二 参与历程：国际发展援助中的NGO

NGO的兴起作为一种跨国现象引起学者集中关注是在20世纪90年代，其被广泛地吸纳到官方发展援助体系也不过始于80年代，但NGO跨国活动本身的大历史可以追溯到18世纪。国外有学者对NGO参与国际发展援助的历程有不同面向和程度的描述（Charnovitz, 1997; Bebbington et al., 2008; Fowler, 2011; Davies, 2014），本文在此基础上结合跨国NGO兴起的大历史、国际发展援助的大背景，着重从组织发展和行动方式的角度分四个阶段梳理这一过程。

（1）早期：20世纪60年代以前

跨国NGO的历史可以追溯到18世纪末期的废奴运动、和平运动，以及劳工、自由贸易等议题产生的组织（Charnovitz, 1997: 183-286），“发展”相关的跨国活动则可以追溯到19世纪西方宗教组织、慈善团体在海外殖民地开展的教育、卫生、妇女儿童等慈善活动，并且这种宗教背景和殖民时期组织印记一直延续到20世纪。20世纪初的两次世界大战又在英美等国催生了几个至今最知名、规模最大的人道主义救援和发展援助NGO。如一战催生了1919年发起于英国的救助儿童会（Save the Children）；二战德国对占领区的封锁催生了1942年英国的牛津饥荒救助委员会（也即乐施会，Oxfam）；同一时期为响应罗斯福总统向欧洲提供人道主义援助的计划，天主教救济会（Catholic Relief Service）在美国成立；随后还有1945年在美国成立的基督援助（Christian Aid，最初为Christian Reconciliation in Europe）、国际关怀（CARE，最初为American Remittances to Europe）等组织。（Davies, 2014: 127）

随着战后欧洲的复兴、冷战的开启以及亚非拉民族解放运动的发展，世界范围内逐步形成发达国家和第三世界国家的“北-南”格局。和官方发展援助相对应，上述一些在欧洲活动的NGO也于20世纪50年代后逐步拓展到世界其他发展中国家，如Oxfam于1951年起在印度开展活动，CARE也在同一时期转向南美。世界宣明会（World Vision，美国，1950）、宣战贫困（War on Want，英国，1951）、国际明爱（Caritas Internationalis，德国，1951）、国际志愿服务组织（International Voluntary Services，美国，1953）、国际医疗救助计划（MAP International，美国，1954）、国际第四世界扶贫运动组织（ATD Fourth World，法国，1957）等新组织也在这一时期相继产生，福特基金会（Ford Foundation）也成立了相应的海外发展部门。1957年，国际发展协会（Society for International Development）在华盛顿成立，标志着国际发展行业化的开端。

总体来说，这一阶段DNGO的数量有限、规模还不大，在组织或经费上往往依属发达国家大的宗教组织或慈善团体（Lewis & Kanji, 2009: 31-35），人员以志愿者为主，活动方式基本上符合科藤（David Korten）描述的、以人道主义救援或向弱势群体提供慈善救济为主的第一代NGO（Korten, 1987: 145-159）。

（2）发展：20世纪60～70年代

20世纪60～70年代是西方NGO发展大历史的一个重要积累阶段。在后工业经济、后物质时代文化变迁和国际上冷战冲突频发、危机重重等背景下，西方国家学生运动、民权运动、女权运动、和平运动、反核运动、环保运动此起彼伏，社会力量激荡回响。这些运动激发了公众的参与热情，西方国内NGO大量增长并在一定程度上拓展到国际发展领域。从国际发展援助本身来看，冷战的升级加强了东、西阵营在第三世界国家的发展援助竞争；（Davies, 2014:140）当时盛行的发展主义、现代化理论也支持通过经济援助使发展中国家融入资本主义的国际体系。1961年，OECD产生并设立了发展援助委员会（DAC），开始协调各主要发达国家的发展援助政策；1961年，美国肯尼迪政府发起有名的“国际和平队”（Peace Corps）志愿者项目；1964年，英国设立了世界第一个专门负责技术合作和海外援助政策的政府内阁部门。同时发达国家政府开始认识到NGO“比外国政府机构更易介入草根基层”的能力，开始考虑对DNGO的资助。（Davies, 2014: 142）

