第二章 雪灾与救助

——青海南部藏族牧区的案例分析

迄今为止，对于生活在青藏高原上的藏族牧民来说，最为常见且严重的经济安全风险当属雪灾。雪季（多数地区秋末至初夏都属雪季）里，强降雪常常覆盖草场，致使牲畜无法觅食，随之而来的严寒则消耗家畜的体能，大量牲畜因此而饿死、冻死或病死，由此使牧民家庭蒙受经济损失。可以说，有相当比例的牧区贫困人口就是因为雪灾造成的。因此，要减少当地贫困人口，就必须采取有效措施化解雪灾风险、降低雪灾造成的损失。

化解雪灾风险的措施至少包括两个方面。首先是防范雪灾的发生，即通过各种预防性的措施，如完善草场使用制度、建设防护设施、储备救灾物资等，为降雪后可能出现的牲畜食物匮乏、低温伤害畜体等问题做好预防（扎洛，2008）。这样做，为的是使牧民家庭在强降雪来临时能够从容应对，避免造成经济损失或人员伤害。其次是灾害救助，即通过各种救助性措施减轻受灾强度，避免人员伤亡和重大财产损失，以及通过灾后的平复行动，扶持灾民恢复经济生产能力，使灾民不至于因雪灾而陷入长期贫困。

本章主要讨论灾害救助问题。文中的数据和案例均来自于青海省果洛藏族自治州（以下简称果洛州）、玉树藏族自治州（以下简称玉树州）、黄南藏族自治州（以下简称黄南州）等三个州的田野调研。在过去的20年间，这里发生了多次严重雪灾，雪灾始终困扰着当地政府和百姓。根据气象学家的预测，受全球气候变化影响，该地区有降水增多、雪灾概率增加的趋势。因此，以上述地区为案例，研究灾害救助系统的运作方式，分析、评估现行的救灾机制及其效能，并基于改善灾害救助效能提出政策建议，具有代表性和现实意义。

通常情况下，灾害救助主体包括灾民、政府和社会力量。各救灾主体是否都能充分展示自己的力量，有赖于具体的社会条件，救助行为的效果取决于各救灾主体的反应力度及行动的合理性。只有对各救灾主体的行动及其效果进行系统考察，我们才有可能对当前的救助机制进行评估和分析，进而确定完善及改进的方向。根据田野观察，当前该地区的雪灾救助主要有两个主体。首先是牧民家庭。灾害会造成家庭经济的损失，并由此带来其他不良后果。为了避免这些危害的发生，牧民必然会采取自救措施。其次是政府。强降雪属于不可抗拒的自然现象（暂不讨论局部的人为气候干预行为），雪灾的发生及其程度具有不确定性，这就决定了很难通过市场方式（例如，商业保险等）化解雪灾风险。因此，不得不通过提供“公共产品”的方式来解决雪灾的预防和救助，也就是说雪灾救助与其他自然灾害的救助一样被认为是政府的公共职责。尽管地方政府的救助行动受到资源动员能力，诸如，财政状况、协调各部门的能力等多种因素的制约，但是，地方政府可以得到中央政府的支持，有可能超越灾区范围从非灾区调动资源，因此，政府的行动在整个救助活动中具有至关重要的作用。此外，在一个相对成熟的社会中，基于人道主义原则，一些民间组织、个人也会参与慈善性质的救助行动，弥补灾民和政府能力的不足。但是，受到媒体宣传能力不足等因素的限制，上述地区灾民得到来自外部的慈善性救助在数量上还比较微小，且具不确定性。虽然有个别藏传佛教寺院也会有赈灾济民之举，向生活在周边地区的牧民散发生产生活用品，但总体而言，多数寺院经济拮据，尚难以成为稳定的救助力量。因此，本章讨论的重点是牧民家庭和政府的灾害救助行动。

雪灾救助的重要性

在缺乏良好保障环境的社会中，许多风险都可能导致贫困的发生。在青藏高原藏族牧区，雪灾一直是造成贫困的最主要因素。据相关统计，1978～2008年，青海省全省牧区因灾（主要是雪灾）死亡牲畜2496万头（只），其中，年死亡牲畜50万头（只）以上的有21个年份，死亡超过100万头（只）以上的有8个年份，死亡超过200万头（只）以上的有两个年份（更阳，2008）。我们考察的青海南部牧区在最近的20年中（1991～2009），发生过数次特大雪灾，均造成重大财产损失。下面以其中的三次雪灾作为案例加以具体说明。

