第三节 调动社会力量参与社区矫正

社区在中国是一个比较新的概念，20世纪90年代初期，中国提出街道和居委会开展社区建设工作，经过10年建设和探索，2000年开始推广城市社区建设工作。社区矫正在中国是新生事物。它不仅是一个社会治理事件和系统过程，国家治理和社会治理更是在其间纵横交织。各级党委政府要切实加强组织领导和基础保障，及时帮助解决社区矫正中的困难和问题。各级公安、检察、审判、司法行政机关要各司其职、密切配合，共同推进社区矫正健康发展。同样，做好社区矫正工作专职队伍和社会力量缺一不可。《社区矫正实施办法》第3条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”这一条款规定了参与社区矫正的社会力量，是社会工作者和志愿者、有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人。第18条规定：“司法行政机关应当根据社区矫正人员的需要，协调有关部门和单位开展职业培训和就业指导，帮助落实社会保障措施。积极组织矫正对象参加公益劳动、集体学习，进行法制培训。对不思悔改，重新犯罪的矫正对象，要加大打击力度。”这说明，社区矫正是一项综合性很强的工作，需要动员各种社会力量共同参与。

司法部对做好这项工作也是高度重视。2017年7月16日，司法部召开全国司法厅（局）长座谈会，张军部长指出：“社区矫正工作不能司法行政一家单干，要完善政法综治部门紧密协作、社会力量参与的工作机制，更加注重发挥其他政法机关和专职社工、社会志愿者的优势，更加善于运用现代科技手段，提高社区矫正社会化、专业化水平。”7月25日，司法部召开组织社会力量参与社区矫正工作座谈会，总结交流经验，分析工作中存在的困难与问题，听取意见、建议。我参加了这次会议，在会上就四川的社区矫正工作情况及做法做了交流发言。在总结交流的基础上，司法部副部长刘振宇同志对进一步做好组织社会力量参与社区矫正工作做了部署安排。会议指出：组织和引导社会力量参与社区矫正，是新形势下创新社会治理的客观要求，是全面推进社区矫正工作的内在要求，是完善中国特色社区矫正制度的实际需要，是国际社区矫正的成功经验。会议强调：要从党和国家工作大局出发，创新社会治理，采取有力措施，加大培育扶持力度，组织和引导社会力量积极参与社区矫正工作，不断提高社区矫正工作水平。各级司法行政机关要从党和国家工作大局出发，紧紧依靠党委政府的领导，进一步加强部门之间的沟通协调，健全完善社会力量参与机制，全面落实社会力量参与社区矫正工作的各项政策措施。

一 明确参与社区矫正的社会力量

2014年11月，司法部、中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部联合出台《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》），对进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正工作，解决好社区服刑人员就业就学和社会救助、社会保险等问题做出整体部署。其中，明确了社会工作者、志愿者以及社会组织、社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人以及其他有关人员，基层群众性自治组织、企事业单位等各种社会力量。社会组织、基层群众性自治组织、企事业单位是新提出来的社区矫正参与者。

《意见》指出，社区矫正把符合法定条件的罪犯放在社会上监督管理和教育改造，社会力量广泛参与是其显著特征。在工作力量上，既要有专职执法队伍，也要广泛动员社会工作者、志愿者以及社会组织、所在单位学校、家庭成员等各种社会力量，共同做好社区矫正工作；在工作方法上，需要充分发挥专业组织、专业人员的作用，综合运用社会学、心理学、教育学、法学、社会工作等专业知识，实现科学矫正；在工作体系和工作机制上，需要依托村（居）委会，依靠基层组织，充分发挥各有关部门的职能作用，落实相关政策和措施，为社区服刑人员顺利回归社会创造条件。社区矫正工作开展以来，各地始终坚持紧紧依靠基层组织，广泛发动人民群众参与，从实际出发，积极研究探索采取政府购买服务的方式，充实社区矫正机构工作人员，发展、壮大社会工作者、志愿者队伍，专群结合开展社区矫正工作，取得了良好效果。

