序一 燃气价格改革是当前天然气行业最紧迫最困难的任务

天然气作为一种清洁和能便利使用的能源，虽然在中国已有上千年的使用历史，但真正较大规模作为一种能源使用还是本世纪的事，仅有十几年的历史。由于天然气的优越性，其消费量迅速增加。一些城市资源量供应不足，一时成为天然气推广应用中的主要障碍。2013年我国能源消费增长减缓，石油、煤炭、电力等主要能源产品的增长率均降为一位数的低速增长，只有天然气消费量仍取得13.9%的两位数增长率，进口增长25%，可谓是一枝独秀。目前中国已成为世界第三大天然气消费国，但天然气在中国的能源结构中仅占5.8%，与发达国家天然气平均占24%的结构相比，存在很大的增长空间。特别是中国煤炭比重过高，许多城市遭受雾霾困扰，人们要求增加天然气使用比例的呼声很高。近年来我国建设西气东输工程，扩大天然气产能，并辅之以煤制气；在国际合作中扩大从中亚的天然气进口，建成了A、B、C三条管线，D线已开工建设；与土库曼斯坦签订了年供气量达680亿立方米的供气协议；中缅天然气管道开始供气；先后与俄罗斯达成了东线和西线供气协议，年供气量将达到680亿立方米。我国沿海诸省也增加了从国外进口的液化天然气（LNG），天然气资源量不足的问题得以缓解，影响扩大天然气使用范围的主要障碍已经转为价格机制问题。可以说燃气价格改革是当前天然气行业最紧迫，也是最困难的任务。

中国天然气价格机制从一开始就有着计划经济的痕迹，分为计划内价格和市场价格。计划内价格明显低于市场价格，各地每年都积极争取计划内指标，随后国家逐步缩减了计划内指标，并使计划内价格向市场价格靠拢。现在气价仍受到政府价格部门的严格管制。天然气作为一种商品，应受价值规律调节；但它一旦进入家庭，又具有了公用事业性质，就需要履行普遍服务义务。我国在定价时往往优先考虑天然气的公用事业性质，乃至人们习惯于把它作为一种社会公共福利，即使企业亏损，财政负担沉重，国家也难以下决心调整气价。同时，亚洲国家由于承受着比欧美更高的气价，天然气的价格较煤炭过于昂贵，燃气发电成本比煤炭要高出一倍。在中国，城市燃气占比最大，但用于发电的比例仅为18%，除调峰外很难作为基本负荷使用，这影响了天然气市场的发展。如何建立合理的天然气价格机制关乎天然气在中国能否得到合理的使用。本课题正是承担了这一关键性问题的研究，受到了城市燃气部门、价格政策部门和能源管理部门的高度关注。

本课题在研究中认真调研了世界主要国家或地区的天然气定价政策和改革进程。由于国情不同、发展阶段不同、资源禀赋不同，各国或地区采取的价格政策也有很大的差异，我国不可能照搬别国的经验。就以中国香港的阶梯气价为例，用得越多价格就越便宜，但在内地可能很难采用这样的价格政策。各国或地区天然气价格监管改革的路径虽有差异，但是有一条主线，即放开上游生产和进口，让气源实现充分供给，同时赋予终端用户更多的选择权，这基本上是各国或地区通行的做法。在我国是否放开价格的政府管制是一个两难选择，但正如习近平总书记在中央财经领导小组听取能源问题汇报时所讲，要还能源的商品属性。天然气的价格改革方向也必须是循着还天然气的商品属性这一方向才有出路。

本课题提出的核心建议是：“放开适合竞争环节的价格管制，限制自然垄断环节业务，并加强监管，加强储备调控”，“在生产环节取消井口价格的管制，实现燃气供给主体多元化”，具体路径改革应该“放开两头，管住中间”。“管住中间”是指国家对燃气主输配系统，即中游管网进行监管。天然气价格最终应体现商品的价值，其中包括环保价值，取消双轨制，从政府补贴、企业亏损的“怪圈”中走出来。

我国下游供气已经实现多元化，除所在城市公用事业部门外，新奥、港华、昆仑、华润、中国燃气等民营、外资、国有企业都进入了下游供气环节。上游和中游虽已有民营和地方国有企业进入，但总体上仍是由三大石油天然气央企控制。如果中游管道独立出来还有困难，可以先采取成立独立核算管道分公司的办法。

研究成果的价值应体现在实际应用上，希望本研究成果对天然气价格形成机制改革有所裨益。

2014年11月11日