1993年春，果洛藏族自治州玛沁县西部四乡发生雪灾，共死亡牲畜94225头（只），其中，大牲畜48012头（只），占牲畜总量的20%。当地110户牧民沦为无畜户，168户沦为少畜户，219户成为困难户（玛沁县志编纂委员会，2005）。1995年冬至1996年春，玉树藏族自治州6县43个乡发生雪灾，共造成129.24万头（只）牲畜死亡，死亡率33.82%，影响119321人。灾后全州出现人均不足1头（只）牲畜的绝畜户2199户，8796人；出现人均1～5头（只）牲畜的少畜户7117户，43348人。因为牧民用储备口粮喂养牲畜，结果出现断粮户5056户（更阳，2008）。2008年春果洛州达日县发生雪灾，共造成93359头（只）牲畜死亡，死亡率达29.09%，其中，成畜死亡64092头（只），死亡率19.97%。全县受灾户达到5387户，21704人，占总户数的98%（达日县民政局，2008）。

通过灾害损失统计，不难发现雪灾对当地社会、经济的破坏性影响。每一次雪灾冲击都造成一批牧民陷入贫困，其数量之大、程度之深是其他任何单一的破坏性因素所无可比拟的。雪灾危害绝不仅仅表现在经济方面，它还向其他更广泛的领域延伸。

第一，雪灾损失造成经济贫困，迫使牧民家庭削减开支，节衣缩食。家庭生活水平下降，造成家庭成员特别是妇女、儿童营养不良，身患疾病。受灾家庭常有各种疾病发生，但是经济贫困使他们没有能力就医治病。近年来，国家已开始在青海等西部省区实施新型农村合作医疗，根本上改变了农牧民有病不敢就医的现象。但是，在受灾的贫困牧民看来，需要他们自己承担的部分也超出了他们的承受能力。第二，为摆脱雪灾造成的贫困，必须增加家庭收入，然而可供牧民家庭选择的出路有限。常见的方法是通过增加劳动力供给来获取收入，比如，采挖冬虫夏草、出卖劳动力当牧工、打零工等，这有可能迫使子女过早辍学，丧失掉积累人力资本的机会，由此牺牲经济和人力发展的长远前途。为获得短期实惠而付出高昂的长期代价，很容易造成贫困的代际传递。第三，为摆脱雪灾造成的贫困，一般要减少家庭开支，为此牧民家庭常常将未成年的孩子送入寺院。这种举措在一定程度上保证了孩子的营养供给，同时获得了寺院教育的机会，是一种特殊的人力资本积累方式，但这种选择在很大程度上剥夺了孩子们在未来自主选择生活方式的权利和自由。受戒僧人中途放弃僧人身份属于违背戒律的行为，对其还俗后融入当地社会有负面影响。

总之，雪灾不仅造成牧民家庭的贫困，还对牧民家庭的未来发展造成多方面的负面影响。要缓解当地牧民的贫困问题，就必须强化、完善雪灾救助能力，阻断雪灾与贫困之间的联系。

田野观察：灾中救助

降雪是否导致灾害，是对防护网建设效果的检验。田野观察发现，目前以“四配套”（即为牧民建住房、为牲畜建保暖棚圈、畜圈内种草、草地实行围栏）建设为重点的灾害防护体系，对于抵御中等以下程度的降雪具有明显效果。但仍有两个问题须引起关注：一是不少地方并未严格落实“四配套”工作；二是“四配套”工作对饲料储备量的要求不足以应对超强度降雪。也就是说，虽然当地政府在努力构筑防护体系，但仍有相当多的牧民处于极其脆弱的状态。因此，要减轻雪灾危害，在某种意义上说，需寄希望于灾害发生后的救助行动，这是弥补防护网缺漏的最后机会。这种机制本质上虽具有侥幸性质，但是，如果救助得力，对于缓解灾害损失以及由此造成的贫困仍然具有显著作用。根据田野观察，灾中救助主要由牧民的自我救助和政府的公共救助构成。