要鼓励和引导社会力量参与社区矫正，通过政府购买服务等方式，发展壮大社会工作者和社会志愿者队伍。加强矫正小组建设，因案制宜、因人制宜地落实矫正措施，推动法律约束、道德引导与亲情感化融为一体，促进社区服刑人员接受教育矫治。各省（市、区）也相继出台了本省关于组织社会力量参与社区矫正工作的实施意见，采取有力措施，整合社会资源组织引导基层组织、单位、学校、家庭等社会各方面力量参与社区矫正工作，社会工作者、志愿者队伍不断发展壮大。目前，就四川省的实践而言，已有62个县（市、区）实现社区矫正社会工作者与社区服刑人员1 ∶ 10的配备比例，全省建立社区矫正志愿者队伍25628人。同时，不断加大社区矫正领域“政府购买服务”力度。自贡市政府制定《政府购买社区矫正公共服务实施方案》，财政安排资金188.44万元向专业社会组织购买社区矫正公共服务项目500余个，成都市各区县按5万～90万元/年编制社区矫正年度购买服务计划。这些做法一方面促进了社区矫正的健康发展，另一方面也加快了社区和社会组织的建设步伐。

二 明确社会力量参与社区矫正的路径

《意见》强调，进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正工作。具体有六个方面的渠道。

（一）引导政府向社会力量购买社区矫正社会工作服务。司法行政部门、民政部门可根据职责分工，按照有利于转变政府职能、有利于降低服务成本、有利于提升服务质量和资金效益的原则，公开择优向社会力量购买社区矫正社会工作服务。要明确购买服务的数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、违约责任等，加强购买服务资金管理，指导、督促服务承接机构履行合同义务，保证服务数量、质量和效果。

（二）鼓励引导社会组织参与社区矫正工作。鼓励社区矫正机构将疏导心理情绪、纠正行为偏差、修复与家庭和社区关系、恢复和发展社会功能、引导就学就业等项目，通过多种方式向具有社区矫正服务能力的社会组织购买服务。提供社区矫正服务的社会组织符合规定条件的可以享受相应的税收优惠政策。要引导其完善内部治理结构，加强服务队伍建设，提升在社区矫正领域提供社会工作专业服务的水平。鼓励热心于社区矫正事业的社会组织参与社区矫正工作，为社区服刑人员提供社会工作专业服务。司法行政部门通过建立完善社会组织参与社区矫正工作的机制和渠道，及时提供需求信息，为社会组织参与社区矫正创造条件、提供便利。

（三）发挥基层群众性自治组织的作用。村（居）民委员会是协助开展社区矫正工作的重要力量。村（居）民委员会应发挥其贴近社区服刑人员日常工作、生活的优势，及时掌握社区服刑人员的思想动向和行为表现，积极协助社区矫正机构做好社区服刑人员的困难帮扶、社区服务等工作，及时向社区矫正机构反映社区服刑人员情况，发动引导社区社会组织、志愿者和居民群众广泛参与社区矫正工作，扩大交往融合，促进社区服刑人员融入社区、回归社会。要按照“权随责走、费随事转”的要求，为村（居）民委员会落实协助开展社区矫正工作的经费。各级民政部门要将社区矫正工作纳入社区服务体系建设规划，加强城乡社区综合服务设施建设和社区公共服务综合信息平台建设，指导村（居）民委员会协助、参与社区矫正工作。

（四）鼓励企事业单位参与社区矫正工作。积极动员企事业单位参与社区矫正工作，通过捐赠物资、提供工作岗位、提供技能培训、提供专业服务等方式，为社区服刑人员回归社会提供帮助。录用符合条件社区服刑人员的企业按规定享受国家普惠政策。

（五）切实加强社区矫正志愿者队伍建设。社区矫正志愿者是热心社区矫正工作，自愿无偿协助对社区服刑人员开展法制教育、心理辅导、社会认知教育、技能培训等工作的人员。要广泛宣传、普及社区矫正志愿服务理念，切实发挥志愿者在社区矫正工作中的作用，建立社会工作者引领志愿者开展服务机制，扎实推进社区矫正志愿者注册和志愿服务记录工作，有计划、分层次、多形式地开展知识与技能培训，提升社区矫正志愿者服务的专业化水平，着力培育有一定专业特长、参与面广、服务功能强、作用发挥好的社区矫正志愿者队伍。对工作成绩显著的社区矫正志愿者，依国家规定给予表彰，形成有利于志愿者开展工作的良好氛围。鼓励企事业单位、公益慈善组织和公民个人对社区矫正志愿服务活动进行资助，形成多渠道、多元化的筹资机制。

