全面小康进程中精准扶贫的难点与路径选择

袁维海 潘 琳1

【导语】实现全面建成小康社会目标的重中之重是解决好7000万人的脱贫问题。“十三五”规划明确指出，要推进精准扶贫、精准脱贫。以更强的紧迫感、更严谨的思路，精确布局扶贫工作,全面落实扶贫战略。本文从阐释精准扶贫战略丰富内涵入手，深入分析了全面小康进程中实现精准扶贫面临的困境，提出了全面小康进程中推进精准扶贫的路径选择。

党的十八大报告明确提出，到2020年实现全面建成小康社会这一宏伟目标。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。农村贫困人口脱贫是全面小康进程中面临的主要问题。党的十八届五中全会更加强调，2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困。习近平总书记指出，“十三五”时期是全面建成小康社会的时间节点，必须确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。当前国家在精准扶贫实践中仍面临很多困难和挑战，我们需要有效攻克这些困难，实施精准扶贫工作，努力实现我国全面建成小康社会的目标。

一、精准扶贫战略的丰富内涵

（一）精准扶贫的相关概念阐述

在国际通行惯例上，“消除贫困”称为“反贫困”（anti-poverty），从其英文表达可以将其理解为消除贫困。而在国内，结合我国自身实际情况，将“反贫困”称为“扶贫”，强调了扶贫主体—政府的作用与行为。在我国，“扶贫”强调的是治理贫困问题的政府行为。即政府通过政策支持、资金援助、扶贫管理等方面的支援，对贫困群体实施帮扶，在此基础上实现贫困群体脱离贫困状态的目标。关于精准扶贫的概念阐述，2015年10月16日，习近平总书记于2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲《携手消除贫困 促进共同发展》中指出：“在扶贫工作中采取实施精准扶贫方略，做到对症下药，靶向治疗，发动全体社会力量参与到精准扶贫的工作中，其参与式可以是灵活多样的。”未来中国将全面实施精准扶贫战略，确保7000多万贫困人口到2020年如期全部脱贫。

笔者认为，“精准扶贫”较之以前扶贫政策具有鲜明的针对性，是一种具有明确指向的扶贫政策。“精准扶贫”是一种基于不同类型的贫困地区、不同类别的贫困环境以及不同的贫困人口，有针对、有区别、有侧重的“精确识别、精确帮扶、精确管理”的贫困治理模式。党的十八届五中全会以来，我国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，构建由省到村的五级联动扶贫机制以及责任格局。精准扶贫的重点在于实施扶贫工作四个精准，即“对象精准、项目精准、措施精准、成效精准”。同时，对于不同贫困对象深刻分析其具体的致贫原因，制定合适的扶贫措施，以达成有针对性的扶贫效果。

（二）精准扶贫的发展背景

当前我国扶贫工作取得了一定的成效，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。据国家统计局2016年2月29日发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》显示，2015年我国农村贫困人口从上年的7017万人减少到5575万人，减少1442万人（比上年多减210万人），贫困发生率从上年的7.2%下降到5.7%。

但是，我国仍面临艰巨的扶贫任务。目前，我国的扶贫工作存在贫困人口底数还不清、情况不太明、针对性也不强、扶贫资金和项目指向不很准等诸多问题。固有的绝对贫困人口脱贫工作依然严峻，截至2015年我国农村仍有5575万贫困人口，贫困人口超过500万的有贵州、云南、河南、广西、湖南、四川6省；贫困发生率超过15%的有西藏、甘肃、新疆、贵州、云南5省。与此同时，绝对贫困的起因是收入水平低，而相对贫困是因为收入水平差距过大，这两类贫困都会对我国经济的可持续发展造成伤害。因此，如何做好扶贫工作是协调推进“四个全面”战略布局中全面建成小康社会的重要步骤。此外，扶贫工作时间紧迫，距离2020年全面实现小康社会仅有4年。到2020年实现农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，每年需要减贫1000万人。完成这一目标时间紧、任务重、难度大，“十三五”时期是扶贫工作的攻坚期。全面建设小康进程中，如何创新扶贫工作、精准扶贫，打好扶贫攻坚战，已经上升为国家战略部署。