此时，DNGO规模依然较小，但一些项目通过与官方资金“共同资助”（Co-financing）等形式被整合到官方发展援助计划中，某些国家、某些领域内DNGO的数量初步增长。（Lewis & Kanji, 2009: 31-35）这一时期新产生的组织在来源和工作内容方面更加多元化，如亚洲的日本在当时成立了国际普世精神培育组织（International Organization for Cultivating Universal Human Spirit, 1961），什叶派穆斯林宗教领袖在瑞士注册了阿迦汗基金会（Aga Khan Foundation, 1967），非裔美国人发起非洲关怀（Africare, 1970）并关注与当地人合作而非强加发展计划，无国界医生（Medecins Sans Frontieres, 1971）在法国发起并采取更激进的人道主义援助行动，行动援助（Action Aid, 1972）开启一对一的儿童教育救助模式等。同时，一些细分发展领域开始产生协调性网络组织，如难民和人道主义领域的国际志愿机构委员会（International Council of Voluntary Agencies, 1962）。

这一阶段DNGO虽然得到政府一定程度的关注，总体上来说还主要是在民间资源的支持下按自身的逻辑独立开展活动，尚未很深地融入官方发展援助体系。但有两方面比较重要的进展：一是在组织生态上，NGO开始对政府、市场之外第三部门的角色有了自我意识，DNGO之间，尤其与“南方”NGO之间的合作伙伴关系发展起来（Fowler, 2000: 1-13）；二是在活动方式上，正如Korten所描述的第二代组织，不少DNGO开始由救援、救助的福利模式转向专注于社区自身能力提升的“小规模、自助式地方发展”模式（Korten, 1987: 145-159）。

这种模式契合了当时去殖民化（decolonization）大背景下发展中国家独立自立的观念。Bebbington等认为，发达国家DNGO区别于当时官方主流“现代化”发展模式，强调社区能力和本土制度发展，自身开始由运作（operational）角色转向资助（funding）角色，并促进了“南方国家”NGO的数量增长。（Bebbington et al., 2008: 3-37）

（3）高潮：20世纪80～20世纪90年代

20世纪80年代以来NGO在世界范围内的兴起是引起国际发展、国际政治领域学者广泛关注的一个重要现象，1992年李普塞特（Ronnie Lipschutz）宣称重构自由资本主义世界秩序的“全球公民社会”（Global Civil Society）兴起（Lipschutz, 1992: 399）, 1994年萨拉蒙（Lester Salamon）在《外交》（Foreign Affairs）杂志发文称一场“全球结社革命”正在发生（Salamon, 1994: 109-222）。这是一个新自由主义（neoliberalism）盛行、世界资本主义体系发生深刻变革的时代，里根-撒切尔夫人的小政府和市场化取向、经济全球化和跨国公司的影响增长、东欧剧变和苏联解体所伴随的西式民主化进程等，在国内、国际层面都促成了政府、市场和社会关系的调整和对NGO的关注。在发展援助领域，传统“政府-政府”的援助实践在发展中国家暴露出腐败、官僚和低效等诸多弊端，这些弊端在新自由主义语境下被进一步放大；更重要的是，50年代以来以国际金融支持来提升经济增长、以经济增长带动社会发展和政治民主的现代化理论并未带来预期结果，反倒在一些地方加剧了贫困和不公，而DNGO“以人为中心”的发展路径被认为代表了新的替代选择（alternative）。（Lewis &Kanji, 2009: 39）

上述背景下，DNGO从20世纪80年代起开始从国际发展援助体系的边缘走到中心、越来越融入官方发展援助的主流体系，被赋予发展项目执行者、知识创造者、社会运动家等多重期待，并经历了近20年备受关注的“黄金时代”。在这期间，双边、多边发展机构对DNGO的资助兴趣大增，DNGO逐渐成为官方发展援助资金的重要渠道。例如，1982年，世界银行（WB）设立了NGO办公室，扩大非政府的援助渠道；DAC成员国ODA流向NGO的比例由1980年的0.18%（4.8千万美元）增长到1999年的约5.3%（29亿美元）。（Agg, 2006:15-21）同时，DNGO在国际发展体系中的地位极大提升，无论联合国体系还是双边发展机构，大多为NGO的政策参与提供了渠道。1980年，勃兰特委员会（即国际发展问题独立委员会）的报告还很少提到NGO; 1992年，里约联合国环境与发展大会的准备和召开则到处可见NGO的影子；1995年，联合国全球治理委员会提议联合国每年都召开“公民社会”论坛（Civil Society Forum）以听取公民社会意见。

