第一节 理顺社区矫正工作体制与机制

2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报时，针对社区矫正明确指出：“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况、新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制、机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”习近平总书记的重要指示，充分肯定了社区矫正工作取得的成绩，对全面推进社区矫正提出了明确要求，具有很强的前瞻性、针对性和指导性，为进一步做好社区矫正工作、完善社区矫正制度指明了方向。从以上习近平总书记的重要指示中，我认为关键是要提高社区矫正工作水平。

一 切实提高社区矫正工作水平

要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，切实增强全面推进社区矫正工作的责任感。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。社区矫正是贯彻宽严相济刑事政策、最大限度地化消极因素为积极因素的重要举措，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，促进国家长治久安。全面推进社区矫正，是调动社会各方面积极性、帮助社区服刑人员悔过自新、促进社会和谐稳定的必然要求。当前，我国仍处于刑事犯罪高发期，必须运用好宽严相济的刑事政策，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素，维护社会大局稳定。一方面，对暴力恐怖、黑恶势力、危害食品药品安全、环境污染等严重影响人民群众生命健康的犯罪活动，要毫不动摇地坚持严打方针，依法严惩。否则，就不能有效震慑犯罪，增强人民群众安全感。另一方面，对一般犯罪分子，要运用好宽的一手，最大限度地实施社区矫正，促进社区矫正人员回归社会。

全面推进社区矫正是深化司法体制改革、促进司法文明的必然要求。党的十八届三中全会把健全社区矫正制度纳入了全面深化改革的总体布局。在全球化的背景下，特别是自2001年中国加入世界贸易组织以后，法治理念与法制内容在不断地与国际接轨，但由于长期受“乱世用重典”的法律文化影响，相对于民事、商事领域的法律发展，刑事司法的发展就显得滞后。这几年，尽管也逐渐改变了重刑化的法治结构，开始吸收国际上轻刑、教育刑的理念，监禁刑的适用比例下降，但重刑化的刑罚结构还没有根本转变。群众对社区矫正认识度也不够高，存在一些错误的看法。比如，常有人对我说：“罪犯在社区服刑，怎么看也不像是在服刑”，“帮助社区服刑人员解决就业、生活、心理上的困难，是不是对他们太好了？”等等，社会环境对社区矫正的理解还不充分。有的地方党委、政府比较重视社会治安、信访等维护社会稳定的工作和对困难群众的救助，对社区服刑人员的管理、教育却重视不够，投入不足或不舍得投入。我感到，必须加大法制宣传，帮助改变传统观念，建立平和、理性的刑罚观，对于做好社区矫正工作显得格外重要。

社区矫正的中心任务是“把社区服刑人员教育改造成守法公民”。不断完善社区矫正工作体系，扩大社区矫正覆盖面，提升社区矫正质量，推进社区矫正工作取得新成效。社区矫正是依据《刑法》、《刑事诉讼法》等法律规定，以非监禁方式，对缓刑、假释、管制、暂予监外执行四种罪犯执行刑罚的一种重要手段。社区矫正的对象大多是主观恶性较小、社会危害性不大的犯罪人员，把他们放到社区，在不脱离家庭、不脱离社会的条件下，对他们进行监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶，有利于他们在开放的社会环境中减少逆反心理，在亲情、友情的感化下矫正行为恶习，更好地融入社会。对家庭而言，全面推进社区矫正，有利于减轻因犯罪人员被监禁给家庭成员带来的心理和生活压力，增强家庭成员帮助犯罪人员悔过自新的主动性，促进家庭和谐。对社会而言，全面推进社区矫正，有利于调动社会力量参与社区矫正的积极性，增强社会成员的社会责任感和自律意识，促进社会和谐稳定。

