第一节 信访与行政复议的关系

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，由有关行政机关处理的活动。信访部门的定位是党政机关联系群众的桥梁和窗口。信访制度是我国转型社会治理相对独特的一种制度。近年来，信访职能呈不断拓展之势。老百姓通过信访渠道对政府提出批评、意见和建议比较方便，大多也愿意利用信访方式解决问题，致使社会矛盾集聚在信访部门。由于信访在涉及社会矛盾纠纷的处理和运行中缺乏统一标准，解决纠纷往往难以落实。因此，信访案件的数量居高不下，很难从根本上解决问题，影响社会稳定的维权事件不断发生。

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，依法向特定行政机关提出申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查，作出行政复议决定。相比之下，行政复议是对公民、法人和社会组织的行政救济和行政机关内部的自我纠错。在制度设计上，具备及时化解行政纠纷的作用。实践中，信访制度与行政复议十分相似，特别是信访复查、复核行为。两者都是国家设立的解决老百姓与行政机关之间矛盾的一种机制；都是由老百姓主动投诉，启动运行机制；受理后都要给老百姓一个合理、合法的结论。行政复议案件的受理范围与信访案件有很大一部分是交叉的。在处理案件中，最难把握的是两者之间的区别，如果错误地将行政复议纳入信访渠道，便会损害到当事人的合法权益，引发行政投诉。

一 信访与行政复议的主要区别

投诉受理范围不同。信访受理的投诉面较广。国务院《信访条例》规定的信访受理范围包括：行政机关及其工作人员实施的管理活动以及从事公共事务管理组织和公共服务的企业、事业单位及其工作人员等的相关行为；对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求，检举、揭发行政机关工作人员的违法、失职行为，控告侵犯自己合法权益的行为；历史遗留、正在发生的问题或者各类纠纷，均可以信访的形式向有关部门提出。行政复议的受案范围有严格的法律界定，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》明确了行政复议的受案范围、申请行政复议的法定期限、申请行政复议的主体资格以及申请行政复议的方式、行政复议机关收到复议申请的处理期限、申请材料不齐全时的补正程序和要求等具体内容。根据《行政复议法》第6条第1款的规定，有法定11种情形之一的，属于行政复议的范围，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。当然，除非特别法规定了行政复议前置，当事人也可以不申请行政复议，而按照《行政诉讼法》的规定，直接提起行政诉讼。

案件流程规范不同。信访受理条件相对宽松，不受法定期限的限制。当事人只要提出信访请求，属于信访事项的，信访机构都要受理。国务院《信访条例》规定了不受理信访请求的两类情形。一是对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。显然，应当由行政复议解决的行政争议，不能纳入信访，行政系统内部复议的作用是基础性的，信访只是在无法启动行政复议程序之后进行弥补。二是信访请求正在审查期间或者信访事项已经受理、正在办理，信访事项的办理、复查意见作出后，信访人无正当理由没有在规定期限内提出复查、复核申请的，信访人向受理、办理机关的上级机关再次提出同一信访请求的，上级机关不予受理。信访部门对案件的处理主要是协调、批转或酌情处理；而行政复议案件则是按《行政复议法》及其《实施条例》明确规定的程序进行，具有准司法化的特征。

结果处理效力不同。对信访部门作出的答复不服，只能请求上一级行政机关复查；而行政复议案件审结后，对被审查的具体行政行为则要作出维持、撤销、变更、责令限期做出具体行政行为或确认该具体行政行为违法的五种复议结论，复议机关要制作《行政复议决定书》，并送达当事人，复议决定书送达后即发生法律效力。申请人及第三人如对复议决定不服，按照法律规定向人民法院提起行政诉讼，申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，行政机关可以直接依法强制执行或申请法院强制执行。行政复议工作是行政机关的自我纠错机制，具有便捷、高效、经济、专业性强等优点。《行政复议法》没有对复议程序终结后，又有新的证据证明原具体行政为有违法或不当的情况如何处理作出规定。在这种情况下，当具体行政行为不属于行政诉讼的受案范围，或者超了诉讼时效，行政相对人无法通过行政诉讼程序获得救济时，信访部门对于已经行政复议的事项可以受理，以保障行政相对人的合法权益。

作为解决行政争议的法律制度，行政复议在我国已经实施多年，但与信访几千年的文化传承相比，观念和意识的融合才刚刚起步，还没有发挥应有的作用。近年来，信访案件快速增长，远远超过行政复议案件数量，究其原因有两方面。一是，行政复议机关存在绩效考核的压力。复议机关如果不依法行政，既要当被告被诉至公堂，还要被追究经济和行政责任；因此，更愿意将行政复议的事项纳入信访。二是，对行政相对人来说，行政复议有严格的程序规范，不如信访随意。党的十八届四中全会明确提出，要把信访纳入法治化轨道。《信访条例》第14条也明确规定，将可以通过法定途径解决的争议案件，纳入法定途径解决。2014年，国务院秘书长杨晶在全国信访专题会议上，再次强调：“对信访部门而言，就是要坚持法定途径优先。”在处理信访与行政复议的交叉和衔接问题上，“法定途径优先”的原则，有益于划清行政复议和信访的边界。