这一时期DNGO群体数量极大增长、更加复杂多元，并呈现新的特点。一是行动方式的升级。科藤认为1980年代以后出现的第三代NGO开始作为社会变革的催化者（catalyst），从关注社区内部发展转变到影响制度和政策环境，以求带来更持久的社区改变；随后第四代NGO则作为社会活动家或社会教育者（activist/educator），在国家或全球层面建立倡议网络、发起社会运动，塑造更广泛的愿景并影响政策制定，如90年代以免除第三世界国家债务为诉求的减债联盟（Jubilee 2000 Debt Relief Coalition）等。（Korten, 1990: 113-128）二是与其他议题融合产生了新的话语，如发展与平等、性别（gender）等议题相融合产生的发展权（development right）、社会正义（social justice），与民主化、公民社会等观念相融合产生的参与（participation）、赋权（empowerment）、治理（governance），与环境议题融合产生的可持续发展（sustainable development）等。这些新的话语伴随着越来越多权力、权利导向的倡导行动或社会运动，使DNGO形成了更加多元而活跃的网络，但Alan也认为这种趋势模糊了DNGO自身的身份认同（Identity）。（Fowler, 2011: 42-54）三是大量官方发展资源通过NGO的渠道流动，在一定程度上形成了一个行业，资助或购买合同的效率和问责要求以及NGO自身的代际发展使得组织越来越正式化、职业化。

然而DNGO在20世纪80～90年代被热捧和寄予厚望的同时，也开始被严格审视。90年代中期以后，学术界开始验证DNGO的作用并提出一些质疑，包括DNGO在提升规模（scaling-up）、组织可持续性、组织间关系管理等方面的缺陷，DNGO跨国活动的合法性（Legitimacy）和问责（Accountability）问题，DNGO越来越接近主流官方发展援助造成的独特性丧失问题（尤其是DNGO执行标准化和对资助者负责的倾向）, DNGO是否能真正有效（effectiveness）地接触最贫困、最需要的对象，DNGO工具性运用“赋权”概念和在民主化中的作用局限，以及DNGO的外部介入对本地市民社会发展的负面影响，等等。（Bebbington et al., 2008: 3-37）这些质疑曾于90年代末在“北方”国家NGO内引发普遍的讨论和焦虑。（Fowler, 2000b: 589-630）

（4）常态与转型：2000年以来

到20世纪90年代后期，很多评估和研究都表明DNGO的作用被高估了，正如伦敦政经学院教授David Lewis所说，NGO不过是流行一时的热词（buzz word）, 21世纪以来的NGO不再像20世纪90年代那样引人关注了。（Lewis &Kanji, 2009）大环境的一些变化也对DNGO的地位和行为产生了进一步影响：联合国千年大会设定了更为明确的、以减贫为核心的国际发展目标（MDGs），改变了官方援助资金投入结构的同时更注重结果导向，接受官方资金的DNGO专业化趋势增强，牺牲了创新性和与社会运动的联系（Bebbington et al., 2008:3-37）；善治（good governance）理念的演进开始更强调受援国政府的作用及其在改革和减贫中的自主性（Ownership）, NGO作为替代选择（alternative）的地位降低，尤其2005年关于援助有效性（Aid Effectiveness）的《巴黎声明》更是强调受援国政府在制定减贫战略中的主导地位，援助资金和项目应围绕受援国战略保持协调（Harmonisation）;“9·11”事件后反恐安全议题为国际发展援助引入了地缘政治目的，降低了NGO接受资金时在目标选择和执行等方面的自主空间；“南方”国家、新兴援助国的兴起正在挑战传统发达国家主导的援助体系，无论官方还是NGO之间“南-北”分野的权力结构也在受到冲击。