社区矫正执法中要特别关注未成年人罪犯。要对他们进行更加人性化、专业化的矫正，既要保护其合法权益，又要有适当的惩罚教育。一方面要加强对其的法治教育，提高其明辨是非的能力；另一方面，要组织其进行力所能及的劳动，从而达到通过劳动自我反思悔罪的目的。当前，我国未成年人违法犯罪形势严峻。《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》等法律都对加强未成年人思想政治道德教育和心理矫正做出了规定。要对未成年罪犯实行教育矫正及心理矫正，通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。同时，建立和完善家庭帮教制度刻不容缓，从家庭做起，对于有品德障碍的孩子，要积极与他们进行沟通，实施有效的帮教。充分发挥社区矫正对象亲属朋友的帮教作用，形成社会帮教与家庭帮教相结合的局面。在泸州考察时，有位专事青少年犯罪案件的法官和我讲，现在的未成年罪犯很大一部分原因是家庭监护缺失造成的，留守儿童缺乏亲人有效监护是严重的社会问题。实际工作中，要将对这部分青少年的社会监护落到实处。要完善未成年人救助机构的相关法律、法规，明确救助机构职责，保证专项救助经费落到实处。救助机构违反法律规定，未尽到救助职责，或者侵犯了未成年人的合法权益，要承担相应的法律责任。

要确保对特殊社区服刑人员的人性化监管。对老年社区服刑人员，70周岁以上老年人，若有证明没有劳动能力的相关材料，可以减免社区服务，但必须参加教育学习。对有残疾的社区服刑人员，能够提供一定伤残等级的证明材料，可以减免社区服务，也必须参加教育学习。对吸毒社区服刑人员，要根据有关法律规定进行社区戒毒、社区康复或到有关戒毒场所进行治疗、康复。对携带艾滋病病毒、患有艾滋病的社区服刑人员，由当地卫生计生部门对其提供医护帮助。对有精神障碍的社区服刑人员，经法定程序鉴定为病情轻微的，由监护人履行监护职责。经法定程序鉴定为有严重精神障碍且不适宜在社区中生活和治疗的，送交有关机构进行专门治疗。因精神障碍实施暴力行为、符合强制医疗条件的，由相关机关启动强制医疗程序。对暂予监外执行社区服刑人员，家庭困难且能提供相应证明的，由矫正机构组织进行病情诊断鉴定。无正当理由拒不提交病情诊断证明的，直接给予警告，连续两次警告的提请收监。

依法保障社区服刑人员合法权益不受歧视。保障社区服刑人员的合法权益，给予其应有的人道主义待遇，有利于调动罪犯改造的积极性，促使罪犯自我改造，还利于提高教育改造质量，有效预防重新犯罪。由于社区服刑人员的合法权益多种多样，有效保障先要从最基本的做起。第一，确保其在社会保障等方面与其他公民享有平等的权利，不受到歧视。四川省设有全民参保联席会议这样的常设机构，司法厅是联席会议成员之一，我工作期间经常参加相关的会议。主要的工作职责是配合社保部门做好监狱服刑人员和社区矫正人员的个人信息统计，帮助其落实最低生活保障、社会保险、就业、就学等方面的相关政策，组织开展劳动技能培训、就业指导等。第二，保障对社区服刑人员的权利救济。我国《监狱法》规定“罪犯对生效的判决不服的，可以提出申诉。对于罪犯的申诉，人民检察院或者人民法院应当及时处理”。因此，社区服刑人员同样享有申诉控告的权利。但是，我国的立法中，服刑人员的权利保护救济途径单一，只能针对冤案、错案，并且只是赋予了国家司法机关相关的权力。因此，有必要考虑对社区服刑人员权利救济的制度建构，建立符合我国特点的调查委员会，专门听取和解决社区服刑人员的申诉和控告，特别是要赋予服刑人员行政诉讼救济的权利，用尽以上救济手段，服刑人员还不服的，可以向法院提起行政诉讼，通过司法途径进行解决。只有通过比较严格的程序和制度规范，才能有效保护社区服刑人员的合法权利。

二 社区矫正专门工作人员的合理构成

围绕“把社区服刑人员教育改造成守法公民”这一中心任务，加强社区矫正立法，完善社区矫正工作体系，不断提升社区矫正质量，推进社区矫正工作不断取得新成效。社区矫正执法人员的身份问题是社区矫正立法的关键问题。执法人员身份定性准确、权责明晰，对于确保刑罚执行的权威性、严肃性具有重要意义。社区矫正的专门工作人员的身份应该是什么，有三种选择：全部是警察，全部是社会工作专业人员，部分警察、部分社会工作专业人员。我主张第三种选择，理由如下。

