五 资源型城市的改革历程

1．资源型城市处在经济转型序列的后端

背离了中国比较优势的重工业优先增长战略终于难以为继，到1970年代后期，中国开始改革。改革的突破点选择了价格调整和放开，先放开了小商品价格，然后放开了部分生活消费品的价格。放开价格意味着人们可以根据价格的指导进行经济活动，市场开始发育了。

中国政府采取了一种渐进的增量改革模式，没有触动国有经济部门，而是通过放开价格或者“价格双轨制”自然生发出一个新兴部门。从政策安排上，先允许在一个较小的范围内做试点，当试点取得成功后，再向其他地区推广。1980年代初，中央政府选择了广东与福建两省作为改革试点省份，并建立了深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区。这些特区城市不仅临海，而且要么是完全的新兴城市，要么是重工业很少的城市。1980年代中期以后，扩大了对外开放的范围，把更多沿海省份的城市划定为“对外开放城市”，到1991年，已经形成了北起辽宁、南到广西的一个沿海开放带，共有157个城市。在这些对外开放城市里，中央政府采取了鼓励吸纳外资的优惠政策，主要是减免税收（吴敬琏，2004；邹至庄，2005）。外资迅速涌入，劳动力从中西部农村聚集而来，带动了出口产业的增长，从出口产品的结构看，主要是劳动密集型产品。开放城市成为中国最先参与国际市场竞争的城市，并大都获得了经济上的成功。

不过，中央政府在考虑谁应该对外开放谁不能对外开放的时候，并不是随意选择的，而是考虑了城市的产业结构特点和参与国际竞争的前景。那些在传统体制下执行中央政府重工业优先增长战略的城市，产业结构以重工业为主，对于资本稀缺的中国来说，技术落后的重工业显然不是我们的比较优势；再者，重工业城市国有经济比重大，国有企业因为缺乏内部激励和软预算约束，一直缺少竞争力；从1980年代的经济环境看，社会各界对市场的认识还很有限，政府对放开价格和市场发育较为慎重，对于那些关系国计民生的生产资料产品，政府并没有放开。可以说，由于资源型城市不具有对外开放的比较优势，再加上当时的政治经济环境，中央政府在选择对外开放城市的时候，故意绕开了资源型城市。这个问题在第三章将作进一步的分析。

如果说中国的渐进式改革进程存在地区差异和优先顺序：一些地区先改革，另一些地区后改革，那么，资源型城市处于改革开放序列的后端。这些城市一直受到中央政府的控制，市场发育较晚，经济成分以国有经济为主，新兴部门发育迟缓，计划经济的色彩最为浓厚。图1-1显示了66城市调查数据中资源型城市和非资源城市劳动者单位类型的分布。由于2002年底就业冲击已经发生，为了能够更准确地比较两类城市劳动者的单位类型分布，我们把所有遭受了就业冲击已经离开原单位的下岗失业者重新归入各自的单位类型，并且控制了城市规模为100万以下人口，然后比较了资源型城市与非资源城市劳动者的单位类型分布。可以看出，资源型城市劳动者分布在“中央国有企业”和“地方国有企业”的比例达到52.4%，而非资源城市相应的比例只有38%；在新兴经济部门“个体经济”“私营经济”和“外资合资企业”中，非资源城市劳动者的比例达到23.9%，而资源型城市只有16.9%。从劳动者的单位类型分布中，我们能够推测资源型城市国有经济比重更高这个事实。这个时期，国有经济比重高意味着缺少新兴部门的发育与成长。

2．1990年代初期改革机遇的再次丧失

1992年党的十四大以后，中国明确了向市场经济转型的改革目标，加快了向市场经济转型的步伐，一个最引人注目的步骤是放开价格。资源型城市的改革也开始迈步，比如1993年，中央政府决定放开矿产能源产品的价格，允许矿产品、能源燃料等按照市场价格销售。回顾一下这个时期的经济形势就不难理解，中央政府对资源产品的价格放开是不充分的。