（一）牧民家庭的自我救助

当防范雪灾发生的预防性措施不足以应付强降雪，或者说灾害损失开始出现时，牧民家庭被迫采取自我救助以减缓家庭损失。这些自救措施大体包括如下几类。

第一，转移畜群。将畜群尽快转移到非受灾地区是减缓损失的有效方法，也是一种古老的传统方法。20世纪50年代之前的部落制时代，当雪灾发生时，部落头人负责与非受灾部落的头人协商畜群转移事宜。作为一种常规的预防性措施，雪灾多发地区的人们有意识地与低海拔区的部落（村庄）保持着良好的交往关系，一旦发生雪灾便可以尽快转移到非受灾地区。事实上，这种转移经常有固定的线路。比如，黄南藏族自治州河南县德日隆村的牧民在发生雪灾时，便按照惯例向南部海拔较低的柯生乡地区转移。灾民转移到其他部落的草场上，就会涉及利（占）用他人草场资源的问题。一般来说，需要交付一定的费用，比如一定量的牲畜或其他报酬，但有时也可免费使用。这取决于双方关系的性质与协商的结果。人民公社时期，政府具有强大的管理协调能力，号召“一方有难、八方支援”，因此也经常采用这种方法。20世纪80～90年代草场实行承包制后，牧民家庭成为草场经营主体，此类协商便主要在牧民家户之间进行。组织化的（统一的）谈判越来越困难了。因为每个家庭的利益存在差异，人们接纳灾民的意愿与自家的牲畜数量、草场的富余程度等因素密切相关，租借草场的费用也因草场面积的大小、质量的好坏而有不同。总之，协商的交易成本大大增加。尽管如此，由于这一方法实用有效，仍受到政府部门的青睐。2005年年底，玉树州称多县清水河乡遭遇特大雪灾，当地政府就积极地与周边地区政府联系，最终将1200多户7万多牲畜（约占受灾牲畜的31%）转移到果洛州玛多县、四川省石渠县以及玉树州内通天河畔的低海拔农业区（杨寿德、顾玲，2005）。不过，当出现超大范围的雪灾时，转移畜群也变得困难重重，因为远距离转移途中即可能出现巨大的损耗。

第二，临时宰杀牲畜，降低存栏数。畜群未能转移，又预计灾情将继续恶化时，有的牧民会选择临时提高出栏率，即短期内大量宰杀牲畜，一方面肉、皮等产品可以出售，多少可以获得一些收益，同时，可以减少饲料的消耗，将有限的饲料集中在喂养母畜等最重要的牲畜上。但是这一举措的效果常常远不如预期，因为当人们同时采取此类举措时，便会出现局部的供大于求现象，商家便会肆意杀价，使肉价暴跌。据达日县牧民反映，2008年雪灾中牛肉价曾跌至1斤2元（平常价格在15～18元/斤）。有时，大雪造成交通中断，外部的商贩很难进入灾区，牧民找不到买主。当然，并不是所有的牧民都有勇气大量宰杀牲畜。通常情况下，多数牧民怀有期盼天气尽快好转的侥幸心理，他们会选择尽量苦撑一些日子。由于储备的饲料、饲草不足，常常见到牧民给牲畜喂食青稞、糌粑等人食用的口粮。这就是为什么雪灾中经常出现牧民断粮的原因。

第三，增加饲料储备。随着交通条件的改善，一些外地商家在获得雪灾消息后会运输草料进入灾区出售。2008年雪灾中，达日县窝赛乡富裕的牧民夏顿（女，74岁）便从外地商家手中购得草料，缓解了饲草短缺的问题。在黄南州河南县这样离农业区相对较近的牧区近年来饲草贸易也逐渐增多，但像果洛州玛沁县西部地区、达日县这样远离农业区的地方，饲草交易尚受到高昂运费的制约。

（二）政府的公共救助

灾害救助是政府的重要职能之一。救灾是一个庞杂的系统工作，从各地制定的雪灾应急方案可以看到，有许多部门都会参与灾害救助工作。其中最重要的当属民政和畜（农）牧部门。根据职能划分，地方民政部门负责组织救灾工作，是灾情发生后总的组织协调机构。畜（农）牧部门负责畜牧业的防灾减灾工作。按照通俗的说法，其分工为民政部门主要管人，畜（农）牧部门负责牲畜。

世界银行《2000/2001年世界发展报告》曾指出：发达国家越来越重视减少或化解灾害风险，注重预防。而发展中国家重视灾后反应，“准备和及时做出反应——保证应付危机情况的资源并随时听从调遣”（世界银行，2001）。这与我们的田野观察极为吻合。虽然灾害预防体系尚不完善，但是，一旦有灾害发生，各级政府极为重视，全力以赴，迅速动员各类资源投入救灾。

救灾案例1：玛沁县2008年救灾

2008年初，果洛州大范围遭遇雪灾，玛沁县西部三乡灾情严重，积雪厚度在5厘米以上的天数达40多天，雪灾涉及全县35个牧委会，7379户26293人，53万头（只）牲畜。在接到灾害报告后，县里启动雪灾应急反应。在整个救灾过程中，民政局先后发放面粉、青稞、帐篷、被褥、棉衣、棉鞋、药品等，解决灾民的吃、住、医等问题，取得良好效果，未发生灾民死亡现象。县农牧局负责减灾工作，在初冬发放储备颗粒饲料230吨的基础上，又调拨550吨发放给灾民，共计780吨。按受灾牲畜总量粗略计算，畜均约1.5公斤，显然饲料总量严重不足，结果牲畜死亡率达到10%。