（六）进一步加强矫正小组建设。矫正小组是组织动员社会力量参与社区矫正工作的重要平台。社区矫正机构按照规定为每一名社区服刑人员建立矫正小组，组织有关部门、村（居）民委员会、社会工作者、志愿者、社区服刑人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人以及其他有关人员共同参与，落实社区矫正措施。矫正小组要因案制宜，因人制宜，融法律约束、道德引导、亲情感化为一体，促进社区服刑人员顺利融入社会。

三 社会力量的参与是健全社区矫正制度的内在要求

社区矫正是我国的一项重要法律制度，是将管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关人民团体、社会组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的刑罚执行活动。社区矫正是深化司法体制改革和社会体制改革的重要内容，是法治中国建设的重要方面，社会力量的参与则是健全社区矫正制度、落实社区矫正任务的内在要求。为认真贯彻党的十八届三中、四中全会关于健全社区矫正制度的要求，根据中央领导同志的指示和社区矫正工作全面推进的实际，司法部会同中央综治办、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部就组织社会力量参与社区矫正工作深入研究，提出了意见。

社区矫正把符合法定条件的罪犯放在社会上监督管理和教育改造，社会力量广泛参与是其显著特征。在工作力量上，既要有专职执法队伍，也要广泛动员社会工作者、志愿者以及社会组织、所在单位学校、家庭成员等各种社会力量，共同做好社区矫正工作；在工作方法上，需要充分发挥专业组织、专业人员的作用，综合运用社会学、心理学、教育学、法学、社会工作等专业知识，实现科学矫正；在工作体系和工作机制上，需要依托村（居）民委员会，依靠基层组织，充分发挥各有关部门的职能作用，落实相关政策和措施，为社区服刑人员顺利回归社会创造条件。社区矫正工作开展以来，各地始终坚持紧紧依靠基层组织，广泛发动人民群众参与社区矫正工作，从实际出发，积极研究探索采取政府购买服务的方式，充实社区矫正机构工作人员，发展壮大社会工作者、志愿者队伍，专群结合开展社区矫正工作，取得了良好效果。

目前，我国从事社区矫正工作的社会工作者有7.9万人，社会志愿者有64.2万人。社会力量参与社区矫正工作取得了明显成效，但还存在着制度不健全、政策不完善、规模范围小、人员力量不足等问题，与社区矫正工作全面推进的要求相比尚不适应。应进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正，完善我国非监禁刑罚执行制度，健全社区矫正制度；提高教育矫正质量，促进社区服刑人员更好地融入社会；从政策制度上研究采取措施，充分发挥社会力量参与社区矫正工作的积极作用。

社区矫正人员矫正期满，即应依法解除矫正。解除矫正标志着社区矫正人员身份的变化，他们将成为普通公民，依法行使公民权利不再受到限制。解除矫正应当公开进行解除宣告，由司法所工作人员主持，参加人员应当包括有关部门、基层组织、群众代表、社区矫正人员所在单位及其家庭成员等。县级司法行政机关要向解除矫正的人员发放解除矫正证明书，监狱（看守所）要依法为刑期届满的暂予监外执行的人员办理刑满释放手续。同时，司法所要与安置帮教部门妥善做好交接，实现社区矫正与安置帮教的无缝对接。

四 必须解决社区矫正中突出问题

2011年，社区矫正制度在《中华人民共和国刑法修正案（八）》中被正式确立。来源于欧美国家的社区矫正，在国内是不是有“水土不服”现象？是否存在突出的困难与问题？地方实践中，这两方面的情况都有。

