第四节 公职律师制度

公职律师也是政府律师的总称。根据2016年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，公职律师是指在党政机关专门从事法律事务工作或者担任法律顾问，在国有企业担任法律顾问，具有法律职业资格或者律师资格的党政机关公职人员，经所在单位同意，可以向司法行政机关申请颁发公职律师证书。经过核实，申请人符合规定条件，具有法律职业资格或者律师资格的，司法行政机关应当向其颁发公职律师执业证书。

公职律师制度的建立，有助于促进政府依法行政，对于全面深化改革、全面依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进有重要意义。一方面，公职律师作为法律专业人士参与政府规范性文件的起草、审核和修改，或者受委托参加仲裁、诉讼等，能够运用专业知识，保障政府行为的规范性、程序性；另一方面，建立公职律师制度，人员分类，业务分工，公职律师专心于法律事务，工作性质与其他公务员相区别，能节省行政资源，提高工作效率。公职律师制度保障执业律师权利，畅通救济渠道，有助于巩固、壮大公职律师队伍，促进公职律师职业发展。

一 公职律师制度的试点与实践

我国公职律师制度与社会主义市场经济是同步推进的，市场主体需要稳定的发展预期，对政府行为要求比较高。政府要严格依法行政，在法律框架下处理精细、复杂的行政事务，需要一定数量、专业化程度比较高的专家参与。在此背景下，1993年12月，《司法部关于深化律师工作改革的方案》首次提出“公职律师”的概念，要求“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍”。2002年《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》颁布，对公职律师的申请、审批、权利、义务以及管理归属等问题进行了规范。试点工作以此为界，分为两个阶段。

第一阶段，初步探索，以浦东新区模式为代表。

浦东新区模式。1995年8月，上海市浦东新区和上海市司法局批准浦东新区司法局开展公职律师试点。1996年上海市首批28名公职律师产生。公职律师采取分散管理的方式，在本单位从事法制工作，比如：参与行政立法，为政府行政行为、政策制定提供法律意见，承担行政复议、行政诉讼和行政执法监督等事务。作为全国首批试点地区，上海形成以分散管理为主要特点的，公职律师岗位运行模式。浦东新区模式在实践中的不足是，公职律师与法制办的职能存在交叉。经常出现的问题是，公职律师以律师身份在执业，但其他人仍然认为，公职律师就是法制办的公务员，从事的是行政事务，调查取证权等权利得不到应有的保障。当时，不少学者提出公职律师制度缺乏合法性基础，实际意义不大。我认为，这种看法有失偏颇，公职律师分散管理的优点在于改革成本低、效益大，至于作用没有充分发挥、缺少法律依据等，可以通过逐步完善相关制度来改进。

第二阶段，实践扩大化，以扬州模式、厦门模式、广州模式、周村模式等为代表。

扬州模式。2003年8月，扬州市被司法部确定为公职律师试点城市。扬州市按照《政府雇员管理办法》的有关规定，由市政府统一聘用具有法律职业资格或者律师资格的法学教师或者法学硕士以上的法律专业人士，年薪按普通公务员的2～3倍确定，聘用期3～5年不等，期满考核后再解聘或者续聘。公职律师不是政府公务员，管理上采取与社会律师类似的办法，通过市政府在市司法局设立事业单位性质的公职律师办公室，进行雇员化管理。公职律师不受职务、职级限制，工作相对独立。扬州模式下，公职律师的选聘机制具有市场化、法治化、职业化的特点，律师效能及工作积极性更容易凸显。

厦门模式。与浦东新区模式接近，2003年初，厦门市司法局开始公职律师试点工作，市政府从职能部门中选拔公务员转为公职律师，具备律师资格，法律职业资格，经所在单位同意可以转为公职律师。在这种模式下，公职律师既是政府公务员，又是执业律师，享有公务员的权利、义务，执业活动受《律师法》的规范。厦门模式的优点是，摆脱了人员编制缺少、工作经费不足的棘手难题。选任从事法律事务的公务员担当公职律师，不仅通晓法律还熟悉本部门的工作制度和流程，能够同依法行政紧密结合。不足之处是，公职律师与公务员工作区别不大，职业化程度不够。

广州模式。2001年起，广州在市、市辖区、县级市设立公职律师事务所，配置专职公职律师。与此同时，在各政府部门配备岗位律师，主要分布在政府机关的法制部门，专职公职律师与兼职政府岗位律师共存。2002年12月，广州市成立首家公职律师事务所，属事业性质，参照《中华人民共和国公务员法》（以下称《公务员法》）管理。以公职律师事务所为载体，在政府各职能部门中推行公职律师岗位制度，采取增岗不增编的办法，由已经取得律师资格的公务员担任本单位的公职律师，所在单位和同级司法机关对其实行双重管理，同级公职律师事务所提供业务指导、协调和后勤服务保障。