救灾案例2：达日县2008年救灾

2008年初达日县遭受特大雪灾，全县5387户21704人受灾，受灾牲畜总量32万多只（头）。灾害从2月13日开始，一直延续到4月25日，约70天。当年县民政局共落实发放救灾救济款27.5万元（按受灾总户、人口计算，户均51元，人均12.67元），救灾救济粮21万公斤（户均39公斤，人均10公斤），救灾帐篷67顶，棉衣裤310套，绒衣裤100套，棉大衣100件，棉被等236床零83袋，旧衣物5200余件，棉皮鞋235双，煤4吨和价值达13549元的其他救灾物资。共调用两批饲料，第一批颗粒饲料605吨，草颗粒饲料90吨，青干草40吨，玉米45吨，青稞120吨。第二批饲料300吨，共计1200吨（畜均3.8公斤）。最终因灾死亡牲畜93359头（只），损亡率达29.09%，几乎占牲畜总数的1/3。

我们看到，雪灾发生后，政府部门通常反应迅速，动员各种力量实施救助。早些年间还经常见到灾民伤亡的现象，比如1993年玛沁县雪灾就有人员死亡。但近年来，随着国家救灾方针强调“以人为本”，对人员伤亡提出了刚性要求，因此，基本都能保证人员安全。同时也可看到，救助遵循差别原则，优先向重灾户和弱势家庭倾斜，避免简单地平均分配。尽管地方政府倾尽全力，雪灾依然造成了大量牲畜死亡和经济损失。究其原因，有三个问题最为突出。

第一，救灾物资特别是饲料储备严重不足。事实证明，在政府监督下的牧民自我保险能力是有限度的，当遭遇特大雪灾（降雪量大，积雪持续时间长），灾害强度超过自我保险的承受范围时，牧民只能寄希望于政府的救助。然而，从上述案例可以看到，政府发放的饲草料与牧民的抗灾需求之间存在明显的落差。相关研究指出，积雪3厘米牦牛采食困难，积雪5厘米绵羊采食困难，积雪5厘米4～6天牲畜开始死亡。正常情况下，冬季牦牛日均需要牧草7～8公斤，绵羊日均需1～2公斤。根据上文的案例测算，在2008年春季雪灾期间，玛沁县西部四乡畜均获得草料共约1.5公斤，而积雪覆盖草场约40天；达日县畜均获得草料3.8公斤，而积雪覆盖草场约70天。可见政府发放的救灾饲料远不能满足牧民的抗灾需求。

灾害防护能力欠缺以及灾后资源投放能力不足，反映了地方政府财政资源相对匮乏的现状。本该为了保证经济安全而必须投放的灾害防护网建设费用，因为财政支出能力有限而只好大幅度地压缩、节省，从而使牧民遭遇雪灾风险的敞口大开。同时，还存在认识上的偏差，即在灾害预知能力较弱（不能实现准确的中长期灾害性气象预报）的条件下，容易对牧业安全过冬产生侥幸心理，那些原本应该投入灾害防护网建设的资金被认为存在机会成本（将灾害防护网建设资金视为一种资源的闲置），故而优先投入其他领域。这并不是说存在资金挪用问题，主要是指财政支出结构不合理，表现出非牧业化倾向。尽管所有人对雪灾危害有着清醒的认识，但还是把减缓灾害损失的希望寄托在灾害出现后的救助行动上。然而，当灾情发生后，再申请经费、筹集资金，从外地调拨饲料，必然面临采购、运输等一系列困难，难以实现救灾饲料发放的足量和快速。

第二，救灾物资储备点远离牧民生产生活区。常见的储备仓库主要集中在县城周围，偶尔有个别建在牧区，但也规模较小。雪灾发生时，积雪较厚，大雪封山，道路被埋，严重影响救灾物资的及时快速发放。地方政府也认识到，由于当地地广人稀，交通不便，“救灾物资不能第一时间运送到灾民手中，严重影响了救灾力度”（达日县民政局，2008）。

第三，对大灾之后的二次灾害应对不足。田野调研中多次听到牧民反映，雪灾之后容易发生流行性牲畜疫病，其危害不亚于雪灾。地方政府似乎缺乏成功的应对措施，比如较为充足的兽医、药品储备，人员的及时培训等。

雪灾频发和牲畜的高死亡率证明，目前地方政府在灾害应对方式和力度上存在明显的缺陷。由于地方政府可以得到中央政府的支持，能够超越灾区范围从非灾区调动资源。因此，政府的救助行为在整个救助活动中仍具有至关重要的地位。

田野观察：灾后救助

雪灾不仅使广大牧民家庭遭受经济损失及其他一系列负面影响，同时，也对当地的宏观经济运行产生不利影响。因此，在灾后一个时期继续实施各种救助措施，使灾民尽快从灾害的突然打击中摆脱出来，恢复原先的至少是基本的生产生活自立能力，避免使他们沦为贫困人口，既对牧民家庭有利，也有利于当地社会的经济运行。

（一）牧民的自我恢复努力

对于牧民来说，家畜既是生活资料更是生产资料，雪灾造成牧民家畜大量死亡，使牧民失去生活来源和生产资料。灾害频发显示出游牧业具有相当程度的脆弱性。但是，鉴于目前的社会条件和牧民的人力资本状况，牧民尚缺乏大规模发展其他替代产业的能力和条件。恢复生产能力的可行选择仍是恢复家畜数量，重建畜群，继续依靠牧业维持生活。