但，Catherine Agg（2006）对ODA资金流向和NGO的资金来源分析表明，尽管官方援助政策更强调当地政府和当地NGO的角色，但发达国家ODA依然有大量经费通过本国NGO或大型国际NGO来执行或分配，远远超出直接流向地NGO的份额。（Agg, 2006: 15-21）最近的数据依然支持Agg的结论，图1表明发达国家（DAC成员）官方发展援助流向NGO的比例在进入21世纪后不断提高，目前稳定在17%左右，额度近200亿美元；而且这些资金仍然主要流向其本国NGO而非直接流向受援国NGO。此外，来自全球民间慈善的援助资金量也在不断增长，2004年至2014年由约200亿美元增长到640亿美元。同时，DNGO的数量仍在增长，如今已有约40000个DNGO开展跨国活动，1995～2012年在联合国获得谘商地位的NGO增长4倍。（Hailey, 2016）大环境中的一些不变因素使NGO的作用得以持续发挥，如：新自由主义关于治理和市场化的议程继续深化，购买服务规模进一步膨胀，NGO作为服务提供者的不可缺少；民主化进程仍然在持续，市民社会、治理、赋权、参与等概念仍然是发达国家国际发展援助中的核心话语，NGO作为市民社会代表的价值仍然在持续。可见NGO已经深深地融入国际发展援助体系，其在联合国及国家层面的参与已经成为一种常态。

与整体呈常态化相对应的是DNGO在21世纪不断反思、调适而进行的转型尝试。这类转型最为引人注目的是一些大型DNGO进行的国际化（或“去西方化”）、去中心化等组织变革。World Vision、ActionAid、CARE、Oxfam等都在努力发展“南方”国家的分支或组织成员，并增强这些分支成员的决策自主权；ActionAid于2004年将总部从伦敦迁往南非约翰内斯堡, Oxfam也在2016年决定将总部迁往肯尼亚内罗毕; Save the Children、Oxfam创新组织联盟模式（confederal model）以增强协调能力。这些组织变革背后包含增强有效性、合法性，增强多样性和公平，以及筹款等多重目的。（Hauser Center for Nonprofit Organizations at Harvard University, 2010）不过，Bebbington等从整个国际发展系统的角度看待DNGO的角色，认为NGO在有效性、问责、扩大影响面的路径等方面所面临的挑战还是没有得到本质解决，“北方”NGO在20世纪与21世纪之交的焦虑后已经逐渐习惯这些挑战并安于现状。（Bebbington et al., 2008: 3-37）

另一显著的转型是社会创新的兴起与DNGO在组织形态上的混合化（hybridization）。早在2000年，Alan Fowler就曾指出DNGO可能的两个转型，即从援助者转向社会企业（social entrepreneurship）和市民创新（civic innovation）。（Fowler, 2000c: 637-654）10多年来，社会变革（making social change）、社会企业、社会创新（social innovation）、影响力投资（social impact investment）等概念已经成为全球非营利部门的重要话语，市场机制和金融工具被引入社会发展领域，跨界合作或融合成为创新的时尚，与之相伴的是NGO与政府、企业三部门边界的日渐模糊。在2013年G8峰会上，来自世界各地的社会企业支持与孵化机构共同发起了全球社会创业网络（global social entrepreneurship network）。官方援助机构、大型私人基金会也大举投入社会创新，2014年，英国、美国、瑞典、澳大利亚四国国际发展部门联合Omidyar Network发起全球创新基金（Global Innovation Fund, GIF），采取风险投资鼓励社会创新；2015年联合国儿童基金、GIF进一步联合比尔和梅琳达·盖茨基金会、洛克菲勒基金会等发起国际发展创新联盟（International Development Innovation Alliance, IDIA），以促进围绕2030联合国可持续发展目标（SDGs）的社会创新交流与传播。

关于DNGO接下来的发展趋势，从近年来一些大型DNGO的战略报告可以总结出一些共识的挑战和应对方向。这些主要的挑战包括：南北国家权力的变迁以及与合作伙伴和当地受益者的关系、社会对NGO和市民社会的观念变化、NGO之间及其与其他主体合作的新路径、数字科技的进步和新工作模式的影响、更透明化的要求、证明有效性和影响的压力、筹款模式的创新等。（Hailey, 2016）普遍的应对战略包括：投入内部能力建设以增强灵活性和适应性，发展新的合作模式，创新商业模式及保障资金可持续性、增强倡导能力、开发转型变革的领导力等。John Hailey认为DNGO接下来需要重新定位和转型，可能需要重构或缩减在“北方”国家的运作，将关键管理功能配置到离受益者及社区更近的地方。（Hailey, 2016）