一是条件不足，缺乏社区矫正执法能力。老、少、边、穷地区社区矫正工作存在不少困难与问题。经调查，四川有些地区经济不发达、农民以出外务工为主要收入来源，人居环境及所处社会环境复杂，社区矫正工作条件比较差；司法所缺编缺员普遍，“一人所”比较多，甚至“无人所”也有；社区矫正人才严重匮乏，没有刑罚执行、监管、教育等知识与经验；矫正手段较贫乏，监管措施落后等。在四川省人大、政协会议上，多位代表提出，目前大部分地区尚无从事社区矫正工作的专业队伍，要通过立法解决社区矫正机构的设置，明确矫正机构的权利、义务，才能让社区刑罚执行有较为全面的法律保障，减少不服管教、脱离管教的情况发生，而不会在基层遭遇执行断层。多位委员建议，应推进社区矫正执法力量专业化，相应保障机制亟待完善。我认为，中央与地方的财政转移支付，社区矫正警察、社会工作专业人员等配备，都要向社区矫正机构与专业队伍短缺的地区倾斜。应该在近二三年内解决这些问题，有效提升社区矫正的执法能力。

二是矫正走偏，受到不正之风侵蚀。应坚决防止和避免人情、关系、金钱对社区矫正公正性的干扰和破坏，严格依法对社区服刑人员开展监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶工作。从事社区矫正工作的同志要严格规范执法行为，坚决防止和杜绝在社区矫正工作中出现涉法、涉诉问题。

三是矫正不力，社区矫正人员再犯罪。社区矫正对象是服刑的罪犯，如果社区矫正不力，就会再次犯罪。浙江的案例令人关注。2012年，浙江省发生了106起社区矫正人员再犯罪的案件，其中包括聚众斗殴、抢劫等。2013年，浙江东阳一司法所所长玩忽职守，社区矫正对象脱管数月，甚至抢劫杀人。这种现象必须严格防范，严肃查处。必须更加严格地预防和减少社区矫正人员重新犯罪，进一步维护社会和谐稳定。

四是矫正失控，社区矫正人员脱离监管。2015年，最高检在为期三个月的专项检查中发现社区服刑人员矫正脱管、又犯罪的情况。这次专项行动的重中之重是农村。因为中国很大一部分社区服刑人员分布在农村，而当地的司法所往往是“一人所”、“两人所”，一两个人要承担很多任务，“顾不过来”，使得农村社区服刑人员的再犯罪非常普遍。

五是社区矫正专业工作者违法犯罪，导致社区矫正对象脱离监管。据2016年《检察日报》8月19日报道，江苏丹阳一司法所社工利用职务便利受贿，帮助数十名尚在“社区矫正”期间的罪犯脱离监管，外出打工。该镇的60多名社区矫正对象仅由他一人监管。按照规定，矫正对象如果再次违法犯罪或者多次私自离开居住地，将会被公安机关收监。但三年时间里，曾某多次索贿，帮助24名社区矫正对象隐瞒外出事实、脱离监管，性质严重，直接影响到社区矫正制度是否有效。丹阳市检察院结合该案所暴露出来的社区矫正工作社工的监管问题，及时向该市司法局发出书面检察建议。丹阳市司法局对检察建议全部予以采纳，就暴露出的问题进行了全面整改。

目前全国社区服刑人员有70多万人，这一数字有继续扩大的趋势。增强社区矫正的刑罚执行能力，势在必行。社区矫正人员作为社区开放环境中的管教对象，不可预见性和变数较大，各司法所可根据社区矫正人员每月现实表现和考核评定实施宽严不同的监管。社区矫正人员定期向司法所报告其思想、学习、社会活动等情况，超过规定期限未报告的，各司法所应立即采取措施进行联系，并核实其思想动态和现实表现，严防脱管现象的发生。要通过严格、规范的社区矫正交付、接收和宣告程序，体现刑罚执行活动的规范性和严肃性，从源头上防止社区矫正人员脱管、漏管。

五 推进社区矫正执法方式方法创新

推进社区矫正执法管理的标准化。近几年来，江苏省司法厅坚持标准先行，着力规范社区矫正队伍建设，受到司法部的肯定。主要通过分级管理、职业管理、执法管理的标准化，使社区矫正队伍建设有章可循、有标可遵。坚持科技支撑，积极打造实战化队伍运作模式。依托一体化智能平台等构建人员指挥协调机制、队伍实战勤务机制、多方协同作战机制，不断提升社区矫正队伍实战效能。坚持素质为本，全面提升社区矫正队伍能力水平。深入推进业务能力建设，通过组织全员培训、岗位练兵、人才建设、多维挂职，不断提高社区矫正队伍整体素质。