1．再投资重建畜群

灾后能否重建畜群、恢复生产能力的关键因素是再投资能力。田野观察显示，牧民的再投资行为主要通过三种渠道：动用自己的储蓄，比如变卖有价资产、提取银行存款等；利用社会关系网络（即社会资本）进行融资；向由政府扶持的银行、合作信用社申请贷款。换言之，牧民的再投资能力受到家庭储蓄、社会资本以及公共金融服务三方面的影响。

家庭储蓄包括货币存款和有价物品。牧民反映，原先的富裕户（牲畜大户及从事商业者）或者有存款可取，或者家里有珍贵的首饰可以变卖，可以用过去的收入积累来应对当前的风险。因此，他们总是最先从灾害打击中复苏。田野调研发现，有充足的储蓄用于购买牲畜的牧户仅是极少数，多数牧民的家庭资产积累水平低。根据相关统计，2008年达日县63%的牧民处于贫困状态（达日县政府，2008）。玛沁县当洛乡属于雪灾易发地区，该乡在2009年时，人均收入不足637元的绝对贫困户占总人口的40%（玛沁县当洛乡政府，2009）。像称多县珍秦乡姿塘村这样有120多户的村庄，公认的灾后靠自己的力量恢复起来的只有几户，可见比例之低。

所谓社会资本即指牧民在自己的社会关系网络中可以获得、动员所需资源的能力（林南，2005）。多数牧民的社会关系网络局限于生活在同一社区或一定区域范围内的牧民，他们所拥有的家庭资本类型相同。也就是说，别人拥有的资本自己也有，别人缺乏的资本自己也缺（赵延东，2007）。雪灾之后关系网络中的所有成员都面临同样的需求，即急需大量资金，这就使他们之间相互扶助的能力降低。而真正异质的、可以弥补他们自身资本不足的社会资本，比如，在政府部门工作、在城里从事商贸活动的亲属和朋友的帮助极为稀少。田野观察也发现，当牧民的社会关系网络范围大于雪灾范围时，社会资本便有可能发挥其价值，比如可从灾区之外的亲戚朋友那里获得租借牲畜（俗语称“借鸡下蛋”）的机会。其通常的做法是向非受灾牧户租借牲畜，定期归还（多为3～5年）。报酬根据协商情况而有不同，一般的规矩是向畜主交纳一定的畜产品如奶制品等，而繁殖所得则留归自己。这种方式主要是亲戚、朋友之间带有帮扶性质的互助行为，效果较好。但是，如果所借牲畜得病死亡等，按惯例需要赔偿，因此，“借鸡下蛋”也存在一定的风险。

公共金融服务是指政府提供的专项贷款以及金融机构向灾民开放的其他金融服务。政府的专项贷款理论上可以弥补牧民社会资本同质性强的缺陷，但也存在不少问题。由于信息传递渠道不畅，有的牧民不了解相关的灾后扶助政策；由于贷款总额度不足，贷款发放不得不设置障碍、提高门槛。在许多牧民看来，要获得贷款就需要托关系、找门路，贷款有时演变成为一项复杂、隐秘而莫可明言的交易。当然，还有个别具有特殊文化观念的社区，在观念上排斥借贷购畜。比如在巴颜喀拉山深处的达日县莫坝乡色钦村，当地的传统观念认为借钱（包括贷款）买来的牲畜不易成活。因此，许多牧民表示是自己主动放弃了贷款机会。

2．增加劳动力供给

缺乏再投资能力的牧民不可能快速重建畜群，但是，如果有充裕的劳动力，则可通过扩大劳动力投入获取报酬，逐步积累重建畜群所需要的资金。但是所需要的时间将相对漫长且存在不确定性，因为可供牧民选择的就业领域所能获得的回报较低。根据田野观察，牧民增加劳动力供给的方式多种多样，特别是许多牧民进入城市寻求就业机会，工作类别更显复杂。大体而言，有如下几类。

（1）精细经营，提高畜群增长率。雪灾中真正成为绝畜户的毕竟还是少数，多数家庭沦为少畜户。在缺乏再投资能力的情况下，有的牧民采取精细经营的策略。比如，提高繁殖率和成活率，减少死亡率。在本地草场不好的情况下，坚持“走圈放牧”，到外地寻找草情较好的草场，避免冬春季节的牲畜死亡。有时还代放其他人家的牲畜，获得报酬。经过数年的努力，一些人家也能逐步恢复基本的生产条件。

