层说，民众教育是发展人民大众社会生活的教育。”[36]
知识精英讨论民众教育概念时，很少将三种内涵悉数列出。他们一般提到的有广狭两种，如孟宪承、甘豫源、陈礼江、庄泽宣、徐锡龄、李蒸、杨佩文等。但在具体论述时，使用的却是折中概念。陈礼江认为：“狭义的民众教育……是年长失学者的一种补受的基础教育”，“广义的民众教育，就是对于成年失学的一种补受的基础教育和对于幼年或成年曾受基础教育者的一种补充的继续教育。一方面在对中国现在教育加以改造使能全民化和生活化，一方面在用教育的力量以改进民众生活。”[37]俞庆棠的看法与之极为相似。云：“民众教育是失学的儿童、青年、成人的基础教育，也是已受基础教育的儿童、青年、成人的继续教育和进修。民众教育的最高理想，是全民众在整个社会生活中，知能道德的前进和向上。”[38]这显示，知识精英极为在意社会教育的实践状况，不自觉地根据现实需要来界说民众教育的内涵。郭棠虽未有如此明确的表述，但他却认为“民众教育狭的意义，是教育社会上一般民众。除了学龄儿童以外，如有不曾读过书的青年男女，都要施以相当的教育，使他认识应用文字，得到公民常识，具有生活能力。这个意义，和从前所谓平民教育的意义，是差不多的”；“民众教育广的意义，也是教育社会上一般民众。不过不论已经入学，不曾入学，有资产的或贵族的男女老少，无资产的或平民的男女老少，都要设法施以学校式，或社会式的民众教育，使他们藉以增进知识，陶冶品性，涵养情感，锻炼体格，适应群众生活。这个意义，足以包括平民教育、社会教育、扩充教育三者的意义；这种教育普及之后，全民教育便可实现了”[39]；也指出“民众教育是学校以外的教育”[40]。此外，这三个概念会因学者本身强调的重点不同，稍有换用，他们有的将折中的定义作为广义的来说，也有将折中的定义作为狭义的定义来看。
平民教育、社会教育是同时期可与民众教育一争高下的概念。平民教育的幕后推手是以晏阳初为首的平教会，汇聚一批理论水平极高的学术精英。社会教育作为教育行政中最常使用的称呼，它的国民认知度更高，在教育实践方面影响更为显著。
民教学者反复申言，平民教育、社会教育被民众教育涵盖在内，是其中的一部分。民教学者一般认为，社会教育是与学校教育、家庭教育并列的一种教育形式。而民众教育本身包含学校式民众教育与社会式民众教育两种。社会式民众教育即是社会教育的一部分，学校式民众教育则不属于社会教育。秦柳方、武葆村的表述最为清晰。他们指出：“有许多人以为社会教育的范围要比民众教育的范围大。这实在也是错误的。社会教育与学校教育对立，学校教育以外的一切教育，就是社会教育，所以社会教育是不能包括学校教育的。民众教育是包含社会式与学校式两种教育，范围恐怕要比社会教育大些。但是我们不能说一切的社会教育就是民众教育，因为社会式的民众教育，必须具有普遍化、浅易化的两种特质，而社会教育的事业，不一定有这两种特质，像国学研究所便是一个例子。赵步霞先生说的好：‘社会教育之不能包括民众教育，犹之民众教育之不能包括社会教育’。现今教育部和教育厅，以民众教育隶属于社会教育，在法令上虽如此规定，在理论上却是不妥当的。”[41]傅葆琛的看法与之十分相近，而俞庆棠的阐述最为具体。她认为“我国教育行政的系统，从教育部社会教育司所掌理的事务看，则有公民教育（政治训练）、民众教育（民众学校、民众教育馆、农工补习教育）一类，博物馆、图书馆、文献保存、美化教育一类，又公共体育、低能残废等特殊教育一类。民众教育确是属于社会教育的行政范围之内的”。但从日本学者对社会教育的界定来看，“社会教育，是家庭教育、学校教育以外一般的教育作用的总称，以备有多样的教养训练的设施及机关，使一般国民自由选择利用为主旨。上述的社会教育机关，包含可以作为自己的教育手段而继续均等利用的一切设施，如图书馆、博物馆、动植物园、各种展览会、演讲会、讲习会等诸设施，自然属之；其他如以宗教、艺术、道德、知识、技能、体育运动等为目的的结社、协会、团体，亦包含在内”。而“这定义显然不包括我们的所谓民众学校”[42]。“民众教育兼包学校教育与社会教育。照现行教育法规，为失学民众所特设的学校，这时除民众学校而外，还有短期小学。前者属社会教育事业范围，后者则属学校教育事业范围。可见这划分完全只是教育行政上处置的便利，理论上，它们却同是民众教育的重要机关。”[43]故她指出：“如甘豫源先生说：‘社会教育，在习惯上以至在教育法规上包括民众教育。但社会教育的意义，通常只包括学校教育以外的教育，而民众教育有学校教育与社会教育二种。民众教育的范围，解释起来，可以大于社会教育。’”[44]也有个别学者从主体差异来区分二者。曰：“‘社会教育’的名词，由来已久，以前的见解，认为‘社会教育’是教育的副业，大多由地方机关团体举办，任何地方机关团体，均得为‘社会教育’的主体，国家不负什么责任；‘民众教育’的设施，应由国家负责，不能任意措置，主体不同，名称亦不能混用；加以‘社会教育’的对象是抽象的‘社会教育’总称，并不是构成社会的民众，‘民众教育’的对象是构成社会的一般民众，所以这两个名词应该有些分别。”[45]
民教学者侧重从阶级性解读平民教育，认为这一概念更多是作为贵族的对立名词出现的。如范望湖指出：“‘平民教育’，‘平民’的对方是贵族，既有‘平民教育’，同时势必有‘贵族教育’，这很容易引起误会，所以不如‘民众教育’的名词为妥。”[46]孟宪承在探讨使用“民众教育”一词替代“平民教育”的原因时，指出“我国现在所提倡的民众教育，即是以前的平民教育，所以用民众教育，因为平民二字似有与贵族对立的不妥，有改为今名之必要”[47]。他们认为平民教育身上识字教育的烙印太过深刻。因“以前提倡平民教育的人，大都只注重识字教育，有人说，平民教育就是千字课的教育，因此，一般人都把平民教育与识字教育，视为同物而异名。平民教育与民众教育容易相混，说起了民众教育，就容易使人联想到平民教育，想起了平民教育，又容易使人联想到识字教育”[48]。
平民教育学者对民众教育、社会教育的处理方法也是如此。平民教育声势浩大，在一段时间内作为社会教育工作的代名词出现。1918—1927年，一般被认为是平民教育时期。它紧承通俗教育时期，此后才进入民众教育时期，是近代中国社会教育进程中的一个重要阶段。这一阶段，讨论热烈、最为人熟知的概念便是平教会晏阳初等学者倡导的“平民教育”一词。它的提出，与五四新文化的“眼光向下”的趋向有关。加之晏阳初在美国举办识字教育的成就，他在中国试行识字学校、扫除文盲的工作迅速得到强烈反响，在社会上引发热烈讨论，支持者甚众。
1928年后，随其工作的扩展，平教会学者也不再满足“平民教育”概念被限定在“识字教育”或“贫民教育”范围内。晏阳初强调“受‘平民教育’的固有一大部分贫民，但‘平民教育’却不单限于贫民。总之‘平民教育’是以教育程度来定范围的，不是以经济能力来区分的”[49]。也反对“一部分人因了‘平民教育’的‘平民’二字，就误认‘平民教育’是与‘贵族教育’成对立的名词”，认为“‘平民教育’决非‘阶级教育’……‘平民教育’就在铲除这种‘士’的阶级，使所有的人都受教育。……实行‘均学’主义。所以说‘平民教育’是打破阶级的教育则可，如说‘平民教育’是制造阶级的则不可”[50]。
晏阳初本人认为平民教育与民众教育一样，都是全民教育。在此基础上，他将平教会提倡的识字教育、生计教育、公民教育都作为实现平民教育的重要步骤，划定了施行的先后顺序。晏阳初指出：“所谓‘平民教育’的‘教育’共分三步：第一步是‘识字教育’，第二步是‘公民教育’，第三步是‘生计教育’。‘平民教育’的最后目的，是在使200兆失学男女皆具共和国民应有的精神和态度。”[51]由此，晏阳初在理论上完成了平民教育从“除文盲”向“作新民”的转换。其工作内容和实施范围得到极大扩充。“作新民”成为平民教育的终极目标。这与民众教育的宗旨极为相近，即关注现代国民的培养。正是在这一意义上，平民教育与民众教育成为内涵一致的概念。
晏阳初本人并没有过多强调平民教育的范围大于民众教育。这可能与他本人对这一问题并没有进行深入、清晰的讨论有关。晏阳初虽然认同平民教育即是全民教育，但具体论说时，他对平民教育的理解更加接近折中民众教育的解释。晏阳初认为“‘平民教育’的‘平民’是指一般已过学龄时期而不识字的男女，或一般已识字而缺乏常识的男女”[52]。这实际上将学龄儿童从其教育对象中刨除，平民教育范畴便缩小成普通学校教育以外的教育。这一点曾被高践四点出，但当时很多民众教育学者也很容易出现这一问题，并不是平民教育学者独有的状况。这是知识精英在目标与现实状况之间摇摆的直接体现。
对社会教育的看法，晏阳初则没有如此客气。他明确指出：“‘社会教育’是‘平民教育’的一部分事业，却不能说‘平民教育’就是‘社会教育’。”[53]晏阳初认为：“所谓‘社会教育’，是一种辅助正式学校的教育，譬如图书馆，本身就不在正式的学校系统内；但它对于教育事业却有间接的影响。……‘平民教育’则不然。受初级平民教育者都未曾受过基本教育，目的就在给予他们这种基本教育。照平民教育的学制说，这种基本教育和义务教育相仿佛，‘继续教育’里有和‘社会教育’相仿佛的。”[54]傅葆琛在论及这一问题时说得更加直白。曰：“现在全国各省民众教育运动，农村建设运动，闹得轰轰烈烈，满城风雨。他们虽然没有打着平民教育的旗号，却都是平民教育的变象”，甚至认为当时几个比较“有名望、有成绩的农村改进运动，除定县平教会的实验事业之外，如江苏教育学院的民众教育事业，山东邹平研究院的乡村建设事业，徐公桥中华职业教育社的农村教育事业，都是与平民教育有密切的关系”[55]。