（三）精准扶贫的提出过程

党的十八大以来，扶贫攻坚工作受到以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体高度重视，“精准扶贫”为党中央提出的扶贫工作新机制。“精准扶贫”的重要思想最早提出是在2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”2013年底，中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》正式提出了“精准扶贫”的新理念。2014年3月，习近平参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。从而进一步阐释了精准扶贫的创新理念。

“精准扶贫”的提出，为实现全面小康这一目标找到了最为关键的着力点。2015年6月，总书记在贵州视察时强调，要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“成败之举在于精准”，抓一阵子松一阵子，热一阵子冷一阵子，就会“沙滩流水不到头”。搞“大水漫灌”、走马观花、大而化之，“手榴弹炸跳蚤”不行。“精准扶贫”顿时成为各界热议的关键词。

2016年的政府工作报告中强调：要实施脱贫攻坚工程。国家各项惠民政策和民生项目，要向贫困地区倾斜。

在社会经济快速发展的今天，如果不改善贫困地区人群的贫困现状和生存环境，势必影响我国经济建设的发展，影响社会的稳定，最终将影响我国实现全面小康社会这一宏伟目标的进程。

二、全面小康进程中精准扶贫战略的现实意义

（一）精准扶贫战略是全面建成小康社会的根本需要

按照中国特色社会主义道路总体战略部署，到 2020 年我国要全面建成小康社会，实现这一宏伟目标还有4年时间，目前正处于决胜阶段。我们应清醒地认识到，全面建成小康社会还存在着很多短板，其中农村还有几千万的贫困人口是最突出的短板，必须合理安排公共资源，动员全党全社会力量齐心协力打赢这场脱贫攻坚战。全面建成小康社会最艰巨的任务在农村。习近平总书记多次强调，全面建成小康社会，短板在农村，重点在精准扶贫上。

从当前全国各地具体情况来看，处在贫困线上的人口基数大。全国仍然有几千万农村贫困人口，这些贫困人口主要分布在少数民族地区、革命老区、边疆地区和连片特困地区，这些地区基础条件差，开发成本高，脱贫难度相当大，贫困程度深。 2实施精准扶贫工作的必要性就在于加快贫困地区脱贫致富实现小康水平。实施精准扶贫，有利于集中各类资源，聚焦扶贫对象，提高扶贫工作的精准度，让贫困人口真正脱贫致富奔小康。所以，推进精准扶贫工作，实现全面小康是我国扶贫任务进入到关键时期而推进的深层次变革。

（二）精准扶贫战略是推进区域协调发展的必然选择

我国的基本国情之一是区域差异较大，这是由自然、地理和社会历史等多重因素形成的。因此自然条件和资源禀赋存在较大差异。更为重要的是，建立在地域资源禀赋差异基础之上的区域发展差异，特别是贫困地区与发达地区的巨大差距，成为我国现实国情不可回避的，而且是相对难以解决的历史性难题。

协调区域发展，加快推进贫困落后地区经济社会发展任务艰巨。我国区域经济差异，特别是日益加大的经济发达区域相对于贫困地区的现状，成为制约经济社会持续健康发展的重要障碍之一。由此带来的贫困地区人民群众生活质量的相对差距尤为突出，因此，我国适时提出精准扶贫战略是符合我国实际国情，协调内部区域经济发展差异的必由选择。精准扶贫战略是加快贫困地区经济发展、实现人民共同富裕的必然。同时，推进区域经济协调发展，要注重开发贫困区域内部的资源优势，合理利用外部有效资源途径，研究制定符合自身发展的路径选项，实现精准脱贫。

（三）精准扶贫战略是切实改善民生的重要体现

精准扶贫体现了深刻的民生内涵。习近平总书记强调，对困难群众要格外关注、关爱和关心。 3党员干部要深入践行“三严三实”，把群众当作自己的亲人和朋友，把全部精力投入到精准扶贫工作中去，让困难群众的基本生活真正得到保障。实现精准扶贫，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动人民发家致富的积极性与活力。精准扶贫，贯彻落实新发展理念，让贫困人口共享发展成果。充分发挥财政的作用，再分配更加注重公平，促进社会公平，改善人民的生活水平。