（2）通过多种经营积累资金。最为常见的是从事虫草采集。许多适龄儿童辍学就是因为可以采集虫草，换取现金贴补家用。事实上，在一些地方采挖虫草已成为牧民最重要的现金收入来源，甚至出现家庭收入的“虫草依赖”。个别牧户已放弃畜牧经营，单纯依靠每年1～2个月的虫草采集收入，聊以度日。也有的牧民出卖劳动力给牲畜大户做牧工，获取报酬。此外，自从国家实施“西部大开发”战略以来，这些地区的基础设施建设工程逐渐增多，也为灾民获得劳务性收入提供了方便。但是，总体来说牧民不善此道，竞争力不强，工资水平较低。

此外，在实行草场家庭承包制、完成围栏隔离的地区，无畜户、少畜户通过草场租赁、流转也可获得相应的收入。然而，调研发现有一些地方由于种种原因并未完全落实草场承包制度，因此，灾民只能任凭他人分享自己的草场，或闲置草场，而不能获得收益。

（二）政府的灾民扶持政策

为那些遭受临时性收入损失或其他损失的人提供福利收益，被认为是政府的职责。在青海南部牧区，当前当地政府对灾民的救助和扶持首先是通过农村低保制度提供最低生活保障，然后力所能及地通过各种扶持项目恢复其生产能力。

1．农村最低生活保障制度

目前当地农牧区“低保”户的选择采取个人申请和社区评推相结合的机制。其路径为：个人申请→牧委会评审→乡政府审核鉴定→乡长签字→上报县民政局。由于政府自身财力有限，财政收入主要依靠转移支付。因此，不仅做不到应保尽保，实际上定额还出现空编，即实际纳入保障范围的人数少于上级政府核定的名额。更为主要的是保障水平较低。2009年在玛沁县西部三乡，只有人均年收入不足960元才能申请“低保”，而发放标准为750元/年。虽然政府要求对“低保”覆盖人群实行“动态管理”（即按照家户收入在标准线上下的波动而进行剔除或吸纳），但是，由于对牧民收入难以进行精确的统计，以及对“低保”人员评推过程缺乏有效监督等原因，实际操作中很容易出现偏差，村干部、乡干部的亲戚连年成为低保户的现象不乏其例，引发牧民的非议。总之，“低保”扶助目的在于保障最低生活水平，难以为恢复生产能力积蓄资金。

2．扶贫项目

目前政府的扶贫项目主要是“整村推进”项目。“整村推进”项目因为强调牧民自主选择具体项目，效果较好，很受牧民欢迎。

政府灾后扶持案例：玛沁县昌玛河乡雪玛牧委会、查藏牧委会的“整村推进”项目

玛沁县西部三乡草场退化严重，雪灾频繁发生，近年实施“三江源保护工程”，许多牧民搬迁进城，因此，当地就把“整村推进”式扶贫与生态移民工程相结合。以昌玛河乡雪玛牧委会、查藏牧委会为例。纳入“整村推进”项目共134户，户均分享6500元扶贫款的资助，具体项目采取自由选择、集体决定的方式。最后的项目方案包括：有46户要求购买拖拉机，期望能在城里搞运输、打零工；有11户要求开5个小商店，有些家庭合资共同经营商店；有22户要求盖房，以供出租；35户要求购买牲畜，平均可购买4～6头牦牛。

但是，“整村推进”项目是按照前期的全县规划实施的，它不是针对雪灾的扶助项目，且总量较少。2002～2009年，整个玛沁县计划覆盖15个村（牧委会），平均每年2个村，且兼顾各乡。雪灾往往造成较大范围内的牧民受损，对于那些未列入计划的受灾村庄（牧委会）来说，短期内很难获得较具规模的扶持，其生产能力的恢复更显艰难。

3．发放母畜

目前，与恢复牧民生产能力最直接相关的扶助项目是农牧局实施的发放母畜项目，即县农牧局根据财政拨付的专项经费购置母畜（牛或羊），然后视受灾程度发放给受灾户。根据《达日县灾后恢复生产购畜方案》, 2009年该县为此安排资金227万元。县畜牧局以1660元/头的平均价格在本县范围内购置1～2岁能繁殖生产母牛1367头，分配给了10个乡。在我们调查的窝赛乡，共分得115头母牛，该乡雪灾中死亡牲畜近8000头（只），其比例为0.14 %。该乡扎却牧委会170户人家，分得38头，户均0.22头（达日县畜牧局，2009）。可见，在地方政府财力有限的情况下，发放的母畜在牧民总体生产能力恢复中所起的作用仍然微小。