这一时期，也有知识精英以“社会教育”一词作为中心概念展开论述。他们大多认为，在教育行政中，“社会教育”这一名称最为常见，其执掌主要包括普通学校教育系统以外的教育工作。其广义概念的界定与民众教育等较为一致，以全民性为主。受到这一影响，其狭义概念在以民众教育、平民教育为主的讨论中，一般被界定为学校教育以外的教育。如钟灵秀总结当时的界说有三种：广义的社会教育，是“社会上具有社会文化作用的任何教育和设施，都可以叫做社会教育”；狭义的社会教育，是“学校教育以外的一切教育事业和设施”；再狭义地说，“社会教育只是一种失学民众补习教育”。“兹就多数社会教育学者之意见，认为：‘凡正式学制系统以外的一切教育事业和活动都可以叫做社会教育。’”[56]而他自己赞成广义概念的界定，认为“社会教育是以全民为对象，以改进社会全体为理想的教育”[57]。马宗荣也认为，“广义的民众教育，即是社会教育，狭义的民众教育是以幼年失学的成人为对象，而施以启蒙性的教育的社会教育，即一般所谓的成人教育”[58]。
民众教育、平民教育、社会教育等核心概念的使用语境各有不同，应从哪个角度解读需要具体分析。总的来说，狭义概念的形成是因为相关理论均源自实践，经历了由小到大、由浅入深的过程。随着工作的深入，这些概念所涵盖的工作内容与目标都有所扩展。狭义概念大多指其初始阶段的工作。而广义概念的使用，成功应对工作范围扩大的问题，提升了社会教育理论学说的地位与价值。但是，广义概念目标过于宏大，与实践情况有明显距离。折中概念应运而生。它更加注意教育行政的组织地位和实际工作开展的程度。为建构自身学说的优势地位，知识精英对其主张的核心概念做较宽泛的解释，并将主要博弈对手的核心概念包括在内。学者以“社会教育”这一概念为中心的阐述较为独特。其内涵与“民众教育”概念基本上是没有区别的。“社会教育”一词在教育行政中的使用，对其概念的界定产生明显影响。它的官方身份更易消弭不同精英群体在概念使用上的紧张关系，减少各派学者在“正名”问题上的争论，使学者能够把精力集中在社会教育具体问题的讨论上。在这一语境下使用的“社会教育”概念内涵较为模糊，大致作为实践活动的统称，基本含义游走于折中概念与广义概念之间。
（2）用来凸显各核心概念广泛性与“全民性”的成人教育、通俗教育、扩充教育、识字教育、补习教育等概念。
这一时期，成人教育、通俗教育、扩充教育、识字教育、补习教育等概念分歧较少，一般被认为是平民教育、民众教育、社会教育等核心概念的一部分。它们更多用来凸显各核心概念的广泛性与“全民性”。社教专家学者的认识与看法趋于一致，在一定的语境之下普遍使用。这些概念的解读，或被认为包含于核心概念之中，或通过阐述它们的界定不够准确来进一步肯定核心概念的价值，最肯定的结论也仅认为它们与核心概念各有侧重和重合，基本上没有学者认为它们可以包含各核心概念。
通俗教育与扩充教育有共同特点。它们都曾在某一段时间是教育行政中对普通学校教育以外之教育工作的总称，是社会教育之前广泛使用的名称。通俗教育稍早于扩充教育。它在清末民初使用较多，“曾轰动一时，它包括学校式和社会式的教育”[59]。通俗教育代表与学校高深教育不同的一种趋向，强调面向民众，教学内容通俗易懂。它是一个时代的标志性概念。知识精英论及近代社会教育发展阶段时，将1912—1918年称作通俗教育时期。“扩充教育”一词被使用的时间较短。它仅在蔡元培担任教育部长期间推广大学区时被使用。
民众教育的倡导者极力撇清二者与民众教育概念上的类同。他们更愿意认为，通俗教育和扩充教育是民众教育的一部分。前者通常被赋予的含义集中在内容的“浅近”上。杨佩文指出：“通俗教育之内容……均为一般教育程度低浅者之补救机关；民众教育则除包括一切通俗教育之机关而外，尚有不通俗之教育机关……是故通俗教育，只是民众教育中之一部，二者不能混作一谈也。”[60]傅葆琛认为：“通俗教育，顾名思义，当然是一种普通从俗的教育。所谓通俗，就是要浅显明白，人人容易了解的意思。通俗教育，与民众教育相同的地方，就是它们浅易化、简单化的特色。通俗教育的目的，只在一般失学或教育程度太低的人。所以通俗教育的机关，如半日学校、问字处、通俗教育馆等等，都是为这般人办的。民众教育，除包括一切通俗教育的机关之外，尚有不通俗的教育机关，如科学讲习所、民众大学等等。所以通俗教育，也只是民众教育的一部分，不能说通俗教育就是民众教育。”[61]陈礼江仅承认民众教育在初始阶段与通俗教育等同。但从长远角度来看，二者有明显区别。他说：“通俗教育的目的，在力顾目前社会民众程度的低劣，就其程度予以适当的浅近的教育。民众教育一方面在某一个时期是对于成年失学的施以一种基础的教育，其课程内容均力求浅近适用，其性质颇与通俗教育相似。因此有人即误认民众教育为通俗教育。其实，通俗教育是通俗教育，民众教育是民众教育。在民众教育最初对失学成人施行基础教育的，可以算作通俗教育；但这只是属过渡时期的民众教育，不能即认为民众教育是通俗教育。”[62]
扩充教育，一般被认为来自“University Extension”。有学者认为其与民众教育的主要差别体现在教育行政中组织地位的不同。前者有学校教育补充的意味，而后者则显示二者是并列的平等地位。如范望湖认为扩充教育的“意思就是把大学教育扩充到一般成人身上去，带着‘额外’、‘辅助’的意思，而对于本身反毫无命名的意义，所以也觉得不适用”[63]。郭棠的看法与之类似，认为“以学校教育为教育重心；直以学校以外的教育，叫做扩充教育”[64]。杨佩文也认为扩充教育“与民众教育不同之处，则在一为具有附属性之枝节的教育——附属于大学校内——一为具有独立性之基本的教育”[65]。有的学者从教育宗旨和办学主体的不同来区分二者。陈礼江认为扩充教育“是指以学校或其他教育机关为大本营而推广出来的各种教育事业。其所推广的教育事业，亦可以举办民众教育事业，但不一定就是民众教育事业的本身，不一定具有民众教育所必具的各种原则或精神。在另一方面，民众教育不一定依赖一个教育机关去扩充，它既为一个国家普遍需要的一种教育，当然可以独立经营”[66]。傅葆琛认为，“扩充教育，也可以说是推广教育。……所举办之教育事业种类甚多，有学校式的，也有社会式的。又有专为青年谋扩充教育者，名为青年扩充教育……扩充教育绝不能与民众教育相混，因为扩充教育，是指由某教育机关扩充或推广出来的教育。民众教育则不一定依赖一个教育机关去扩充，才能成立。再者，扩充教育所举办的事业，有与民众教育事业相同的，也有不与民众教育事业相同的。譬如某教育机关，附设一个民众阅报室，这种扩充教育，完全是民众教育。又譬如某教育机关，开办一处贫儿小学，这种扩充教育，便不是民众教育。总之，民众教育，不尽是扩充而来的教育；扩充教育，也不尽是合乎民众教育原则的教育”[67]。持类似意见的还有秦柳方、武葆村等人。他们认为“扩充教育……是以大学为出发点而设施的一种教育事业，因为施行这种教育的机关，多半是大学。……所举办的教育事业，种类甚多，有学校式的，也有社会式的。我国扩充教育事业，还没有发达，但是各大学及教育团体已有试行的了。国民政府成立后，在各大学区设扩充教育处，主持民众教育与社会教育。我们要知道，扩充教育绝不能与民众教育相混，因为民众教育，既不尽是扩充而来的教育，而扩充教育，也不尽是合乎民众教育的原则的教育。这两种教育，各有它们的界限与范围，我们应当认识清楚的”[68]。
成人教育主要从受教对象的年龄来界定。一般认为其专指成人，不包括青年与儿童，属于民众教育的一部分。如秦柳方、武葆村指出，“民众教育包括一切年龄的人，而成人教育只限于成人，连青年也不能包括在内，所以成人教育只是民众教育的一部分”[69]。傅葆琛、范望湖、杨佩文等人的看法与之如出一辙。傅葆琛指出，“民众教育包括一切年龄的人；成人教育是专为成年的人办的。所以成人教育只是民众教育的一部分”[70]。范望湖认为，“‘成人教育’，成人二字似专指成人，不包括青年，‘民众教育’是包括青年成人一切在内；所以‘民众教育’可以包括‘成人教育’，‘成人教育’不能包括‘民众教育’，二者未可混用”[71]。杨佩文直言：“民众教育之对象，包括各级年龄不同之民众；成人教育之对象，则专指成人。故成人教育，只为民众教育中之一部。”[72]
识字教育在这一阶段常与生计训练、卫生训练、公民训练并列，被看做平民教育或民众教育的四大工作内容之一。学者大多认为“民众教育的范围比识字教育广大得多，识字教育不过是民众教育的一部分，也就是民众教育的初步”[73]。陈礼江认为“识字教育是为一般不识字的民众而办的教育。它唯一的目的，在使民众识字。这种教育是民众教育中的一部分，即一般人所称为的‘文字教育’。语言文字为生活的工具，民众教育着眼在人类整个生活，故有识字教育一项，但我们不能即认识字教育为民众教育”[74]。秦柳方、武葆村觉得“识字教育只是民众教育中一部分的工作。并且识字教育的对象只是不识字的人，而民众教育除为不识字的人谋识字教育以外，还要为已识字的人谋提高程度的机会，所以我们千万不可把识字教育就当做整个的民众教育”[75]。