扶贫开发是保障改善民生的重点任务。消除贫困、改善民生，从而实现共同富裕是我党的重要使命。“四个全面”战略布局协调推进，关系着全国人民的幸福，也关系着国家稳定繁荣、党的执政根基。而精准扶贫，改善民生是一项极具政治性、战略性和基础性的重大工作。

三、全面小康进程中实现精准扶贫面临的困境

（一）贫困人口精准识别存在一定困难

精准扶贫首先要确定扶贫对象是谁，精准识别出谁是贫困户。 4但在确定扶贫对象过程中存在困难。当前，精准识别主要根据收入水平制定贫困线来识别贫困户。以收入水平识别贫困户时具有一定的局限性，存在一定的漏选问题。由于农村信息统计平台的不完善，难以及时、准确获得农民真实的收入情况；同时，收入只是体现贫困的某一方面，不能体现其他维度的贫困状况，如能力性贫困，或是因学、因病、因婚导致的支出性贫困。其次，由于扶贫工作人员优亲厚友及工作失误造成的“误识”、“漏识”问题，也并不少见。

此外，在识别扶贫对象的过程中存在两套体系。在国家层面上，国家统计局是以人均收入为标准推算全国一级各省市贫困人口数量；而在基层，如村集体中，是由村民根据自身的理解来确定扶贫对象，主观性强。这两套体系之间存在冲突。有些地区为解决此问题，为贫困对象建立档案卡片，从年收入统计入手，并时时进行回访。这样能够解决一部分问题，但是收入统计的精准度不高，会导致某些扶贫对象的福利非常高，补贴差距大，造成农民之间关系紧张，这也不利于扶贫工作的开展。这些问题导致在精准扶贫工作中，难以反映不同区域贫困人口的客观差异状态，漏掉了部分真正需要帮助的贫困户。

（二）精准诊断致贫原因方式简单

精准帮扶需要准确识别出每一贫困户的贫困原因，对症下药。在国务院扶贫办建档立卡扶贫对象调查中，贫困的原因有很多种，其中包括伤病、残疾、灾难、土地匮乏、水源缺失、缺少技术和资金的支持、交通条件落后以及地区发展动力不足等，从而导致贫困成因由单一的收入贫困逐渐演化为经济、社会、文化等诸多因素（如图1）。致贫原因的分类方法有助于确定扶贫对象贫困的主要原因，但这种确定方式过于简单，尚未考虑到多数扶贫对象贫困原因的多样性和不同致贫因素影响的复杂性，从而不能准确地判断贫困户的贫困现状。

图1 我国贫困户主要成因类型及结构比例

数据来源：国务院扶贫办建档立卡相关资料

（三）扶贫资金和项目精准受到体制约束

精准扶贫的关键需要确保扶贫资金和扶贫项目精准。到目前为止，我国的扶贫资金和项目在预算、审批、实施和监管方面，各部门之间仍缺乏统筹协调，各自为政。行业扶贫各自形成了相对独立的施策方案，根据各自部门的职责及其所能支配的扶贫资源，重点投向联系片区或扶贫联系点，缺少对整个行业扶贫资源的统筹考虑。虽然近年来我国初步形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的精准扶贫治理体系框架，但在具体实施过程中仍存在着部门协调难度大、扶贫资源配置低效等问题。

（四）精准管理和考核制度难以完全落实

精准管理和考核制度，是精准扶贫的一项重要环节，考核是保障扶贫工作效率，提高扶贫工作质量的一种有效途径。但这项工作目前存在基础数据缺失，又面临多头管理体制、多重考核办法不协调的问题。一方面缺乏对脱贫人口的动态跟踪、精准管理。另一方面在扶贫考核中，我们面临扶贫资金绩效考核、扶贫工作考核、贫困县经济社会发展实绩考核等多种考核并存，却无法对精准扶贫进行考核。在具体工作中，还出现上有政策下有对策，虚报、瞒报贫困人口，弄虚作假的现象，导致精准扶贫工作在有些地方变了形、走了样，导致真正贫困的群众得不到帮扶。 5