1993～1995年，居民消费价格指数分别上升了14.7%、24.1%和17.1%，通货膨胀压力很大，原材料燃料动力购进价格指数更是迅猛上涨，1993年超过了35%。如此高的物价涨幅令中央政府非常担心，而资源产品处于产业链条的上游，一旦价格波动，很容易传导到下游去，那么，就会给通货膨胀一个更大的推力，中央政府不希望经济秩序出现混乱，1993年价格一出现迅猛上升，政府治理通货膨胀的措施很快就陆续出台了。1994年，原材料燃料动力购进价格就开始迅速下降（图1-2），这在很大程度上是政府干预的结果。

矿业、能源等产品一直保留了双轨制价格或者政府指导价——至少对国有矿业企业是这样，并没有真正放开。矿业部门后来抱怨这次资源产品价格改革为“放而未开”。2002年以来，煤炭价格反弹，“电煤矛盾”引起了媒体和社会的关注，从双方争论所列举的理由以及中央政府最终的裁断，仍然能看到中央政府对煤炭与电力价格的控制。

（1990年代初）这一轮改革高潮带来了城镇新兴部门的迅速成长，成为国民经济的“半壁江山”，而资源型城市因为其资源保障型的产品结构受到了限制，进一步延缓了改革的起步，没有建立起其他城市那样的新兴部门，这些新兴部门为1998～2002年的激进国企改革，提供了非常有效的“缓冲垫”。可以说，20世纪80年代的价格改革、对外开放和1990年代初的加速改革，三次重大改革机遇都与资源型城市失之交臂。

3．1990年代中后期遭遇严重困难

当中国对外开放的窗口越来越大时，各级政府和企业都认识到，利用国内外两个市场，利用两种资源，对于加速经济发展是必不可少的，东部沿海省市的企业开始大量利用国际市场的原材料和矿产品。这是符合经济逻辑的——中国的矿产品在国际市场上并不具有竞争优势。国际竞争压力出现了，而另一个竞争者也成长壮大了：地方国有矿业企业和民营矿业企业。

1980年代以前，由于所有的地下资源都属于中央政府，能够合法开采地下矿产资源的只有国有企业——通常是中央直属企业，很少有其他经济成分的企业开采矿产。或者是中央政府看到了市场带来的活力，或者是地方政府对中央直属企业开采矿产不满，中央政府为了缓解条块分割产生的“地矿矛盾”，作出了在矿业领域引入市场机制的决策，提出了“国家、集体、个人一起上”“大矿大开，小矿放开，有水快流”的口号，出现了千军万马开矿产的局面。得到这个政策后，地方政府当然会鼓励地方国有企业、集体企业和其他经济成分的企业参与到开矿中来，因为这些企业的税收是缴给地方政府的。以煤炭为例，到1996年，“乡镇煤炭”的产量已占到全国煤炭产量的大约45%（张米尔，2005）。矿业出现了激烈的竞争，国有矿业企业因为社会负担重、缺少内部激励和成本高而缺少竞争力。

1993年放开矿产能源产品价格刺激了产能的增长，到1996年时，一些矿产行业开始出现供给过剩、市场价格低迷、国有矿业企业竞争不过小矿、面临严重困难的局面。这个时期，国际市场的能源和矿产品价格持续下跌（Hamilton James, 2009），矿业企业受国际市场价格的影响很大，仅仅这个因素，也给资源型城市的矿业企业带来了严重困难。中央政府为了帮助国有大矿走出困境，开始整顿矿业秩序，借口安全隐患等大规模关闭小矿。中央政府的做法并不是推动国有矿业企业改革，而是通过打压隶属于地方政府的矿业企业，给国有大矿留出生存空间。在条块分割体制下，中央政府的政策无疑保护了中央直属矿业企业（大矿）的利益，损害了地方政府的利益：小矿的税收和利润是上缴地方财政的，中央直属矿业企业的利税是上缴中央财政的，因此，“关井压产”的政策受到地方政府或明或暗的抵制。国有大矿的经济效益并没有好转，煤炭、有色等出现了全行业亏损的局面。

4．“三年脱困”目标

1997年底，党的“十五大”召开，在这次会议和随后的十五届一中全会上，领导人提出了“用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”的目标，这被称为“三年脱困目标”。中央政府的思路是清晰的：一旦国有企业剥离了政策性负担并建立起内部激励机制，就会恢复活力，那时，国企不仅会提高盈利能力，而且会重新吸纳劳动力就业。为了配合国企改革加速，中央政府开始加大三条保障线建设投入，为遭受冲击的下岗失业者提供保障。同时，政府改革也迈开了步伐，一些中央部委裁并，煤炭、有色等行业的中央直属矿业企业开始下放给地方政府。直属企业下放无疑是解决条块分割体制的一个重要机遇。