识字教育在四大教育中的地位也有争议。晏阳初等学者还坚持以识字教育为工作的初步，但有的学者主张应以生计教育为首要工作，如孟宪承、古楳、黄炎培等学者。杨佩文明确表示：“识字教育在整个民众教育中，所占地位，并不十分重要”，因为“识字教育为民众教育中最初步最单纯之教育工作，或可当作实施民众教育之一种工具。若以识字教育为实施教育之目标及中心者，则观察殊为错误；盖民众单纯识字，并不能提高其知识，改进其生活；同时，并须注意其经济的政治的训练，或藉识字之工具获得充实生活上应备之知识与技能”[76]。
补习教育是“对曾受教育而后来失学的人，施以一种补习的教育。目的在继续原有的教育，并增进其教育程度。其对象偏重于一般已受一点教育的民众，与民众教育之包括所有需教的民众不同。以之与民众教育相比拟，可以算是民众教育中的一部分，仍不能与民众教育全同”[77]。秦柳方、武葆村则强调“所谓补习教育，它的课程的组织、学科的选择，多与正式小学不同，故不能归入正式学校教育的系统之内，只可算是一种民众教育。不过补习教育只是民众教育中的一种，并不是补习教育就是民众教育”[78]。杨佩文也持类似意见。
当然，也有个别情况，即这些概念作为论述的主要对象时，学者的界定也相对宽泛些。如蒋建白在专论识字学校时，认为识字教育有广狭两层内涵。云：“识字教育狭义的意义——就‘识字教育’的名词表面看来，好像是使得全国文盲民众认得若干方块字，能够读音知义，就算是完成了识字教育的任务，至多也不过是使得他们晓得如何应用所认的字，去写信、记账或是阅读普通书报而已。”“识字教育广义的意义——其实识字教育的目标是要民众拿识字为工具，来获得生活的常识，以增进个人的幸福，以及接受公民训练，明了国家地位，认识三民主义的涵义，以负起国民应有的责任，所以除了教人识字以外，还有常识指导与公民训练，也应同时并重，这样才是识字教育的真义。”[79]俞庆棠在探讨扩充教育的意义与范围时，将狭义社会教育、民众教育都纳入其中。她认为，“扩充教育的范围，从现在的事实看来，有社会教育——狭义的社会教育，如图书馆、体育场、通俗教育馆等；劳动教育——分劳工与劳农；民众教育——即平民教育；职业教育；各种补习教育；特殊教育，如慈善机构、监狱、低能、盲哑等之教育实施；公民教育；艺术教育；都可以包括在扩充教育范围之内”[80]。
社会教育学术共同体在理论问题上的共识建立在对各自核心概念“全民性”再阐释的基础上，这没有从根本上改变民众教育、平民教育理论各成系统的状况。知识精英的概念辨析为彼此间的合作扫除理论障碍的同时，也在暗中建构自身理论的优势地位。这集中体现了社会教育学术共同体向心力和离心力所在。综合来看，知识精英对社会教育发展的总体走向达成了一致。因此，他们乐于加强彼此间的合作，对具体问题进行商讨以指导实践。但当他们真正汇聚一堂深入讨论时，又因各自本来路向的差异，在具体问题上分歧不断，未能对基层社会教育形成强力有效的指导。
4.影响北平地区民众教育馆工作的途径与差异
知识精英在理论共识和实践基础上形成了社会教育学术共同体，谋求联合推动社会教育的发展。他们倡导社会教育理论，不仅限于精英层面的学术探讨，对基层社会教育工作也有一定的指导作用。对广大没有学者直接参与的基层社会教育工作，知识精英施加影响的主要途径有二：一是通过社会教育理论的指导性和示范性来施加影响；二是借由政府行政权力将其理论构想推行至全国。北平地区民众教育馆是基层社会教育机关的典型代表。它没有盲目遵从精英阶层对社会教育工作所进行的调整，而是根据自身工作的实际需要有所选择地采纳。以它为研究对象，可以详细分析基层社会教育机关对社会教育理论接受程度的差异。
（1）对知识精英社会教育理论接受与认同程度的差异。
学者对各自概念全民性的再阐述，得到了北平社会教育相关人士的广泛认同。这包括民众教育馆等基层社会教育机关工作人员、社会教育行政人员、主管机关各级领导及社会舆论等。如历任第一区民教馆乡村实验区、阅览部主任等职的崔尚之在《民众教育实施纲领》一文中就已经认识到，“实施民众教育须以全民众领域为归宿。就其各个的思想背景与生活需求，综合而求得其共同原则。即以此原则实施训导以养成其共同的信念”[81]。1936年6月，时任社会局局长的雷嗣尚参加第三区民教馆的开幕礼时讲道：“社会教育是以全民为对象，无分男女老幼尊卑贵贱，而施以普遍的训练。”[82]
知识精英“全民教育”的主张，增强了社会教育工作的包容力，有助于拓展北平地区民众教育馆及整体社会教育的工作范围。1936年9月，雷嗣尚在第二区民教馆开幕致词中再次指出，“民众教育是全民教育，除学校教育外，均为社会教育，可谓包罗万象”[83]。1937年5月，时任北平市市长的秦德纯在参加第四区民教馆的开幕礼时也指出，“社会教育，以全体民众为对象，以人生各种活动为内容，意义异常重大”[84]。1936年6月22日《北平晨报》发表社论《社教计划中之重要问题》，指出：“社会教育之内容，应包括人生整个生活，其事业甚广，举凡语文、公民、生计、健康、休闲、艺术、家事、科学……均在其列，此一般学者所共知，亦为吾人所承认。”
社会教育与乡村建设的合流，虽然引起民教馆等基层社教机关工作人员对乡村教育工作的重视，但“政教合一”等主张未能在北平地区引起强烈反响。如第一区民教馆附设的乡村实验区，是在知识精英的影响下设立的。但它没有按照知识精英的设想，用“政教合一”的管理模式替代原本的地方行政。青龙桥乡村实验区的管理模式，在俞庆棠1935年划分的四种“政教合一”层级中，处于最末一级。
（2）受社会教育学术共同体内部不同学术理论影响的差异。
如果从思想史和教育史的角度来说，民众教育、平民教育等社会教育理论各成体系，且已较为成熟。对它们的评判，不能单从理论本身论定其高下，不能简单地判断谁是主流谁是支流，抑或谁更重要谁更高明；也不能单从教育实验的发展状况或教育倡导者的理论文章、报告中来反映。此外，尚有一个可以采用的标准，即对其他非直接施教区影响程度的差异。
就北平地区的情况来看，俞庆棠、高践四等倡导的民众教育思想影响最为明显。这有两个典型例证：一是北平地区分区设馆社会教育格局的设计，二是以民众教育馆作为社会教育的中心机关。1933年，北平地区社会教育组织系统进行改革，将15个学区合并为4个社会教育区，并在各区内分设民众教育馆，以之作为区内各社会教育实施机关的中心。这种分区设馆的模式，是由俞庆棠、高践四等人提出，在江苏省内实验之后向全国推广的。民众教育馆作为推行社会教育的中心机关，也是由倡导民众教育的学者提出的。平民教育、乡村建设、民众教育理论体系中，推行社会改造的中心机关均属教育性质。平教会主要以民众学校为中心，乡村建设倡导者以乡农学校等为中心，民众教育学者则以民众教育馆作为中心机关。民众教育学者提出的分区施教、民众教育馆为中心机关的主张为北平地区基层社会教育工作人员接纳，并将之作为社会教育工作的基本规划，影响着整个城市社会教育发展的走向。这对北平地区民众教育馆有极其重要的影响，是这一时期民众教育馆地位提升以及工作迅速发展最有力的促进因素。
民众教育倡导者对非学者施教区的基层社教工作更具指导性，这由多方面因素决定。
第一，有完善的教育理论和极强的社会影响力。1928年后，民众教育取代平民教育、通俗教育，成为社会教育的新阶段。以俞庆棠、高践四为首的民众教育倡导者，已经形成了一个有共同目标、共同组织、共同学术主张的学术共同体。它的完整性可与傅斯年领导的史语所相当。他们出版大量民众教育著作，对民众教育理论及实践进行细致、丰富、系统的讨论，形成了完善的民众教育体系。他们通过理论阐述将民众教育的地位提升；通过学者的身份团结其他团体及专家，共同探讨民众教育的内涵、走向及具体实践问题；通过其官方身份，将精英阶层讨论的结果变为政府意志，用行政的强制力将之贯彻到各个地方。
第二，民众教育思想是在融会多种学术主张的基础上形成的。从俞庆棠等人的理论中，可以鲜明地看到其他学者的影响。如对民众的判断，采用了晏阳初等人的观点；识字教育中直接运用了陶行知的小先生制等。与其他学术思想相比，其理论的原创性并不占优势，但很好地吸纳了先期开展的社会教育理论和实践经验，在此基础上形成了自己的理论体系。旧瓶装新酒、创造性地转化多种学术资源，是民众教育学者较为擅长的工作。俞庆棠将孙中山遗嘱中“唤醒民众”观念引入民众教育思想中，更易得到政府的支持，这是很高明的做法。这些理论能够被俞庆棠等人快速糅合在一起、未见龃龉，得益于这些思想大多受到哥伦比亚大学师范学院教育理论的影响，是教育中国化的重要尝试。
第三，民众教育思想对基层社会教育影响较为显著，得益于它对政府社会教育政策、法规的制定有较强的影响力。北平地区民众教育馆等基层社教机关开展工作的过程中，大多遵从教育部的行政指令。俞庆棠、陈礼江等民众教育思想代表人物不仅具有学者身份，同时还是政府教育行政官员。如俞庆棠担任过扩充教育处处长，李蒸、陈礼江先后担任过社会教育司司长。马宗荣、钟灵秀、郑宗海等人担任过教育部职员或科长等职。社会教育政令之所出，无可避免会体现这些知识精英的学术理念。平民教育倡导者等知识精英对政府决策的影响以间接形式为主，这包括学社通过的决议案呈请教育部施行或参与教育部会议等途径。相较之下，民众教育倡导者对政府教育行政的影响更为直接，他们对非施教区基层社会教育的影响也更为显著。