四、全面小康进程中推进精准扶贫的路径选择

（一）建立多维的贫困对象识别体系

一方面各地应根据实际情况建立多维的贫困对象识别与评估指标体系，如参照农民人均收入、GDP规模、地方政府财政收入等指标，改变以往单纯以农户年人均收入识别贫困户的方法，建立和完善贫困户多尺度、多维度识别体系。将农户收入能力、可支配能力与消费能力有机结合起来，建立贫困人口识别与评判综合指标体系。抓紧制定并完善扶贫开发重点县退出标准，将扶贫资金真正投入到贫困县。例如南宁市洋造村和佛子村均为贫困村 6，所有农户均列为识别对象。洋造村583户2550人；佛子村719户3005人。扶贫工作量巨大。不少农户白天都是关门闭户外出劳动，很多是全家外出打工。南宁市政协精准扶贫驻村工作队深入群众，根据实际情况，转变工作方式，与当地群众劳作时间“交叉错位”进行工作。全力以赴确保掌握全面、真实的农户信息。入户调查评分是精准识别工作的前提。开展建档立卡，是实施精准扶贫的一项基础性工作。工作队对洋造村和佛子村建档立卡贫困户和贫困人口，通过查看农户生产生活设施，与农户算收入、支出、债务等方式，了解农户家庭基本情况、生产生活条件、家庭经济状况、帮扶需求、帮扶情况、脱贫计划等内容。

另一方面还需在现有贫困识别和建档立卡工作基础上，推进建档立卡信息与不动产登记、低保、公安系统等信息衔接，完善贫困户基本信息状况。精确扶贫还应建立专门的贫困户信息网络系统，采集并录入贫困对象的基本资料和动态信息，以动态化的管理方式，实现扶贫对象进出机制，确保扶贫信息的真实性和可靠性。

（二）强化精准扶贫动态管理机制

贫困人口只有“有进有出”才能实现真正精准。完善精准扶贫动态管理机制，首先需完善“扶贫对象退出机制”。对贫困人口管理采取村管户、乡管村、县（区）管乡这种分级管理责任制的方式，及时将返贫人口列为扶贫对象，严格扶贫对象的退出程序和标准，通过建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县退出工作机制，对扶贫对象进行动态化管理。

利用“大数据”对扶贫对象进行动态管理制度。在通过广泛调研获得数据之后，建立贫困户识别系统，建立扶贫对象数据库，提高定位的准确性与完整性。在动态管理中，需要将扶贫对象的情况进行管理和追踪，并对扶贫资金进行有效监督，明确每项资金的用途，确保资金的使用有效。对扶贫对象的管理需要动态化，要有进有出，实现动态管理。

（三）完善精准扶贫考核机制

完善精准扶贫的考核机制，是保障扶贫工作进入各地工作核心的重要举措，能够引起各地政府对扶贫工作的更大关注，引导各地政府将扶贫工作放在各项工作的首位开展。

完善精准扶贫考核机制，应明确和重点考核地方政府扶贫职责落实和奖惩情况。激发扶贫制度的优势，对减贫成效显著的地方给予奖励，对扶贫出现问题的地方的主要负责人应约谈整改，对有不良影响的进行追责。可以考虑引入第三方评估机构，确保考核和评估的客观公正。地方政府可根据考核结果完善精准扶贫工作机制，实现精准扶贫。

借助“大数据”及数据挖掘技术实施对扶贫工作的考核工作。利用数据库可以实时对扶贫推动工作和扶贫效果进行监控，为精准考核扶贫工作的推动提供了重要的技术手段。

（四）阻断贫困的代际传递

针对贫困的代际传递，习近平总书记2016年4月视察安徽时，就建档立卡、产业扶贫、兜底扶贫、教育扶贫等工作提出了要求，指出不能“大水漫灌”、“手榴弹炸跳蚤”，强调要依靠群众，找到真正的贫困户，并强调“产业扶贫至关重要，产业要适应发展需要，因地制宜、创新完善”，而且还指出“因病、因残致贫问题时有发生，这就要靠兜底措施”，“要做好教育扶贫，不能让孩子们输在起跑线上”；精准扶贫、精准脱贫，归根结底是要拔除穷根，不但要确保到2020年消除贫困人口的短板，而且要阻断“因病”、“因残”、因教育不公等可能导致的贫困代际传递。