4．移民搬迁成为救助新方式

近年来，国家在藏族牧区实施一系列惠民工程，比如“三江源生态保护工程”“小城镇建设项目”“牧民定居工程”等。基于对城市总体公共服务、公共福利水平优于牧区的判断，政府积极鼓励牧民在定居过程中有计划地搬迁到城市周边。牧民进城可以分享城市的公共服务设施，对子女入学、医疗保障、信息获得等方面均具有积极意义，也为灾民特别是那些无力重建畜群的无畜户、少畜户发展其他替代经济（比如，进入低端就业市场）提供了便利。但是，从短期来看，进城牧民还面临一系列风险和困境。比如，因缺乏技能而就业困难，城市公职人员集团与牧民群体社会地位悬殊而造成社会整合困难等，而部分移民特别是原先的村庄上层对于进城后社会地位降低反应激烈。牧民定居或进城涉及牧民生产生活方式的巨大变化，要完成这一进程需要较长的时间。

总之，为了恢复基本的生产生活能力，牧民家庭和政府都会采取多种形式的灾后救助努力。多数牧民家庭受到再投资能力、人力资本状况等条件的约束，难以顺利地实现自我恢复。而来自政府方面的金融支持、专项扶贫措施，也因为各种原因尚未能对牧民恢复生产能力形成强有力的支撑。基于对未来前景和现实福利水平差异的衡量，政府鼓励牧民搬迁定居到城市周边，通过发展替代性产业（农业化畜牧产业在该地仍然少见）来重建灾民的生产能力。应该说，这一政策具有逻辑上的合理性，但是，这种合理性转化成现实性，仍需要较长的过程。

讨论与政策建议

田野观察不难发现，在青海南部的藏族牧区，无论化解雪灾风险的预防性措施，还是灾中、灾后救助体系都不同程度地存在着不容忽视的缺陷。如何认识和评估其中存在的问题，如何有针对性地加以完善，涉及政府的治理理念，当地的自然、经济条件和社会文化环境等复杂因素。笔者无意对此进行全面讨论，只想指出如下问题，以引起相关部门的广泛关注。

第一，对牧区雪灾特殊性的认识。

雪灾救助应与其他农业灾害相区别。目前的雪灾救助方式和救灾物资储备主要受到农业灾害救助模式的影响。农业灾害比如洪水、泥石流、雹灾等，主要摧毁劳动产品，多数情况下，生产资料不会遭到破坏，因此，救助主要针对劳动产品缺失，比如发放口粮、衣物等，只要度过一个生产周期，一般来说到下一个生产周期便可以重新开始。对于牧民来说，牲畜既是牧民的劳动成果、家庭财产，也是他们的生产资料。因此，不仅灾中救助要特别注意生产资料的保护，灾后救助也要以重建生产资料——畜群为主要目标。事实上，灾后政府发放贷款、牲畜就是向牧民提供生产资料，其性质与提供种子给受灾农民相类似。但从满足需求的成本看，牧区雪灾救助的花费更高。由于家畜的成长、成熟需要数年时间，因此牧业灾害的恢复周期也较农业灾害更长。

灾民救助应与扶贫相区别。灾民与一般的长期贫困人口在致贫原因上存在本质区别，即他们多数只是在灾害中丧失了某一方面的资源和能力，属于偶发的单一能力缺失。通常仍具备维持基本生产生活的能力（人力资本）。政府和社会的救助行动只要能够填补他们因灾害造成的缺损，他们就可以自行恢复生产能力。而常年贫困人口则缺乏多种资源和能力，特别是生产经营能力，即使提供了生产资料他们也很难自立。这就是灾害救助和扶贫活动的本质区别。牧民普遍反映，只要有牲畜他们就能维持生活，不需要国家的救济。而灾后救助的观念偏差在于，将灾民与贫困人口等量齐观。将灾民纳入救助水平较低的扶贫渠道，这就使灾民恢复基本生产能力的道路漫漫无期。从救助总支出额度计算，短期足量、大额资助相比于长期小额资助可能更为经济、合算，具有更好的社会效应。

第二，调整财政支出结构，大幅增加救灾物资储备。

调研中，无论政府官员，还是普通牧民都指出，救灾能力的大小，效果的好坏，关键取决于是否有充足的饲料、饲草。上文已论及，雪灾发生后，尽管政府迅速发放救灾物资储备，并积极从外地调运饲料，但是，仍远不能满足救灾之需，因为政府的救灾物资储备总量不足。这反映出政府在财政支出结构中未能对灾害预防给予应有的重视。以2008年达日县雪灾为例，相关资料反映达日县因灾直接经济损失1.46亿元（达日县民政局，2008。不包括因为雪灾危害而付出的其他社会代价），而灾后通过各种渠道额外增加的饲料支出仅201万元（达日县农牧局，2008）。无论从减少经济损失、抑制宏观经济动荡角度考虑，还是从减贫济困、改善民生角度考虑，急需对当地政府的财政支出结构进行调整，提高救灾预算，增加物资储备。