第四，民众教育倡导者的官方色彩浓厚，对教育行政影响力较强。他们在进行理论讨论时，大局观、整体观更强。他们不仅以自身理论学说的完善为单一目标，同时还会兼顾教育行政的具体分工，注意协调与普通学校教育之间的关系。民众教育折中概念的出现，与之有直接关系。他们的这一特性，使民众教育理论的实践性、可操作性更强，有助于为其工作的开展扫清体制上的障碍。与平民教育、乡村建设等思想相比，它对基层社会教育工作更具指导性。
第五，民众教育者主办的江苏省立教育学院，作为一个师范教育机构，可以培养社教人才向全国输送。这是扩大其影响的又一有效办法。如胡耐秋曾在北平、福建任职，杨翼心在山东教育厅等处工作过。
（二）北平现代城市管理与教育行政体制建构过程中的民众教育馆
北平地区民众教育馆作为市府下属的社会教育实施机关，既负有推动本地区新式教育的职能，也是地方政府推动城市现代化的机构之一。它的发展演变，与北平地方行政管理体系及社会教育的组织地位有直接关系。
近代以来，北平地方行政及教育等下属职能部门是城市现代化进程的主要推动方。史明正格外看重这一点。他指出，“推动北京近代化变迁的主要动力之一是清末与民国初年形成的市政机构”[85]。“北京市政府机构掌握在一批现代技术官僚手中，他们大力提倡西方式的近代化，是国家和社会共同作用促成了北京的变革。”[86]而这种“包揽一切的政府管理形式并不为北京所独有，而是代表了20世纪初的一个发展趋势，在中国其他城市中亦有所表现。这一模式事实上表明了自19世纪中叶以来国家日渐衰落而私有部门的作用日益扩大这一趋势的逐渐逆转。在对北京近代化措施的分析中可以明显地看到国家权力的复兴”[87]。
1925年，通俗教育馆成立，由市政公所管辖。史明正以北京城市现代化进程为研究对象，关注北京城市在自来水、电灯、交通等生活设施方面的建设。这是最易表现北京城市现代化进程的物化标志，均属市政公所的管辖范畴。为此，史明正十分肯定市政公所的重要作用。他指出：“从1914年至1928年，北京的市政管理体制由两个官僚机构组成，即京都市政公所和京师警察厅。它们彼此独立，地位平等，分别负责城市治理的不同方面，又都向内务部汇报工作。两家市政机构在许多项目上进行合作，但又有划分明确的职责范围，市政公所负责城市的总体规划和基础设施，如道路和沟渠的建造和维修。京师警察厅集中负责维持秩序、征收捐税、人口调查、消防和商业管理。这两大政府机构协同工作，对北京城市生活的主要方面都产生了重大影响。”[88]史明正总结说：“20世纪初30年是北京市政机构诞生和发展的时期。直到20年代末，经过几个发展阶段后，北京的市政体制才臻于成熟。”[89]
史明正研究的20世纪前30年时间内，市政公所与京师警察厅在北京城市现代化中的重要性毋庸置疑。但是，教育、财政、卫生等行政工作的开展，也不容忽视。北京城市管理机构的实际情况要复杂得多，职能部门的设置及权责分配都要比史明正研究的范围更加广泛。而1928年后，北平市政管理体制“日臻成熟”后的情况，虽有研究涉及，但大多沿史明正的研究方向深入。既有研究较为重视物质层面和基础设施建设的发展演变，对市政体系的设置及运作情况讨论较少。这将是本研究的突破口。
自晚清以来，北平地方市政管理体系及社会教育的地位处于不断的调整与整合中，情况十分复杂。这也是我们深入分析民教馆的重要背景。北平地方市政及教育管理体制的现代化进程，自清末新政时期初露端倪。经过近三十年的建设，1928年后初步形成较为完善的地方行政体制。至1937年抗日战争爆发前，大致可以分为三个阶段。
第一阶段，自清末新政至1912年民国成立止，满汉教育分立，社会教育行政是中央行政的附庸。
清政府的新政改革，“以西方政府机构为模式，成立了民政部，从而将治安工作与礼部、工部、户部和吏部的国内职能结合起来，简化了中央官僚机构，提高了效率”[90]。这是中央管理体系现代化的尝试，京师地方行政仿照执行。内外城工巡局、巡警总厅、京师督学局等机构先后成立，分别管理京师地方事务。内外城工巡局先后成立于1902年与1905年，主要负责道路、交通的修建与整修事务。内外城巡警总厅成立于1906年，除维持社会秩序外，还担负人口普查、公共工程、社会救济、公共卫生等职责。它是此时主要的行政管理组织，管辖范围比一般意义上的警察机关要宽泛得多。财政税收要务由顺天府负责。
京师地区负责教育工作的是八旗学务处与京师督学局。前者成立于1905年，后者成立于1906年。这些负责京师地方行政事务的机构有着共同的特点，即各自隶属于中央机构之下，而无统一机构进行规划管理。如内外城巡警总厅隶属民政部，工巡局隶属工巡总局，督学局隶属学部。它们之间的相互联系与协作较少。京师教育行政采取满汉分立的管理模式。八旗学务处和京师督学局，分工明确。满人的教育由八旗学务处负责处理，之外的教育工作由京师督学局管理。八旗学务处“管辖之学堂，有高等小学八处，左翼初等小学八处，右翼初等小学七处。校舍用八旗官学、宗学、觉罗学之原址。其堂长教习由八旗学务处用照会聘任”[91]。京师督学局隶属学部，“先为同室办公，其后改为分科治事”[92]，设有总务、师范中学、小学、通俗等数科。督学局成立不久，便创设劝学所。它将北京内外城分为九个学区，设置劝学员等职，致力于新式学校的设立及私塾的改良工作。京师地方行政曾试图统一管理教育事务。督学局成立后，八旗学务处被并入。但满族子弟教育拥有多种特权，满汉学校在经费、设施等方面也存在较大差异，督学局难以进行统一管理。1909年，八旗学务处又独立出去。京师教育行政恢复旧貌，满汉对立的情况未得到根本改变。
综上，八旗学务处、督学局的设立，可以说是晚清管理体制变化后的产物。二者关系与内外城工巡局和内外城巡警总厅一样，相互独立，分别隶属中央各衙署。社会教育工作在此背景下展开，阅报所、简易识字学塾、讲演所等均有设立。阅览、识字、讲演活动首开先河，均属日后民教馆工作范畴。也就是说，京师社会教育工作建设伊始，便带有浓厚的西方管理体制的印记。
第二阶段，1912—1927年是北京地方行政独立设置的转型阶段，市政公所的成立最具代表性。1925年，通俗教育馆成立，正处于社会教育工作统一划归市政公所统辖的关键阶段。
1914年，市政公所成立。北京地方行政日渐摆脱中央行政的附属地位，市政管理模式迈入新的阶段。民国成立之初，北京地方行政仍沿袭前政，并无本质变化。教育等职能部门仍旧直属于中央相关职能部门之下。如京师督学局改设京师学务局，隶属教育部；而内外城巡警总厅改为京师警察厅，直属内务部。姚金绅介绍说：“京师地方行政机关，均间接隶属于中央政府（如警察厅先附属于内务部，今且直隶于大总统。市政公所或由内务总长主持，或由警察总监主持。崇文门总署则属于财政部，学务局则属于教育部。从前之步军统领今日之警卫司令，则直接隶属于总统）。无最高行政长官为之统辖。”[93]市政公所的成立，意义重大。正如史明正所说，这是北京市政管理体制独立的初步，现代城市管理职能逐步设立并展开活动。
北京市政管理体制的独立化进程十分缓慢。在相当长的时间内，北京地方管理机构不仅是京都市政公所和京师警察厅，还包括步军统领衙门。除此之外，京兆公署与三者之间的关系也须仔细辨明。“京师警察辖境不过内外城，步军统领管地只限于营汎（应为‘汛’，下同）”。而“京兆辖境，为京兆所属二十县，京师辖境，为京师内外城及郊外营汎地方。京兆尹、大兴、宛平两县治所设虽（应为‘虽设’）于京城，初无管辖京师地面之责。实际管理京师地方者为京师警察厅与步军统领衙门，故京师地方向无完全之地方行政长官。……京兆尹除有时与步军统领衙门、京师警察厅会衔出示外，对于京师地方无何种行政之设施。至大、宛两县则更出其下矣。对于京内无丝毫行政权，对于郊外营汛地方，亦只有征收钱粮之一事而已。”[94]此时，北京地方管理机构虽然复杂，但是地方区划和权责明确。简言之，北京内外城由市政公所和京师警察厅分管。前者注重公共设施的修建，而后者注重人口调查及地方治安。北京郊区实际的管理机构是步军统领衙门，后由警察厅另设四郊警察总署替代。京兆公署仅负责京郊的税收问题。
学务局由京师督学局转化而来，基本沿袭了督学局的组织结构和工作范围。它仍设有总务、中学教育、小学教育、通俗教育等科室。原劝学所改为京师劝学办公处，仍设劝学员等职。其职权仍重在“划分学区、掌理地方设学事务”，“举凡地方设立学校及私人设立学校，均归其视察”[95]。此后，学务局的组织结构逐步有所发展。1917年，增设视学一职，负责辖区内各校的视察工作。“而查学方法，则注重实际之指导。力除侦探之方式，约计六七级之学校，须视察二日，十级以上之学校，须三四日。每一教员，须查视二次以上之教授。下课后，召集全校职教员切实批评指导之。学校行政方面，亦与校长作长时间之讨论与指导，如是则教授、行政双方并顾，学校内容乃得切实改进。”[96]1923年，学务局组织结构进行了调整。由原来的四科改组为三科，将原通俗教育科并入中学教育科管辖范围内。具体执掌如下：“第一科掌理文牍、庶务、会计、学校经费、建筑、办学人员之奖励及一切不属于各科事件。第二科掌理中学教育、中等实业教育、师范教育及通俗教育之讲演事项。第三科掌理小学教育、初等实业教育、补习教育及图书馆事项。”[97]