我们先看全国加速国企改革的情况。当所有地区都加大国有企业改革步伐以实现“三年脱困”目标时，大量富余人员被分离出来，就业冲击是全国性的，但不同地区对这种冲击的承受能力是不同的：广东、福建、浙江、江苏等沿海省市，虽然国有企业排斥劳动力的现象也非常严重，但由于这里改革开放较早，新兴部门已经成为“半壁江山”，有能力在较短的时间内吸纳这些下岗失业者；在那些改革起步较晚，缺少新兴部门的地区，国有企业排斥职工给地方造成的冲击不仅更剧烈，而且持续的时间更长。

这个调整的过程至少持续了5个年头（1998～2002年）。2003年，中国城镇就业压力开始缓解，非农就业机会迅速增加，连续三年保持不变的农林牧渔业人员在总就业中的比例（2000～2002年一直为50%）开始重新下降，广东、福建以及长三角地区出现“缺工现象”。2004年，农林牧渔业的就业人员在总就业中的比例迅速下降到46.9%，下降了2.2个百分点，是改革开放以来下降幅度最大的一年。可以说，国企改革带来的就业冲击效应已经基本上被高速增长吸收完毕，从此，劳动力短缺成为新的难题并持续到今天（蔡昉，2011）。全国就业困难的局面过去了。

我们接着观察这个时期的资源型城市。

首先，中央政府下放各部委直属矿业企业的过程并不顺利。这些昔日的中央直属国有矿业企业，通常与所在城市的地方政府拥有同样的行政级别，如果把矿业企业置于地方政府的管辖之下，必然会降低矿业企业的行政级别；再者，一旦下放，来自中央政府的各种投资与政策优待必然减少甚至丧失，而国有矿业企业能够维持下去，在很大程度上，就是不断得到中央政府资金投入和亏损补贴的结果。因此，中央直属矿业企业坚决反对下放。后来，作为妥协，这些中央直属矿业企业被下放到省一级，变成省直属企业。这种下放并没有真正解决传统的条块分割矛盾，也没有真正推进国有矿业改革的进程。

其次，在整个20世纪80年代和90年代上半期，一直改革进展缓慢的资源型城市，在“三年脱困”目标面前，突然被放到与非资源城市相同的起跑线上：国有矿业企业同样需要剥离体制性负担、解决软预算约束并实现“三年脱困”。前面已经指出，1996年以来，矿产品价格出现下降趋势，国有矿业企业面临严重的经营困难，这时加速改革，对他们来说是难以承受的：三条保障线建设资金需要“三家抬”，处于困境中的国有矿业企业当然不愿意出这笔钱——“出不起”；资源型城市同样借口“财政困难”不愿出。“三家抬”方案中的两家都不愿意参加。可以想见，如果没有其他特殊措施，国有矿业企业的改革无法推动，“三年脱困”更不可能实现。

再次，需要强调的是，国有矿业企业剥离社会性负担的任务要比其他国有企业艰难得多。很多资源型城市的矿业企业人员众多，不仅有为矿业企业直接服务的企业，不少提供公共物品的部门也隶属于矿业企业，如：医院、学校、供水、供电、道路、公安、消防、甚至民兵训练等。如果剥离出企业并转交给地方政府，地方政府就要承担这些开支，所以，地方政府不愿意接收这些“社会职能”。尤其是在条块分割并没有解决的条件下，地方政府更是坚决抵制这种“转交”：在改革前，矿业企业对地方政府几乎没有任何财政税收上的贡献，“凭什么今天遇到困难了让我背起来？”“中央政府在甩包袱：过去资源丰富时期，中央政府就把这些企业抓在手中，今天矿产枯竭了，没有油水了，就推给了地方！”

国有矿业企业无法按照中央政府改革其他国有企业时设计的思路来推进改革。中央政府只有出台更有针对性的政策，提供额外的救助，促使地方政府把国有矿业企业的政策性负担接过去。这就导致了2000年11号文件的出台。