周村模式。2003年4月25日，山东省首家公职律师办公室——淄博市周村区公职律师办公室成立，为正科级常设机构，编制8人，区司法局负责对其进行资质管理和业务指导，办公经费由区财政单独划拨。同时，成立公职律师管理工作委员会，由区长任主任、分管领导任副主任，法院、检察院和23个政府职能部门为成员，对公职律师办公室进行宏观指导、管理和监督。周村模式的行政色彩较浓。

二 全面推开阶段

2014年，十八届四中全会出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险”。2016年，中办、国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），要求在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度、公职律师、公司律师制度。在2017年年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关，都要设立法律顾问、公职律师。乡镇党委和政府根据需要设立，事业单位探索建立法律顾问制度，国有企业继续推进法律顾问、公司律师制度。《意见》还提出，积极推行政府法律顾问制度，从表述来看，政府法律顾问的范围大于公职律师，以政府法制工作人员为主体，吸收专家和律师的广泛参与。同时，《意见》还明确政府法律顾问履行“为重大决策、重大行政行为提供法律意见”等六项职责，并要求政府在“讨论决定重大事项前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见”，对违反规定造成重大损失或者严重不良影响的，依法、依规追究政府主要负责人和相关责任人员的责任。

2016年，四川省司法厅出台《关于推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》。截至2016年12月，全省共有公职律师298名。为了进一步深化改革，2017年5月，省司法厅颁发《四川公职律师公司律师制度改革试点暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在前期试点工作的基础上，进一步扩大试点，全省各级党政机关、省属及以下符合条件的单位都可以申请试点。试点单位应具备以下条件：已成立法律顾问办公室，法律顾问办公室组成人员中有1人以上符合担任公职律师要求或3人以上符合担任公司律师要求；公职律师应是本单位在职在岗公职人员，具有公务员身份，在本单位专职从事法律事务工作满一年；公司律师应与本单位依法建立劳动合同关系，在本单位担任法律顾问，且已满一年。上述人员任职的法律资格均要符合《律师法》的相关规定。四川的《暂行办法》还规定，公职律师、公司律师不得从事有偿法律服务，不得在律师事务所等法律服务机构兼职，不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼法律事务。公职律师、公司律师从事有偿法律服务，或者以律师身份办理所在单位以外的法律事务，情节轻微的，由所在单位进行批评教育；情节严重的，由司法行政机关收回并注销公职律师、公司律师执业证书。有违反《律师法》规定的行为的，按照《律师法》相关规定处理。在主导义务方面，四川的实践是在坚持公职律师的公益性前提下展开的。

目前，公职律师的改革创新尚缺少立法保障，各地的实践也是五花八门，各具特点。法治国家建设的基本前提是，凡属重大改革，都要于法有据。公职律师既是公务员，又是律师，管理机制会出现一定程度的混乱。现行《律师法》规定“公务员不得兼任执业律师”，公职律师制度出台后，《律师法》修改没有及时跟上，缺乏对公职律师的规范，其他一些立法、信访以及法律援助等制度中也缺少公职律师方面的内容，这使公职律师的法律地位尴尬。《公务员法》同样没有公职律师的相关规定，与公务员律师履职相关的权利、义务不落实。我国的公职律师制度改革前后历时二十多年，不少有益经验需要及时固化，前景也要有明确的蓝图。2016年出台的《意见》是政策性文件，还不具有立法效力。《意见》对公职律师的激励保障机制也没有提及，对公职律师的法律工作缺少合理的评估标准，只是笼统地沿用一般公务员评价体系，注重公职，忽略律师属性。公职律师工作没有物质奖励和相关补贴、津贴等，与社会律师相比，两者在专业背景、业务知识、经验积累等方面没有较大差距，办理个案所投入时间、精力相近，但收入悬殊，这也是公职律师队伍很难留住人才的主要原因。要尽快形成公职律师专业评价体系，选拔优秀律师参加政府法律工作，壮大公职律师队伍，为依法治国提供智力支持。

三 继续深化改革的思考

我国公职律师虽然经历长期试点，但是在数量和质量上，尚不能与发达国家的公职律师相比，与国家建设法治政府的预期目标和要求也有差距。2015年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神，全面推进依法治国研讨班上提出：“谋划工作要运用法治思维，处理问题要用法治方式，说话、做事要先考虑下是不是合法，把握不准的，要查一下党纪、国法怎样规定的，还可以请法律专家、法律顾问帮助把把关”，指出了法律顾问对法治政府建设的重要性。2016年出台的《意见》，是对十八届四中全会精神和习近平总书记讲话意见的具体落实。公职律师身份特定化，是构建公职律师制度的导向性政策依据。目前，应该把试点阶段的先进经验、成功做法进行优化组合，逐步制度化、规范化。