学务局管辖范围包含整个京师地区。“城内则以警察厅管辖之地面为准，郊外则以步军统领衙门所辖之京营地方为限。”[98]“其属于顺天府（即今之京兆尹）所属大兴、宛平两县自治区域者概行划除。至顺天府属地方行政官厅组织令第二条第三款所设教育科，系掌管府属各县学务，京师城郊地方非县所管，应由京师学务局办理。”[99]与新政时期一样，学务局采取分区管理的方式。“京师地方共分八学区，内城分左右二学区，外城分左右二学区，四郊分四学区。城内学区以城垣为限，最易明了。四郊学区，东区东至东霸，去城二十余里，与通州界。南区南至羊房，去城二十余里，与宛平界。西区西至香山，去城四十余里，与宛平界。北区北至清河，二十余里，与昌平界。总而言之，京师地方城内分四学区，即京师警察厅之所管之二十警区。郊外分四学区，即步军统领所管之十七汛，此就京师特别区域而言也。”[100]
学务局主办的社会教育工作也逐步扩展。“通俗教育如宣讲所、阅报处均创于清光绪年间。阅书处、公众补习学校、巡回巡行讲演、露天学校等，亦发达在民国成立以后。”[101]“城内劝学员均兼理通俗教育，事项甚多，且区内小学尤须随时查视，责任不为不重。”[102]但“学务局限于经济”，对社教工作的作用有限，使得“近年京师平民学校之发展，纯赖中学以上各校学生会及中华平民教育促进总会之提倡进行”[103]。
单从社会教育行政的统属体系来看，这一阶段较之新政时期更为复杂，变动也更加频繁。民国元年以后，北京社会教育工作，除由学务局负责之外，京师警察厅、步军统领衙门也分别承担了部分管理职能。京师警察厅先后设立识字学校达40所，而步军统领衙门也在京郊地区办有性质类似的学校。地域差异取代满汉分立，成为导致社会教育行政统属混乱的核心因素。1925年前后，这种情况有所改善，社会教育工作逐步划归市政公所管辖。1925年成立的通俗教育馆，隶属市政公所，而不是由教育部下属的学务局管辖。几乎同时，原分属学务局与步军统领衙门的识字学校也统一划归市政公所管理。社会教育多重统属关系的整理，意味着北京市政管理机构独立、统一的进程加快。这使得“平市（北平市，余同）社会教育又有活跃气象。京兆通俗教育馆即于斯年十月成立，内部组织分讲演、博物、图书各部，还有平民学校、儿童体育场等等设施，其次京兆公园亦继续设立，在设施方面有阅书报处、成人及儿童体育场、世界园、各种常识牌等等。那时平市阅报所、讲演所受了这种提倡的影响，也都有相当的进展，而平民学校的成立，亦日渐增多，当时凡中等以上的学校，以及各机关几无处不设立民众学校，可谓自民元以后平市社教最兴盛的时期”[104]。
此时，社会教育组织结构与统属的混乱，是北京地方行政独立化进程的必经阶段，展现了过渡时期的典型特征。社会教育工作逐渐移交市政公所统属，这显示北京地区有意将地方行政事务统一划归市政公所管理，建成以市政公所为地方最高行政机构、下设教育等职能部门分管具体事务的组织结构与体系。但是，这一时期市政公所的管理体制并不完善，市政公所并不具备独立管理北京日常事务的基本职权与能力。中央与地方职权的划分并不清楚，实际上仍有不少管理工作是由中央机构负责的。地方行政“更多的是中央政府职能的延伸，内务部长同时担任市政公所的督办，所有重要官员都是由中央任命”[105]。社会教育工作虽并未受到瞩目，统属也极为复杂，但经过30余年的建设已经初具规模。
第三阶段，1928—1937年，国都南迁，北平地方行政体系得以迅速建成。各局设置因实际工作需要不断进行整合，社会教育在教育行政中的地位却渐趋稳固。民众教育馆组织地位的变化，与教育行政的整体地位和社会教育内部的组织结构的调整有关。
清末以来，用三十年左右的时间仍未能建立的较为完善的地方行政体系，于1928年6月北平特别市成立后确立。这一过程如此迅速，与北平城市地位的变化有直接关系。国民政府迁都南京，北平成立特别市。其全国政治中心的地位不再，此后更多是作为文化中心而著称。中央机构南迁，使原本依赖中央职能部门统属的各项地方行政工作难以为继。北平作为特别市不得不独自承担市政管理职能，亟须成立能够维持日常运作的行政管理体系。北平市政府成立，从形式上确立了地方行政体系的现代化。
1928年，北平特别市根据国民政府颁布的《特别市组织法》，重新规划了行政组织体系及各部执掌。它仿照现代西方的管理体制，下设社会、公安、财政、工务、教育、卫生、公用、土地等多个职能部门，管理各项地方事务。各局统属基本遵循国民政府规定，权责明确。这标志着北平地区现代化管理体制正式确立。但是，这并不意味着1928年后，地方行政体系对民教馆及社会教育工作的影响便是稳定不变的。恰恰相反，这十年间，北平地方及教育行政仍旧处于不断整合与调整的状态。
教育工作的组织地位，受地方政府各项职能发展状况的影响，屡有变动。北平市政组织体系的变化、各局的裁撤与恢复有一定的标准和原则可循。1930年颁布的《市组织法》，对于市一级行政组织结构及职权范围有所规定。这为我们分析这一问题提供了重要线索。《市组织法》规定市府必须下设社会、公安、财政、工务四局，于必要时可设教育、卫生、土地、公用、港务等局。港务局较为特殊，地域色彩较强，负责河道、港务及船政管理等事项。其余数局均是北平地方行政的管辖范围。其执掌共分为21项，包括：①户口调查及人事登记事项；②育幼、养老、济贫、救灾等设备事项；③粮食储备及调节事项；④农工商业的改良及保护事项；⑤劳工行政事项；⑥造林、垦牧、渔猎之保护与取缔事项；⑦民用公用事业监督事项；⑧合作社和互助事业之组织及指导事项；⑨风俗改良事项；⑩教育及其他文化事项；B11公安；B12消防；B13公共卫生；B14医院、菜市屠宰场及公共娱乐场所之设置及取缔等；B15财政收支及预算决算编造事项；B16公产之管理及处分；B17公营业之经营管理事项；B18土地行政事项；B19公用房产、公园、公共体育场、公共墓地等建筑修理事项；B20市民建筑之指导取缔事项；B21道路、桥梁、堤岸及其他公共土木工程事项。
若是仅设社会、公安、财政、工务四局的话，社会局的执掌则最为繁复，第1~10项均是其职权范围。公安、财政各含四项，第11~14项由公安局管辖，第15~18项则由财政局负责。最后三项工作则是工务局的职权范围。教育、卫生、公用、土地等局若有设立，则须由上述四局中划出部分职能。如教育局独立负责第10项教育及其他文化事项，分担社会局的工作。卫生局的执掌包含第13~17项，原属公安局。公用局的执掌相对复杂，负责财政局的第17项工作和社会局的第7项工作。土地局执掌原属财政局的第18项工作。从国民政府的规定来看，社会、公安、财政、工务四局设置相对稳定。财政局的职权最为宽泛，执掌共有4项。如果土地及公用两部分职能单独设局之后，财政局便仅剩财政收支及预算决算编造事项及公产之管理及处分两项。教育、卫生、公用、土地等事务是否单独设局，本就是根据地方情况可以随时调整。故此，这些职能部门在地方行政组织中的变动与整合比较频繁。
北平地区各局的裁撤与合并，基本遵循了《市组织法》的相关规定。这一阶段，北平地区市府组织系统发生了两次较为显著的变革。
第一次是在1930年左右，大量裁撤、合并下属各局。卫生、教育、公用等局先后裁并设科，甚至缩减至科以下股一级组织。1930年4月，卫生局被裁撤，并入公安局改设卫生科。1932年，更是缩编为卫生股，隶属第二科。1930年5月，公用局并入工务局，改设公用科。次年4月，又将之纳入社会局。1932年7月，教育局并入社会局并单独设科。受到波及的还包括财政局。1931年，财政局并入北平市政府并单独设科。此次调整，主因是北平地区财政紧张。且从实践角度来看，很多部门工作开展并不充分，也没有足够的能力支撑起这么庞大与健全的组织结构。大量职能部门虽被裁撤，但市政管理模式仍符合国民政府的相关规定，且保持了合并后各项工作的相关性及同质性。组织结构大为精简，但市政工作的范围没有本质变化。
第二次是在1933年及1934年左右，原被裁撤的各局又先后恢复。1933年6月，财政局恢复。1934年7月，卫生局恢复。同年，公用局也恢复。此次调整，先后恢复了1930年前后裁撤的各局。北平市政体系大致恢复到1928年时的格局，这与相关部门工作的扩展有关。以卫生事务为例。它曾被纳入公安局工作，发展相对缓慢。在相当长的时间内，其工作的开展需要由其他职能部门及社会机关团体的协助方能完成。与社会教育格局一样，它也采取分区设所的方式。15个警察区被分为4个卫生事务区，每区设立卫生事务所，作为活动开展的中心机关。1934年前后，卫生工作复又独立出去，单设一局。这是其工作发展的阶段性成果。
北平地区教育工作的情形较为特殊。1932年，教育局并入社会局。究其原因，既与其他被裁撤各局一样，受经费的限制。除此之外，恐怕也有遏制学潮之意。1928年后，北平地区的教育工作一直较为动荡，教员工资拖欠，爆发了多次请愿活动。有人指出，“市长周大文之裁撤教育局，将中小学及其他文化机关行政统划归社会局第三科办理之原因，并不在节省经费，而在遏止本市学潮。彼在教育局取消时，曾发表谈话。谓‘教局取消后，平市教界风潮，永无再起之日云云’”[106]。