二 对信访不作为的行政复议与诉讼

对于信访不作为，能否启动行政复议？我认为，原则上可以启动。虽然《信访条例》本身没有明确规定，实践中也不多见。但是，按照《行政复议法》第6条第3项、第9项及第11项规定：对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，属于行政复议的受案范围。这三项规定是行政相对人对行政主体不作为申请行政复议的法律依据，也是因信访不作为启动行政复议的法律依据。对信访不作为可以提起行政复议，是对司法行政机关严格履行法定职责的必要监督。

属于本级司法行政机关管辖的涉法、涉诉信访事项，一般应当在15日内作出是否受理的决定，并告知信访人。对于涉及政府信息公开、行政复议、国家赔偿等具有法定期限的信访事项，司法行政机关在收到信访部门转送的涉法、涉诉信访事项后，需在法定期限内及时办结，并将办理结果告知信访人，同时抄送信访部门。已经信访程序依法终结的信访事项，书面告知不予受理并说明理由。对不属于本级司法行政机关管辖的，应当及时引导信访人向有权处理的司法行政机关反映，有权处理的司法行政机关应当及时依法处理。对依法应当向公安机关、人民检察院、人民法院提出的，应当告知信访人按照法定程序向公安机关、人民检察院、人民法院提出。同时，及时接收、依法办理党委、人大、政府信访部门按规定转交的涉法、涉诉信访事项。司法行政机关受理或者办理信访事项超过法定期限，构成程序违法，便可产生信访人对司法行政机关行政不作为申请行政复议的法律后果。同样，司法行政机关对信访人所反映的情况，提出的意见、建议没有按照相关法律程序予以受理和处理也可以成为行政复议的对象。在信访不作为的情况下，申请行政复议，复议的对象不是信访事项所涉及的权利、义务关系，而是行政主体在复议事项的受理和处理上的程序上没有履行职责，侵犯信访人的合法权益。

对于信访不作为也可以直接提起行政诉讼。《行政诉讼法》第72条规定：“人民法院经过审查，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”诉讼中需要把握的法律要点在于以下四点。其一，信访不作为案件针对的必须是法律、法规规定的，应当履行的法定职责。法律规定某主体必须作某种行为，而该主体没有作这种行为，须承担相应的法律后果。其二，行政主体在法定期限届满后，未履行法定职责，侵害了起诉人的人身权、财产权。这主要体现在起诉司法行政机关不予答复的案件。其三，信访不作为案件被告的行为方式或态度应当表现出该为而不为的消极性，比如：实体上不给予行政管理相对人合法权益的实现和保护，对相对人的申请拒绝履行，不予答复或拖延履行等，这也是人民法院对不作为行政案件进行司法审查的重点之一。其四，信访不作为案件由行政管理相对人的申请开始，没有申请人申请就不能引起行政诉讼。

三 对信访答复意见不服的行政复议

信访人对行政机关作出的信访答复、复查、复核不服能否启动行政复议救济，《行政复议法》与《信访条例》均未做出明确规定。针对这个问题，法律界也有不少争议，主要的焦点在于信访意见是否属于法院受案范围，是否属于具体行政行为。目前，在司法实践中，信访答复并非全部可复议，也并非全部不可复议。

根据《行政复议法》第2条和第9条的规定，行政复议的申请人是认为自己合法权益受到具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织。信访答复往往可以分为两类：一类是行政机关作出的“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”，另一类是行政机关作出的“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”。前者不会对信访人的权利产生实质影响，后者往往会损害其利益。因此，后一类处理意见具有可复议性。具体而言，信访人对答复意见不服，要启动行政复议应当满足以下条件。

1．申请行政复议的对象必须是具体行政行为，或者是作出具体行政行为的规定。在后一种针对行政规定申请复议的情况下，当事人必须是附带申请而不能是独立申请。行政机关针对信访人经常作出的信访咨询回复、解释、说明等不属于具体行政行为，而行政机关在法定期限内对信访人的信访事项书面作出不予受理的答复，应当视为是行政机关依法履行职权的具体行政行为，属于行政复议的审查范围。

2．复议申请人要与申请的具体行政行为之间存在直接、客观的利害关系。按照法律规定，信访答复的处理结果直接涉及当事人的权利义务，答复意见才具有可复议性。在此需要明晰的是，利害关系是否具备，不仅要看当事人主张的合法权益是否受到行政行为的不利影响，还要看此种合法权益是否受特定行政领域法律所保护。

3．申请行政复议的事项必须属于行政复议的受案范围。不属于行政复议受案范围的行政行为，行政复议机关无法受理，如行政立法行为、行政调解行为、行政处分行为。

4．申请行政复议没有超过法定复议期限，即符合60日之规定。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为60天内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。如果因为不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，自障碍消除之日起继续计算。超过复议期限，还在诉讼期限内的，引导信访人先行提起行政诉讼。

5．受理复议的机关对复议案件具有管辖权。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。