第三，拓宽救助渠道，激活社区自助机制。

毫无疑问，政府一直是灾害救助的主要力量。即便在前现代社会，无论历代中央王朝还是西藏地方政府都采取减税、免税、赈济粮食等措施对灾民进行抚慰（张涛等，2009；张艳丽，2008；陈桦、刘宗志，2005；西藏自治区历史档案馆等编，1985）。当前，政府的救灾措施更为细致全面，不仅努力避免人员伤害，减少经济损失，还通过多种扶持手段重建灾民生产生活能力，恢复正常社会秩序。必须指出的是，在青海南部的藏族牧区，主要依靠财政转移支付的地方政府尚无足够的力量应对特大雪灾。因此，作为过渡方式和补充方式，尽可能拓宽救助渠道不失为有效选择。这主要包括两个方面：充分调动和利用当地资源，发挥寺院等社会组织的救灾功能。

寺院救灾案例：

龙西寺是玉树州玉树县最大的格鲁派寺院，位于下拉秀乡，有400多名僧人。据该寺尼智活佛介绍，龙西寺不仅在“以寺养寺”，开展多种经营方面非常成功，在为周边牧民提供公共服务方面也口碑良好。他们举办学校、医院，也参加灾害救助。他们的救灾行为包括：一，没有灾害时，群众因为各种原因给寺院供奉牲畜，寺院自己饲养一部分，多数则寄养在百姓家里（有各种办法计酬：牛犊归牧户、交奶制品等，也有无偿寄养的），有雪灾时寺院将这些牲畜返还给百姓（其寄养的范围很大，甚至在100多公里外的治多县也有该寺的牲畜）。1995年雪灾时，寺院给周围的每个村子发放了救灾款1万～2万元，共计30万元左右。上千头牲畜全部发放给牧户。二，灾害发生后，各种商品缺乏，普通商家乘机抬高物价，而该寺则规定由其经营的多家商店所有商品不得涨价，甚至降价，按成本价，放开销售。陪同访问的乡干部称，在上、下拉秀地区，只要百姓张口向寺院提出要求，寺院肯定不会拒绝。据称多县民政局领导郭更介绍，2005年雪灾时，称多县籍的活佛格桑赤列嘉措（寺院在四川某县），为灾区捐赠100吨粮食，6207件衣服。当然，能够参与灾害救助的寺院仍是少数，正如当地俗语所言“民贫则寺穷”，依靠百姓供养的寺院，其财力状况取决于周围社会的经济发展水平。

20世纪50年代前，青海南部的藏族牧区长期处于部落制社会，缺乏来自政府的公共救助，灾害救助主要依靠牧民自身和当地社会，因此当地文化、习俗中形成了许多帮困济贫的观念和传统，值得借鉴和推广。比如，借用母畜的互助形式即是一种有效的救助方式。迄今当地牧区仍有此类做法。果洛州玛沁县昌玛河乡江前村牧民萨多（女，40岁）介绍，1987年当地遭遇特大雪灾，当时，该县拉加乡根据传统向该乡资助300只羊，乡里将这些羊分为5群分别借给灾民，每户两年。虽然那些羊不适应昌玛河的高海拔，但还是每年为她家增加了15只羊羔，这对恢复生产起了重要作用。在玉树县的哈秀乡也有类似传统，亲戚们向受灾户资助牲畜，租借母牛。这种方式的另一个优点是能够很好地化解当地牧民对“借钱买畜”不良后果的担忧。因此，政府通过调动、租借非灾区牧民的母畜也是一种可行的、并容易被牧民接受的方式。

当出现大范围雪灾时，仅靠当地政府的力量尚显不足，必须寻求更广泛的支持才可能渡过难关。为此，必须加大宣传力度，借助媒体的力量，激发广泛的同情和援助，此外，还应该与气候、经济类型差异性较大的邻近地区建立灾害互助机制。

第四，试验建立雪灾救助基金。

从长远可持续的角度来看，发展农牧业保险或建立雪灾救助基金是有效途径。在没有灾害的情况下，牧民的经济收益相对较高，因此，可以建立类似救灾基金或公基金之类的合作保险制度，由牧民和政府共同投资，发生灾害时提取。否则，一旦发生特大雪灾，损失过大，仅靠政府的力量难以使所有的灾民恢复生产能力。

总之，我们通过对青海省果洛、玉树、黄南等藏族牧区的田野观察，可以看出，由于当地政府资金不足等原因，雪灾防护网建设和雪灾救助机制存在一定的缺陷，致使牧民遭遇雪灾的风险很高。在全球气候急剧变化、当地生态日益恶化的背景下，当地牧民赖以生存的传统游牧业更显其脆弱。要遏制雪灾造成的损失，不单要加大灾害救助力度，还需深化对雪灾及其救助行动的认识，更重要的是转变灾害应对的方式，即将工作重点从灾害救助转向灾害预防，当然，这一切要以经济发展至少是财政收入增长作为前提。

参考文献

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（执笔人：扎洛）