此次调整，对北平地区教育工作的影响较为显著。从积极角度看，它以少量的职员完成了与教育局时期大致相同的工作，提高了工作效率。具体来说，教育职员人数大幅度减少。由原教育局的61人减至26人，共减少35人。教育职员的工作量仍大致等同。收文件数有所增加，由8031增至8614件，共增加583件；发文件数仅由5004减至4510，共减少494件。更为关键的是，增加的文件多属中小学、社会教育等事务，而减少的则是文书事务股方面的文件。从消极方面说，教育行政在市府管理体制中的地位下降。当时教育界人士对这一决策的反对声较高。他们认为，“教育局归并于社会局以后，平市教育，更不及从前了。因为向来为人所注意的，是征收机关。这些穷学校，无利可图。社会局所辖局所很多，学校当然不是可注意的，所以校务日见废弛”[107]。
1933年及1934年前后各局渐次恢复的同时，教育界人士为恢复教育局的独立地位付出了相当的努力。如北平教育会呈请市府恢复教育局，曾言：“政府每当紧缩之际，各项行政机关，裁撤归并者，不知凡几，而始终未尝以教育局为可裁撤或归并。良以教育行政机关，地位欲其清崇，职业本极繁重，裁撤固属不可。既归并缩小，实已贬损其地位，放弛其职责，而影响于教育也。去年七月，本市市政府因财政困难，突将教育局并入社会局，以资节省经费，补发学校欠薪。本市当局感经济之窘迫，为减缩之措施，自系不得已而出此。唯闻教育局原有经费，每月仅3000元。而归并后，每月所省至多不过1000余元。节省之经费甚微，影响于教育甚钜。当时属会暨本市其他学校团体，曾经联名呈请前北平政务委员会，及北平市市政府，准予恢复。”[108]
对此，市府乃至社会局也持认同态度。据《北平晨报》报道，市府表示，“本市为文化中心，中小学校及文化机关林立。一切教育行政事务，极为繁綦。恢复教育局，在事实上，已有此种需要”。社会局局长蔡元也认为“平市为教育中心，中小学行政，极为纷繁。故恢复教育局，当适合于事实之需要。即就本市此次举行会考而言，事务进行上，多有感觉掣肘处。然类似此种困难者尚多，如教育局恢复，当较为便利”[109]。就该报道的内容及语气来看，教育局的恢复似指日可待。不仅“闻市当局对此问题，确有函电向教部（教育部，余同）请示。教部对复局事，已令统筹通盘计划呈核。是以复局事，已绝无问题”[110]。甚至传言已经有多人开始谋求局长一职。“惟局长人选，引起多方面之逐鹿。据闻目下晋京活动者，已有四人之多。其间计为市立中学校长一、私立校长二、省党部监委一，此外尚有某私立大学校长及某党委亦在积极活动中。究竟属谁，尚难预卜。至复局日期，一般推测最迟两个月内即可实现云。”[111]
教育局并未于1934年前后与其他各局一样恢复，各种传言也渐无声息。北平地区教育与卫生工作的推进方式极为类似，其发展程度甚至优于卫生事务。卫生工作尚无独立举办大型活动时，北平市教育已颇见成效。教育体制初具雏形，中小学及社会教育部门分工明确。1934年后，卫生事务独设一局，教育工作却一直隶属社会局。教育界人士对此持有异议，也是情理之中的事情。
这一阶段，北平教育行政体制逐步完善，分管中学、小学、社会教育等项工作。教育局成立之初，设有总务、中学、小学、通俗四科。具体执掌如下。第一科总务工作包含八项内容：①关于撰拟文牍、收发文件及保管案卷事项；②关于典守印信及职员任免并考勤事项；③关于统计事项；④关于褒奖及抚恤事项；⑤关于本局及所属机关并学校之预算决算事项；⑥关于会计及庶务事项；⑦关于本局及所属机关并学校之公款公产事项；⑧关于其他不属各科室事项。第二科主管中学教育，其执掌包括：①关于筹办及管理市立中等学校事项；②关于私立中等学校之注册、指导、奖勋及其取缔事项；③关于国外留学事项；④关于其他中等教育应办事项。第三科主管小学及幼稚园工作，主要包括：①关于筹办及管理市内小学校及划分学区事项；②关于私立小学校之注册、指导、奖励及其他取缔事项；③关于其他初等教育应办事项；④关于幼稚教育事项；⑤关于取缔及改善私塾事项。第四科主管社会教育、通俗教育，其掌理以下事项：①关于民众教育、巡回图书馆、书报阅览所、讲演所事项；②关于民众识字运动事项；③关于特殊教育事项；④关于博物馆、美术馆、动植物园及公共图书馆之筹设事项；⑤关于私立博物馆、美术馆、动植物园及图书馆之提倡监督事项；⑥关于审查电影片、戏曲及各种有关社会教育之出版物事项；⑦关于市民体育之提倡事项；⑧关于剧场、电影院及公共娱乐所之调查改善事项；⑨关于市内现行礼教之调查事项；⑩关于编辑有关社会教育之图书及宣传事项；B11关于其他社会教育事项。1930年，中小学两科合并，改四科为三科。1932年，教育局并入社会局后，增设第四科管理教育工作。“在科长之下，分设中学股、小学股及通俗股三股，每股各设主任一人，科员一人，除中学股设办事员二人外，余二股各设办事员三人，中学股掌管中等教育，小学股掌管初等教育，通俗股则掌管社会教育，此外复有督学室、卫生教育委员会、体育委员会、义务教育委员会以及其他委员会等组织。”[112]
中学、小学、社会教育工作相互配合，成为北平地方教育行政的基本构成。学校体制中，各级学校的定位明确，小学、中学、师范学校各司其职。为解决文盲问题、提高识字率，北平市政当局建立了与正规学校配套的社会教育体系。它执掌清晰，以学校教育系统之外的教育工作为主。社会教育在教育行政中的地位有所提升。1923年，学务局进行整合时，通俗教育科被并入中学教育管辖范围。1930年，教育局科室调整时，将中小学工作合并，社会教育仍旧独设一科。尽管这一组织结构并未长久实施，但社会教育的重要性由此可见一斑。1932年，教育局并入社会局之后，中学、小学及通俗各成一股的格局相对稳定，通俗教育或社会教育再也没有出现并入中小学教育行政的情况。社会教育工作在教育行政体系中的地位已经基本稳定。它与中学、小学教育相互配合，共同推动北平地区教育工作的开展。
综上所述，民众教育馆设立时，北平地方行政正处于现代城市管理体制建构的关键时段。北平地方行政正逐渐摆脱受中央衙署统辖、彼此之间缺少协作的状况，独立、统一、完整的行政体制逐步确立。这能更好地调动北平地方力量，加速城市的现代化建设。在此过程中，教育行政的组织地位屡有变化，逐渐从多重统属整合至市政府直辖，得以对北平市教育进行整体规划。相对地方行政与教育行政的多次变动，社会教育的组织地位却渐趋稳固。它与中小学教育并行，是教育行政的基本构成之一。
（三）北平地区传统社会结构和城市空间格局的变动
近代以来，城市按照经济类型的不同一般可被分为商业城市、生产型城市和消费型城市三种类型。历代都城所在，以政治功能为主，一般都会形成典型的消费型城市。北京正是如此。这是民教馆工作展开至关重要的社会基础。
北京形成消费型城市较早，但社会结构及城市格局却因清朝统治而有重大调整。清政府的统治核心是满洲群体，而非传统的汉人政府，这使它展现出与一般传统都城不同的特点。满洲入主中原后，对北京城市格局进行了重新规划。200余年的统治，北京城形成了新的城市格局与社会结构，即以旗人生活为核心。满汉分立的政策，也使北京民众的居住格局呈现内外分离的显著特点。内城居民以满蒙汉八旗子弟及其家庭为主，而具体居住位置是按照八旗方位来安排的，意在“拱卫皇居”。其中，正黄、镶黄两旗位居内城北部，而正白、镶白二旗设在东部，正红、镶红两旗则位于西部，内城南部便由正蓝、镶蓝两旗军民居住。汉族不在旗居民则须住在外城及城郊，大量的官员、士子聚居在宣武门外，形成了知名的“宣南士乡”。而前门地区成为外城最为繁华的商业街区。京郊地区，尤其是北郊地区，除有普通汉族居民生活，旗人也在此设有营汛，驻兵于此。旗庄、旗地的出现与三山五园的兴建更是不少村庄兴起的直接原因。
1912年，中华民国成立。北京消费型城市的性质没有改变，但政局变化却导致了商业格局的变化和社会阶层的流动。清朝覆灭，对旗人地位的打击是决定性的。旗人特权消失，深刻影响着北京地区的社会结构与城市格局。原本以旗人生活为重心的城市及商业格局被打破，不得不进入新的社会结构调整与探索的进程。汉人迁居城内的人数越来越多，满汉杂处取代满汉分居的城市格局。原本皇家的园林建筑，如颐和园、圆明园、社稷坛、天坛、地坛等先后辟为公园，成为民众游玩的公共场所。原有商业格局也有所变化，东安市场等兴起。天桥在底层民众生活之中的地位愈加凸显，成为极有特色的市场之一。
从社会阶层的流动来看，满族人特权不在。他们失去生活的依靠与来源，生活水平大幅度下降，大量旗民沦为贫户。这一问题至20世纪30年代已经十分显著。1932年，牛鼐鄂对贫户进行调查，这被作为主要因素。他指出，“平市居民，大多籍隶满族，在以前其分配区域，以东北城为渊薮，有清时代，分王近族，偏赐府弟，立有军功者，其爵禄尤可世袭罔替。至于隶属各旗，亦且月有粮，年有俸，不劳心力，衣食无虞”，“足见当时满族，对于生活问题，无须顾虑”。其子弟“日趋于游荡，而不知治生之有术。且衣必求其如何应时，食必求其如何适口，呼朋引类，酒肉征逐，人间之乐事，无美不备。迨至武昌起义，有如晴天霹雳，清室覆亡，粮俸停止。属于贵族阶级，拥有丰富资产者，对此固不稍加措意。而中上之族，亦以为无足重轻，泄泄沓沓，安居坐食，视他人之终日勤劳，以免冻馁者，未尝不目笑而心非之也。历十年之久，衣锦食稻，乃渐感不支，始则借债以维持生活，继则典当珍玩，或径售之于铺商。中下之族，亦莫不搜罗所有，以易衣食，然囊中偶有余资，依循旧性，殊不知物品有限，为日正长。数年后欲卖物而无物，欲典衣而衣无，甚至贫无立椎（应为‘锥’），朝不保夕，触目皆是。返溯其平昔之豪华，已如过眼昙花，可忆而不复得”[113]。