第一，社区矫正的对象是犯罪分子，他们与监狱里面的犯罪分子的区别，是相对罪行较轻，具有法定从轻、减轻情节，或者是已经经过监狱改造一段时间、假释或保外出来的犯罪分子。但是，对他们的管理难度较大，他们的人身危险性要高于普通公民，管理人员面临一定的人身安全风险。为了体现刑罚执行的严肃性，保障社区矫正执法人员的人身安全，在社区矫正机构中配备一定数量的警察是必要的。

第二，社区矫正也需要一定的强制力。没有警察代表国家行使强制力，就不能确保刑罚执行的充分有效性。并非所有的社区矫正工作都要由警察去做，但是有一些社区矫正工作需要警察去做。一是社会危险性较大的工作，包括收监执行刑罚，追查脱管社区服刑人员，干预情绪激动、危险性升高的社区服刑人员；二是难管、难缠的社区服刑人员，那些在监狱服过刑的社区服刑人员，相对容易接受警察的管教。

第三，社区矫正的专门工作人员如果全部是警察，警察的编制就会大幅增加。警察岗位是公务员系列的工作岗位，为社区矫正大幅增加警察编制，显然不符合政府精简机构的改革方向。应当对社区矫正警察的法律地位和职权做出相应规定，参考监狱警察编制管理办法，明确社区矫正警察、执法人员都由司法所统一编制管理。

第四，发挥社会工作者在社区矫正中的作用。社会工作者具备社区矫正的专业知识，他们加入社区矫正专业人员队伍，有利于提高社区矫正工作质量与效果。坚持专群结合的原则，其中“专”包括社会工作者。全国各地有部分高校设置社会工作本科专业，而且社会工作专业硕士生点也在不断增加。无论从当前还是从长远来看，社会工作专业人才资源都不会短缺。应建立以司法局（司法所）执法工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”的社区矫正工作队伍。这里，改为“社会工作者为主干”为宜。在社区矫正工作中，社区矫正社会工作者具有不可替代的作用。社会工作者按照自身专业知识的不同，可以成为社区矫正人员矫正小组的组成成员，开展对社区矫正人员的监督管理、教育帮扶工作。

四川省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅和省财政厅联合出台的《关于全面推进社区矫正工作的实施意见》，提出明确要求：按照社会工作者与社区服刑人员1 ∶ 10的比例配备社区矫正社会工作者。据统计，目前四川省社区矫正社会工作者有2366人，与现在册社区服刑人员比例约为1 ∶ 15。已有62个区县实现1 ∶ 10的配备比例。各区县按每人每年2万～5万元的标准落实社区矫正工作者待遇，并按时足额缴纳社会保险费。从资质来看，参加全国助理社会工作师、社会工作师职业水平考核合格，并取得人事部、民政部颁发的社会工作者职业水平证书的有49人，占2.1%。从学历来看，硕士研究生及以上学历者11人，占0.5%；大学本科学历者585人，占24.7%；大学专科学历者1157人，占48.9%；中专与高中及以下学历者613人，占25.9%。全省有社区矫正志愿者25628人，其中硕士研究生及以上学历者33人，占0.1%；大学本科学历者2855人，占11.1%；大学专科学历者5640人，占22%；中专、高中及以下学历者17100人，占66.7%。目前全省各地成立的社区矫正社会工作服务机构有20个、社区矫正志愿者组织有28个。

第五，社区矫正的专业工作人员队伍，由部分警察、部分社会工作专业人才共同构成，是合理的。2014年以来，西藏自治区探索在县级社区矫正机构配备一定数量的人民警察，体现刑罚执行的严肃性和权威性。有法律学者也认为：“人民警察在社区矫正专门工作人员中应当占有一定的比率。”究竟警察在社区矫正专门工作人员中占多大的比率为宜？占比较少为宜。建议警察在社区矫正专门工作人员中占20%左右，社会工作专业人员占80%左右。