（一）适时修改相关法律

《律师法》尚无涵盖公职律师制度的相关内容。因此，公职律师法律地位不明确。建议尽快修改《律师法》，将公职律师制度纳入法律轨道，确认公职律师在推进依法行政、提高政府法制化水平方面的作用，以弥补现行公职律师制度上的缺陷。具体来看，建议将《律师法》第2条修改为：“依法取得律师执业证书，接受委托或指定，为社会提供法律服务的职业人员是执业律师；依法取得律师执业证书，供职于政府部门，为政府部门提供法律服务的职业人员是公职律师。公职律师不得为社会提供有偿法律服务。”同时对第11条要相应修改，建议改为“公务员不得兼任从事经营性活动的执业律师”，以保证公职律师的公益性。司法部可在各地试点时期出台暂行条例的基础上，统一《公职律师管理办法》，对公职律师的选聘条件、录用考核、职称待遇以及工作机构、内部管理机制等做出明确规定。在法律时机成熟时，由国务院制定行政法规。对于政府法律顾问，《意见》对资格要件有严格规定，其中有“一般应当是中国共产党党员”的要求，这些表述都要与相关的上位法相一致。

（二）理顺公职律师与法制机构的关系

我国党政机关大多设有法制科、法规处、政策研究室等法制部门，各机关还有专门的法律顾问，法律资源丰富。要对这些资源进行充分利用，就要通过制度整合，理顺相关的职能交叉，尤其是要利用好政府法制部门专业人才，他们不仅熟悉法律，而且了解本单位的情况，工作经验丰富，转为公职律师，不仅有利于解决职能重叠的问题，而且还能节省改革成本。建议立法部门尽早开展立法调研，通过国家立法界定公职律师与政府法制部门的职能范围，以实现资源共享、优势互补，共同为党政机关提供优质法律服务。同时，要进一步明晰公职律师与政府法律顾问、法律援助律师的区别。目前，我国政府的公职律师主要以三种形式存在：一是政府法律顾问，主要是为政府提供法律咨询，解决纠纷和重大社会事件；二是执行法律援助，为社会弱势群体提供法律帮助；三是兼具以上两者特征，既是政府的法律顾问，又承担一部分法律援助事项。根据《意见》，党政机关内部专门从事法律事务的工作人员和机关外聘的法学专家、律师，可以担任法律顾问，涉及法律顾问的职责有六项。这六项职责与党政机关公职律师的职责区分不大，法律顾问可以获得报酬而公职律师领取的是工资。但是，法律援助公职律师与政府公职律师的差距比较大，工作范围、服务对象都有很大不同。要推进公职律师制度改革，就需要明晰不同领域公职律师、政府法律顾问之间的职能，充分发挥其在不同领域内的作用。

（三）完善管理体制

根据《意见》，党政机关公职律师的公职身份已经明确。《意见》提到，党政机关内设部门、政府法制机构承担公职律师日常业务管理责任，公职律师作为部门的公务员，应遵守公务人员规则，服从单位的管理。因此，对公职律师的管理，行政上实行的是一元化管理，普通公务员适用的《公务员法》可以援引适用。同时，公职律师作为律师，也要受《中华人民共和国律师法》及其相关法律的规范，接受司法行政部门、律师行业协会的监督与管理。公职律师的业务交流指导，纳入律师协会的行业管理，公职律师可以与社会执业律师、法律援助律师等进行广泛的业务交流，提升执业水平。就具体管理体制来说，政府法制部门可以建立垂直管理体制，对公职律师实施垂直管理。一方面保障公职律师依法履行职责，另一方面为其开展工作提供体制支持，也可以探讨成立专门的公职律师委员会，类似香港的律政司，负责公职律师的录用、培训、履职、维权等，为公职律师发展创造良好的体制环境。

（四）提高福利待遇

公职律师的福利待遇不是司法行政部门能够独立解决的，需要相关部门的积极配合。此次，《意见》提及要将公职律师经费列入财政预算，对经费种类的认定固定化，保证开源节流，做好法律服务工作，同时对办理案件过程中发生的成本，如交通费、通信费、文印费等实行补贴时，参照相应地区办理法律援助案件的补贴标准执行等，司法行政部门要充分利用好政策。公职律师是国家公务员，其待遇应与国家公务员一致。根据《公务员法》，公务员的职位可以分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。建议司法部把公职律师归为专业技术类，参照现行的律师评定标准和办法，授予其专业技术职务，享受相应的职称待遇。同时，完善公职律师激励机制，对工作表现优秀、业绩突出的公职律师，给予精神和物质上的奖励，以提升公职律师的职业荣誉感和获得感。