这一情况在京郊地区也广泛存在，李景汉的调查中便提到：“当前清时北京西北一带地方八旗的营房很多。这些住官房、吃皇粮的旗人都是手头宽裕、优游自在，不屑于学习任何职业。因此附近各村的汉人或当差，或开小生意，或耍手艺，都很容易谋生，过舒服日子。庚子以后，旗人失去充足的给养，住的官房亦因年久失修，日渐颓坏。饱食暖衣尚不能维持，更无余资可以消遣。及至民国成立，彼等所依赖的政府津贴完全取消，遂陷于极苦的境遇。因此他们也有离开营房搬到汉人的村庄来住，藉以谋生的。从前满汉的界限现在已完全化除。……追忆他们以往的尊严和现在的景况比较起来，不得不使他们伤心。何况旗人向来最讲礼貌排场，最会言谈应酬。为要顾全面子所以不欲提起在旗一层。”[114]
以成府区为例。成府区的兴起与圆明园与颐和园的兴建有直接关系。“因修造这两个大规模的宫殿，是须大兴土木，所以那时在成府区的住户，有许多工头、工匠、木料店、油漆店、砖瓦店之类。”[115]也就是说，成府区是两园修建人员的住所及物资供应地点。
圆明园建成后，在园内当差的人及附近三旗、白旗、蓝旗等地的旗人及皇亲国戚也有不少定居于此。他们“吃皇粮，用皇钱，于是该村逐日以繁富”[116]。这些“旗人丰衣足食，依皇粮为生……因此生活相当悠闲，为了适应这些有暇阶级之需要，成府就设有茶馆、烟馆、宝局（赌博的地方），耍鸟养鸟，吸烟赌博，非常风行，夜市面非常热闹……总之，生活相当安定，很少是吃杂粮的，大多是吃白米白面，衣服方面也很整齐”[117]。加之这些地方也是文武百官“上朝时作为来回中途休息之处，故来往行人很多，尤其春末秋初之间，更为热闹”[118]。康熙四十八年（1709）圆明园建成以后，成府地区迎来了它最为繁盛的时代。1860年圆明园被毁，成府区社会结构遭受了重大打击。“该村的旗人，没有职业者渐多，景况逐渐萧条，然而每家尚有口粮可领，不致穷乏太甚。”[119]
民国以后，旗人的特权不在，生计渐窘。“那些谋生乏术，一向依赖皇粮生活的旗人，发生严重的生活问题。此外在朝工作的汉人也遭到失业，于是只能改换职业，或迁往他处，当清华、燕京二校校舍先后完成之后，为供二校之需要，开了各种不同的店铺。”[120]成府区以旗人为中心的生活受到影响，烟馆宝局减少。以清华大学、燕京大学为中心的社区生活开始形成，书铺等增多。同样的状况在成府区附近三旗区出现。因“北平是专制时代的故都，而三旗则贴近清宫，距离还不到三里，自然此地人与清宫会发生关系。纵不能在朝廷里谋得一官半职，也总可以去当一个侍者或其他仆役。他们做惯了轻的工作，过惯了优游好闲的生活。过着这种的日子，不想到需要教育。就是操有手艺，种有田地的人都不多。大多数人的职务，都是工役”。“等到清宫推翻了，建立了民国。他们中间宣告为无业的游民者，堪堪皆是。过惯了依人的生活，这时无人可依，家庭经济当必趋于窘迫……虽然后来清华大学与燕京大学设立在附近，好多人得在这两处做事。然而在这种转变中，必竟给了他们一个重大的打击。”[121]
围绕旗人生活而形成的社会格局的改变，对北京城市经济及居民消费水平产生了重要影响。许慧琦对此有较为细致的论述。[122]北京经济仍以满足民众日常需要的工商业为主，但以满族权贵为主要服务对象的色彩日渐减弱。国都南迁加重了这一趋势。大量政府官员、权贵迁移，就业机会大量减少。不少原收入中上的家庭处于失业状态，形成一个较为庞大的贫民群体。牛鼐鄂分析道：“革命成功，国都南迁，各部院及附属机关，相率徙京，职员中百分之七八，悉被裁换。于是顿有若干之失业者。在当时职位较高，奥援亦多，或不难再登仕版，重入宦途。否则亦因平时收入丰，积蓄厚，更可安处闲居，坐享清福。然薪微职小者，在当日每月所入，仅敷所出，已属强自支持，今一旦经济来源全绝，实感生活不易之苦。且此类职员，又大都携有眷属，担负颇重，谋生既感非易，转动尤觉艰难。”[123]这同样导致北平消费以普通居民为主，奢侈行业日渐没落，而满足普通民众日常生活需要的行业持续发展。民众生活消费水平下降，市面渐趋萧条。资本值较高的商铺日渐减少，小商铺日渐增多。取代迁出或没落的权贵及富户，大量涌入的则是在家乡生活难以为继的外地客民。新增家庭居民以中下阶层为主。除此之外，侨民的增加、外国势力的侵入，也对北平地区的商业格局有所影响。
民国元年以来，政权更迭促使北京传统社会结构和城市空间格局发生变化。以此为背景，社会教育及民教馆工作必须面临两个层面的问题。一是适应中国传统城市格局自身变化的规律，二是承担建设北京社会现代化的任务与宗旨。概括来说，它须促进一个变动中的传统社会实现现代化转型。这实际上加大了北京市社会教育及民教馆工作的难度。
注释
[1]高阳：《江苏省立教育学院之过去与将来》，载《教育杂志》，第25卷第7号，1935年7月。
[2]陈礼江：《社会教育的意义及其事业》，6页，南京，正中书局，1937。
[3]杨佩文：《民众教育实施法》，10页，上海，商务印书馆，1937。
[4]李蒸：《民众教育讲演辑要》，19页。
[5]高践四：《三十五年来中国之民众教育》，载《教育与民众》，第4卷第3期，1932年11月。
[6]赵冕：《社会教育行政》，2页，长沙，商务印书馆，1938。
[7]赵冕：《社会教育行政》，3页，长沙，商务印书馆，1938。
[8]俞庆棠：《扩充教育的意义和范围》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，6页，北京，人民教育出版社，1992。
[9]晏阳初：《平民教育的真义》，见马秋帆、熊明安主编：《晏阳初教育论著选》，27页，北京，人民教育出版社，1993。
[10]孟宪承：《成年补习教育研究发端》，载《民众教育月刊》，第2卷第2期，1929年12月。
[11]孟宪承：《民众教育》，7页，上海，世界书局，1933。
[12]朱秉国：《民众教育概论》，4页，上海，大东书局，1933。
[13]梁漱溟：《乡村建设与社会教育》，载《大公报》，1934年08年12。
[14]梁漱溟：《乡村建设与社会教育》，载《大公报》，1934年08年12。
[15]梁漱溟：《乡村建设与社会教育》，载《大公报》，1934年08年12。
[16]高践四：《民众教育》，41页，上海，商务印书馆，1933。
[17]俞庆棠：《民众教育的实验事业》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，224页。
[18]梁漱溟：《民众教育何以能救中国？》，见中国文化书院学术委员会编：《梁漱溟全集》，第5卷，487页，济南，山东人民出版社，1992。
[19]梁漱溟：《乡村建设与社会教育》，载《大公报》，1934年08年12。
[20]梁漱溟：《民众教育何以能救中国？》，见中国文化书院学术委员会编：《梁漱溟全集》，第5卷，487页。
[21]梁漱溟：《社会教育与乡村建设之合流》，见中国文化书院学术委员会编：《梁漱溟全集》，第5卷，431页。
[22]梁漱溟：《乡村建设与社会教育》，载《大公报》，1934年08年12。
[23]高阳、俞庆棠、陈礼江、赵冕：《我们认识中之乡村建设问题》，载《教育与民众》，第5卷第1期，1933年9月。
[24]李景汉：《深入民间的一些经验与感想》（下），载《独立评论》，第181号，1935年12月。
[25]晏阳初：《农村运动与民族自救》，载《教育与民众》，第7卷第2期，1935年10月。
[26]傅葆琛：《民众教育与地方自治及社会生产的关系》，载《教育与民众》，第7卷第4期，1935年12月。
[27]俞庆棠：《民众教育与教育制度》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，184页。
[28]俞庆棠：《民众教育与教育制度》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，184页。
[29]俞庆棠：《民众教育与教育制度》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，184～185页。
[30]俞庆棠：《民众教育与教育制度》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，185页。
[31]俞庆棠：《民众教育与教育制度》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，185页。
[32]彭大铨编著：《民众教育馆》，8页。
[33]《由乡村建设以复兴民族之实施要点》，见中国社会教育社编：《中国社会教育社第三届年会报告》，无锡，中国社会教育社，1934。