三 在社区矫正机构中配备矫正警察

社区矫正队伍需要配备一定的警察。负责组织执行刑罚，对违反监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施。配备警察的理由有以下六点。一是社区矫正属于刑罚执行活动，应当由国家的强制力保障实施。从我国实践来看，由于社区服刑人员构成复杂、有一定人身危险性，且执行场所开放，当社区服刑人员违反监督管理规定，可能发生危害社区安全行为时，需要对其采取制止、惩戒、收监等强制性的限制人身自由的措施和手段。同时，对社区服刑人员的交付接收、组织宣告、提请执行变更、解除社区矫正、实施电子监控等，都是体现刑罚执行严肃性的重要环节。这些强制性措施和重要执法职责，不宜由普通公务员实施。为充分体现刑罚执行的严肃性、统一性和权威性，确保社区矫正的顺利实施，维护社会安全，在社区矫正机构配备一定数量的人民警察履行刑罚执行职责，负责实施强制性措施是十分必要的。二是能有效保障刑罚执行效果。在社区矫正机构中配备警察，能够在社区服刑人员脱离监管、违反监管规定、发生违法犯罪或者危害社区安全的行为时，及时采取强制措施，有效预防和减少重新犯罪；能够在日常监管教育过程中，更好地体现刑罚执行的严肃性，有效震慑社区服刑人员，减少不服管教的现象；能够在开展调查评估、调查取证等与社会联系的执法工作时，更好地得到社会与人民群众的信任、支持和配合。三是符合我国国情。我国的国情是：保安、辅警、税务、工商、城管等岗位工作人员在工作时都需要穿制服，以体现管理的严肃性。在现阶段这种特定背景下，作为社区矫正的刑事执法人员在现阶段具有人民警察的身份是完全必要的。当然，社区刑罚执行工作人员并非需要时时穿着警服，就像国家安全局工作人员一样，而是在特定的场合和环境，需要展示刑事执法人员的形象。四是警察身份是明确执法地位和提高待遇的一种形式。目前，我国没有把社区刑罚执法人员纳入专门的公务员系列，在短期内也不可能像美国那样，缓刑官、假释官的社会地位和待遇均高于治安警察，并享受工作25年可提前退休的优惠，以确保这一工作岗位的社会吸引力和稳定性。因此，我国社区刑罚执法人员入警是一种简便易行的明确执法地位、提高待遇的方法。司法所多数工作人员不愿从事社区矫正工作，其中的重要原因就是国家没有在地位和待遇方面给予适当的认可。五是我国北京、上海等地在社区矫正工作中，共借调了3000多名监狱、公安、劳教、戒毒人民警察从事社区矫正，实践证明，这有利于增强执法的权威性和严肃性。六是明确警察身份有利于检察机关对执法人员进行社区矫正检察监督。当然，社区刑罚执行人民警察需要具有一定的准入标准和资质。

在社区矫正机构中设立的警察，应称之为“社区矫正警察”。应将监狱矫正警察、社区矫正警察、戒毒矫正警察，共同列为司法行政系统的人民警察。矫正警察是与公安警察等并列的警种名称。司法行政系统内不同类别警察，都具有“矫正”的共同属性，其工作职责都是让矫正对象改变心理、行为方式，遵纪守法。将司法系统的人民警察统称为“矫正警察”，可以减少警种，可以在监狱警察和社区警察等之间进行调配。在社区矫正过程中配备警察，难以通过与公安机构的协作来配备与开展工作，而需要在社区矫正机构中设专门警察。让公安警察协助开展相关工作，是一种非制度性安排，往往受制于人际关系。需要公安机关派员协助处理的一些社区矫正事务，在紧急情况下是可以的。但在日常的社区矫正过程中，通过协作执行社区矫正任务，程序、手续会耽搁时间、贻误时机，也难以做到。公安机关不可能为社区矫正机构建立一支专业警察队伍，社区矫正的专业警察队伍需要自己组建。关于社区矫正的联合国规则并不反对配备警察。1955年通过、2015年修订的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》指出，对于假释犯的“监督不可委之于警察，而应该结合有效的社会援助”。这并不排斥警察从事这类工作，而是指不能让警察垄断性、排他性地从事监督工作。