按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，扶贫工作已真正实现了“滴水漫灌”到“精准施策”的转变，比如安徽省以“分类指导、一县一策、一乡一策、一村一策、一家一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施”为要求，制定了比较完善的精准扶贫与脱贫方案，2016年又启动了脱贫攻坚十大工程，精准扶贫脱贫的政策体系大为完善，产业扶贫、旅游扶贫、教育扶贫等各项扶贫举措也更加配套，到2020年，实现贫困人口的脱贫必将成为现实。但这里仍有一个变数应引起高度重视，那就是贫困的代际转移和传递。

我国当前正处于城市化加速当口，农村空心化、人口老龄化、农民市民化进程已经不可逆，许多农村人口在代际传递中实现了市民化迁移和社会角色的转变，留守的老人、儿童，进程务工子女，失业、待业人员，“因病”、“因残”致贫者都将成为偶发、多发的新型贫困人口，在社会救助、社会保障、教育政策尚有不完善处的情况下，这一部分新致贫困人口和家庭，将为我们的扶贫脱贫工作增加新的挑战和难度。因此，精准扶贫、精准脱贫不仅是系统的扶贫工程，也是系统的政府治理和社会治理工程。

（五）引导社会力量参与精准扶贫

实现精准扶贫必须依靠全社会的力量，构建精准扶贫社会参与机制，鼓励社会主体积极参与扶贫活动。其中应创新推广PPP模式，重点鼓励社会组织和高校参与扶贫工作。

社会组织是农村扶贫开发工作的重要社会力量之一。中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中明确提出：“鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。”引导社会组织参与农村扶贫开发，是创新农村扶贫开发工作方式和机制的重要途径。

此外应积极推动学校参与精准扶贫工作，学校是重要的智力资源输出地，是知识转化的源头，学校参与精准扶贫工作，一是通过知识转化，指导扶贫互动的开展，同时通过技术转移提升扶贫活动的科技含量，提升扶贫工作的效率。教育还能够改善人民群众的知识结构，提升其掌握先进技术的能力，帮助其接收和使用新技术改变自身的贫困现状，推动教育资源参与到扶贫活动中来是实现精准扶贫的重要手段。目前我国各高校已经开展了相关的研究和投入工作。

（六）运用大数据提高精准扶贫效率

精准扶贫是“十三五”时期的重要目标任务。我国贫困人口基数大、情况复杂。推行大数据扶贫管理模式，打通扶贫系统与其他系统的信息壁垒，将相关职能部门和扶贫生产、环境、人口、气候等相关数据库接入扶贫信息管理系统，进行信息共享，深入统计并分析 7；整合农村、交通、环境、基础设施等领域的信息，深入了解贫困对象的实际状况和需求，为政府扶贫工作提供政策制定依据，提高扶贫工作的精细化。此外，可以发挥高效和研究所等研究机构在“互联网+”和“大数据”方面的研究优势，鼓励专家学者研究扶贫数据和模型，为我国准确快速识别贫困人口提供高效的方法。

积极推动信息化技术的使用，探索“互联网+扶贫”。需主动迎接“互联网+”的挑战，再造贫困农村扶贫流程，缩短扶贫链条，提高扶贫透明度和资金使用效率，推动贫困地区信息化基础设施建设，加强信息化手段在扶贫工作中的作用，引导贫困地区人民通过互联网直接增加收入，借助信息技术和互联网为贫困地区人民提供改善生活和脱贫致富的新渠道。

习近平总书记指出“全面奔小康，一个都不能少”，他强调“没有贫困地区的小康，没有贫困人口的脱贫，就没有全面建成小康社会” 。从现实情况看，我们贫困的短板仍然明显，扶贫脱贫的任务依然艰巨。因此，在全面建成小康社会的伟大进程中，我们必须“咬定青山不放松，苦干实干加巧干”，用心用功用力打赢精准扶贫、精准脱贫攻坚战。