[34]秦柳方、武葆村：《民众教育》，8页。
[35]陈礼江编著：《民众教育》，6页。
[36]古楳：《民众教育新动向》，3页，上海，中华书局，1946。
[37]陈礼江编著：《民众教育》，4页。
[38]俞庆棠：《民众教育》，3页，南京，正中书局，1935。
[39]郭棠：《民众教育概要》，9页，上海，世界书局，1929。
[40]郭棠：《民众教育概要》，5页，上海，世界书局，1929。
[41]秦柳方、武葆村：《民众教育》，10～11页。
[42]俞庆棠：《民众教育的研究》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，124页。
[43]俞庆棠：《民众教育的研究》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，125页。
[44]俞庆棠：《民众教育的研究》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，124～125页。
[45]范望湖：《民众教育ABC》，6～7页。
[46]范望湖：《民众教育ABC》，7页。
[47]孟宪承：《成年补习教育研究发端》，载《民众教育月刊》，第2卷第2期，1929年12月。
[48]秦柳方、武葆村：《民众教育》，13页。
[49]晏阳初：《平民教育的真义》，见马秋帆、熊明安主编：《晏阳初教育论著选》，26页。
[50]晏阳初：《平民教育的真义》，见马秋帆、熊明安主编：《晏阳初教育论著选》，27～28页。
[51]晏阳初：《平民教育的真义》，见马秋帆、熊明安主编：《晏阳初教育论著选》，28页。
[52]晏阳初：《平民教育的真义》，见马秋帆、熊明安主编：《晏阳初教育论著选》，28页。
[53]晏阳初：《平民教育的真义》，见马秋帆、熊明安主编：《晏阳初教育论著选》，26页。
[54]晏阳初：《平民教育的真义》，见马秋帆、熊明安主编：《晏阳初教育论著选》，25～26页。
[55]傅葆琛：《平民教育之魔力》，载《民间》半月刊，第1卷第12期，1934年10月。
[56]钟灵秀：《社会教育大纲》，1页，中央训练委员会内政部，1941。
[57]钟灵秀：《社会教育大纲》，7页，中央训练委员会内政部，1941。
[58]马宗荣：《社会教育纲要》，45页。
[59]秦柳方、武葆村：《民众教育》，10页。
[60]杨佩文：《民众教育实施法》，10～11页。
[61]傅葆琛：《民众教育的真义与其他教育的关系》（续），载《教育与民众》，第1卷第9期，1930年5月。
[62]陈礼江编著：《民众教育》，12页。
[63]范望湖：《民众教育ABC》，7页。
[64]郭棠：《民众教育概要》，7页。
[65]杨佩文：《民众教育实施法》，12页。
[66]陈礼江编著：《民众教育》，12～13页。
[67]傅葆琛：《民众教育的真义与其他教育的关系》（续），载《教育与民众》，第1卷第9期，1930年5月。
[68]秦柳方、武葆村：《民众教育》，11页。
[69]秦柳方、武葆村：《民众教育》，9～10页。
[70]傅葆琛：《民众教育的真义与其他教育的关系》（续），载《教育与民众》，第1卷第9期，1930年5月。
[71]范望湖：《民众教育ABC》，6页。
[72]杨佩文：《民众教育实施法》，8～9页。
[73]傅葆琛：《民众教育的真义与其他教育的关系》（续），载《教育与民众》，第1卷第9期，1930年5月。
[74]陈礼江编著：《民众教育》，11页。
[75]秦柳方、武葆村：《民众教育》，13页。
[76]杨佩文：《民众教育实施法》，12页。
[77]陈礼江编著：《民众教育》，11页。
[78]秦柳方、武葆村：《民众教育》，12～13页。
[79]蒋建白：《识字学校》，2页，上海，商务印书馆，1937。
[80]俞庆棠：《扩充教育的意义和范围》，见茅仲英主编：《俞庆棠教育论著选》，6页。
[81]崔尚之：《民众教育实施纲领》，载《北平市市立通俗教育馆季刊》，第1卷第1期，1932年8月。
[82]《社教区第三民教馆开幕礼昨隆重举行》，载《北平新报》，1936年06年29。
[83]《第二民教馆昨晨行开幕礼》，载《北平晨报》，1936年09年28。
[84]《第四民教馆昨晨行开幕礼》，载《北平晨报》，1937年05年17。
[85]史明正：《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》，王业龙、周卫红译，26页，北京，北京大学出版社，1995。
[86]史明正：《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》，王业龙、周卫红译，6页，北京，北京大学出版社，1995。
[87]史明正：《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》，王业龙、周卫红译，7页，北京，北京大学出版社，1995。
[88]史明正：《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》，王业龙、周卫红译，31页，北京，北京大学出版社，1995。
[89]史明正：《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》，王业龙、周卫红译，26页，北京，北京大学出版社，1995。
[90]史明正：《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》，王业龙、周卫红译，28页。
[91]姚金绅：《京师地方教育行政概况》，载《新教育评论》，第1卷第9期，1925。
[92]姚金绅：《京师地方教育行政概况》，载《新教育评论》，第1卷第9期，1925。
[93]姚金绅：《京师地方教育行政概况》（续），载《新教育评论》，第1卷第10期，1925。
[94]北京教育会：《呈请特设京师教育厅文》，载《都市教育》，第32期，1917。
[95]姚金绅：《京师学务局之组织及行政》，载《京师教育周报》，第1卷第6—7期合刊，1927。
[96]姚金绅：《京师学务局之组织及行政》，载《京师教育周报》，第1卷第6—7期合刊，1927。
[97]姚金绅：《京师学务局之组织及行政》，载《京师教育周报》，第1卷第6—7期合刊，1927。
[98]姚金绅：《京师地方教育行政概况》，载《新教育评论》，第1卷第9期，1925。
[99]姚金绅：《京师学务局之组织及行政》，载《京师教育周报》，第1卷第6—7期合刊，1927。
[100]孟心违：《京师教育状况》，载《都市教育》，第22期，1917。
[101]孟心违：《京师教育状况》，载《都市教育》，第22期，1917。
[102]《民国五年教育行政会议京师学务报告书》，载《京师教育报》，第38期，1917。
[103]姚金绅：《京师地方教育行政概况》（续），载《新教育评论》，第1卷第10期，1925。
[104]《北平市社会教育的沿革》，载《时代教育》，第2卷第3期，1934年3月。
[105]史明正：《走向近代化的北京城——城市建设与社会变革》，王业龙、周卫红译，21页。
[106]《平市中小教育政务繁重，教育局有恢复可能》，载《北平晨报》，1934年07年22。
[107]热冰：《二十年来之北平教育》，载《北平晨报》，1933年07年12。
[108]《教育会上呈政整会，请求恢复本市教育局》，载《北平晨报》，1933年06年21。
[109]《平市中小教育政务繁重，教育局有恢复可能》，载《北平晨报》，1934年07年22。
[110]《平市中小教育政务繁重，教育局有恢复可能》，载《北平晨报》，1934年07年22。
[111]《平市中小教育政务繁重，教育局有恢复可能》，载《北平晨报》，1934年07年22。
[112]《教育行政》，载《时代教育》，第1卷第5期，1933年5月。
[113]牛鼐鄂：《北平一千二百贫户之研究》，燕京大学硕士论文，1932。
[114]李景汉：《北平郊外之乡村家庭》，13～14页，上海，商务印书馆，1929。
[115]薛素珍：《平郊一个社区儿童教育的调查》，燕京大学学士论文，1948。
[116]陈达：《社会调查的尝试》，载《清华学报》，第1卷第2期，1924年4月。
[117]薛素珍：《平郊一个社区儿童教育的调查》，燕京大学学士论文，1948。
[118]薛素珍：《平郊一个社区儿童教育的调查》，燕京大学学士论文，1948。
[119]陈达：《社会调查的尝试》，载《清华学报》，第1卷第2期，1924年4月。
[120]薛素珍：《平郊一个社区儿童教育的调查》，燕京大学学士论文，1948。
[121]董离：《三旗区妇女和她们的教育》，燕京大学学士论文，1939。
[122]参见许慧琦：《故都新貌：迁都后到抗战前的北平城市消费（1928—1937）》，台北，台湾学生书局有限公司，2008。
[123]牛鼐鄂：《北平一千二百贫户之研究》，燕京大学硕士论文，1932。