建立社区服刑人员分类管理制度。安徽省马鞍山市在社区矫正工作中进行制度创新和机制创新，建立了社区服刑人员分类管理制度。根据社区服刑人员犯罪类型、人身危险性、再犯罪可能性、改造表现、再社会化程度等差异，分为宽松、普通和严格管理三个等级，因人施矫，动态调整。根据社区服刑人员心理、行为特点和需求变化等，将教育矫正过程分为入矫、常规和解矫前三个教育阶段、分段施矫，设定不同的教育目标，适用不同的教育方法。实践表明，分类管理成效显著，社区矫正人员解矫后重新犯罪的几近为零。

政府购买社会服务参与社区矫正工作。近年来，浙江充分发挥市场机制作用，积极推动政府向社会力量购买社区矫正服务工作。浙江省政府办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，省财政厅出台了《浙江省政府购买服务预算管理办法》、《浙江省政府向社会力量购买服务指导目录（2015）》，将社区服刑人员教育学习、社区服务、心理矫正、帮教帮扶等活动，列入政府向社会购买服务项目库，统称为“社区矫正服务”。截至目前，全省已有30个县（市、区）开展政府向社会力量购买社区矫正服务工作，覆盖率达到33%。其中，湖州市实现全覆盖。

建立社区矫正中心。2017年，全国司法厅（局）长会议明确要求“加强县（区）社区矫正中心建设与管理，打造集监管、教育和帮扶等功能为一体的工作平台，提升社区矫正工作整体水平”、“借鉴北京等地在县（区）成立集监管执法、教育帮扶于一体的社区矫正中心的做法，推动形成县（区）社区矫正中心与乡（镇）司法所分工明确、各有侧重、互为补充的社区矫正工作格局”。从2015年起，四川省司法厅明确要求，用3年时间全面建立县、市、区社区矫正中心。建立社区矫正中心，搭建各方力量共同参与社区矫正的工作载体；规范执法流程，提升社区矫正工作人员执法意识和执法能力，更好地预防和减少重新违法犯罪，维护社会和谐稳定；促进社区矫正中心装备设施配置到位、合理利用，提高社区矫正组织、经费、人员保障水平。我到四川分管这项工作后做过调研，70%的县、市、区已经建立集执法、管理、教育“三位一体”的社区矫正中心；县、市、区社区矫正中心的职能与司法所工作相区分，两者分工明确、各有侧重、互为补充，起到了比较好的效果。预计到2018年，四川省县级层面的社区矫正中心将全面建成。

建立社区矫正“互联网+”新模式。在北京市司法局指挥中心大平台内，有一张体现全市社区服刑人员实时位置的大地图，地图上活动着一些绿色的标记，这是电子监管器发回的信号，每个绿点都代表一个佩戴着电子监管器的社区服刑人员的位置。如果服刑人员私自摘下电子监管器，系统就会自动报警，服刑人员将受到相应处理。平台为社区矫正服刑人员划定“电子围栏”，一旦服刑人员进入到指定区域，系统也会报警。新平台实现了对服刑人员的实时监管，带来了社区矫正管理的精细化，同时也能更好地监督社区矫正工作人员。四川省长宁县实现社区矫正“司法E通”联网互通。2015年以来，长宁县检察院社区矫正检察室与县司法局社区矫正对象电子化监控平台——“司法E通”系统成功联网，实现了与县司法局社区矫正信息共享。基于“司法E通”的联网，社区矫正检察室可通过平台随时了解司法行政部门接收的每位社区矫正人员的相关法律文书和教育学习等日常监管情况，进而充分发挥检察职能，全面加强对社区服刑人员的接收、考核、奖惩、撤销缓刑、假释收监执行和暂予监外执行罪犯收监执行等执法环节的监督，杜绝脱管、漏管、虚管现象，实现社区矫正检察工作模式由定期专项检察向常态化检察转变。