宁夏永宁县闽宁镇精准扶贫实施与成效评估研究报告

丁赛

前言

从人类发展和世界范围来看，扶贫是一项永恒使命。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，1978～2010年，减贫人口达到6.6亿人，取得了令世界瞩目的巨大成就，促进了全球的包容性发展。改革开放以来，我国经济快速增长，至今已成为世界第二大经济体。在这一进程中，扶贫开发作为国民经济和社会发展总体规划中的重要部分，制定和实施了有利于农村贫困地区发展的政策措施，在公共财政预算中优先安排扶贫投入，把贫困地区作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高了扶贫政策的执行力。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》（中办发〔2013〕25号）和国务院扶贫办于2014年6月发布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》，将精准扶贫工作从顶层设计、总体布局和工作机制等方面给予了全局性的指导，以有序有效地推进精准扶贫工作。精准扶贫即通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。在扶贫工作一线实践者眼中，精准扶贫的核心内容和理念通常被归纳为“扶真贫”和“真扶贫”。在精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个环节中，精准识别是基础，精准帮扶是核心。

2015年，党的十八届五中全会进一步提出实施精准扶贫、精准脱贫，实现现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽。如何加快贫困地区特别是贫困的民族地区的转型发展，促进贫困少数民族群体的生计改善，让全体人民共享改革发展成果，实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，已成为我国经济社会可持续发展亟须落实和切实解决的重大课题。

十九大报告指出，十八大以来“脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下”，但脱贫攻坚任务依然艰巨，需继续深入开展脱贫攻坚。

宁夏回族自治区永宁县闽宁镇是一个纯移民地区，移民主要来源于宁夏南部贫困的西海固地区。20世纪70年代，宁夏西海固地区被联合国粮食计划署认定为“不适宜人类生存的地方”; 2011年被国家列入六盘山集中连片特困地区。由于历史和干旱、严酷的自然条件，1995年西海固仍有近70%的人口生活在温饱线之下。1996年福建省委、省政府成立了由时任福建省委副书记的习近平同志为组长的福建省对口帮扶宁夏回族自治区领导小组。1996～2002年，习近平同志五次参加闽宁对口扶贫协作联席会议，三次发表重要讲话。习近平同志科学总结了闽宁两省区干部群众在扶贫开发中积累的经验和智慧，提出了“优势互补、互利互惠、长期协作、共同发展”的方向，确定了系统的扶贫协作机制和因地制宜精准施策的扶贫攻坚方略。闽宁两省区建立“联席推进、结对帮扶、产业带动、互学互助和社会参与”的五项扶贫协作机制。福建把人才、资金、科技、经验、市场等要素植入宁夏“肌体”，为宁夏的发展注入了活力。

1997年，习近平同志带领相关部门负责人在宁夏实地调研后提出建立一个移民吊庄开发村，1997年6月在福建省大力帮扶下，闽宁村开工建设，当地干部群众盖房打井、筛土平田、修渠通路。同年，闽宁村正式成立。2001年12月，闽宁镇正式成立。今天的闽宁镇居民育菌菇、干劳务、养黄牛、发展葡萄种植业、建设闽宁产业园，一片欣欣向荣，闽宁镇之所以在扶贫攻坚上取得了显著成效正是基于闽宁两省区的东西扶贫协作机制的实施和闽宁镇政府群众的辛勤努力。

本文自2014年开始在闽宁镇设立调研基地，跟踪调查研究闽宁镇的扶贫、经济社会发展状况，目的是要尝试总结出相关成功经验，为民族地区全面脱贫和建成小康社会提供借鉴。2016年是闽宁镇全部脱贫的一年，因此本年度的调研报告将围绕闽宁镇精准扶贫和精准脱贫进行分析和研究。

一 宁夏永宁县闽宁镇的精准扶贫瞄准

宁夏回族自治区和其他西部民族地区一样，经济总量小，贫困人口多，属于欠发达地区。2011年国家农村贫困线上调至2300元，宁夏回族自治区根据这一新标准当年贫困人口增至101.5万人，共占全区农村户籍人口的25.6%。2013年宁夏贫困发生率下降至12.5%，位居全国31个省份的第九位。经过艰苦努力，在“十二五”期间宁夏回族自治区搬迁安置生态移民32.9万人，实施了600个贫困村的整村推进，减少贫困人口43.37万人。2015年，宁夏回族自治区在财政收入增速放缓、支出压力加大的情况下，安排74.7%的财力改善民生。狠抓扶贫攻坚，生态移民搬迁5万人、累计达32.9万人，脱贫销号200个村，减贫12.1万人。2016年，《宁夏回族自治区扶贫开发条例》颁布实施。宁夏回族自治区“十三五”规划中明确提出，全区提前两年（2018年）实现现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困村全部销号，贫困县全部摘帽。社会保障、基本公共服务走在西部前列。

宁夏回族自治区永宁县闽宁镇是一个纯移民地区，移民主要来源于宁夏南部贫困的西海固地区。闽宁镇原来是一块荒芜地带，20世纪90年代初，宁夏回族自治区党委、政府决定从西吉、海原两县通过易地搬迁的方式，在此地建设成立吊庄移民区。自1996年，时任福建省委副书记的习近平同志作为福建省对口帮扶宁夏回族自治区领导小组组长，落实了党中央东西协作的战略决定，全面开展了闽宁对口扶贫协作。1997年福建、宁夏两省区第二次联席会议确定共同投资，在此地成立闽宁村，作为两省区合作的样板工程。2001年经自治区人民政府批准成立闽宁镇。2010年自治区党委、政府实施生态移民，从宁夏南部山区大量搬迁困难群众到此。闽宁镇南北长22.5公里，东西宽3.5公里，区域面积为63.2平方公里，现有农户8870户，4.4万人，回族人口占总数的83%，下辖6个村民委员会，77个村民小组。

闽宁镇从昔日荒无人烟的戈壁滩，发展到今天的特色小镇，不仅反映出宁夏全区东西协作和南北互助两大方面所起的支持帮助和推动作用，同时也显现了闽宁镇实施精准扶贫、精准脱贫的显著成效，真正实现了从输血到造血的机能转变。福建自1997年以来持续有效地对口援助和产业转移发展，目前在宁夏的福建企业、商户已有4000多家，涉及20多个行业，年营业额达120亿元，使闽宁镇经济社会有了较大发展，人民生活有了较大提高。银川市也已将闽宁镇的发展纳入全市发展规划，逐年加大对闽宁镇的项目和扶持政策投入力度及强化措施，永宁县也对闽宁镇的发展予以高度重视。在自治区、银川市、永宁县和闽宁镇的共同努力下，计划将闽宁镇1186户贫困户分3年实现脱贫。实行“334”机制，即到2014年和2015年底分别实现30%的贫困户脱贫，2016年脱贫率达到100%, 2017年开始向小康迈进。

（一）农村扶贫战略瞄准目标的变化

众所周知，扶贫对象瞄准的精确性关系到扶贫资金使用效率，直接影响扶贫成效。长期以来，由于现实存在的困难，民族地区的农村扶贫对象瞄准存在一定偏差，“脱靶”现象有一定的普遍性。为此2013年在全国推开的建档立卡为精准扶贫和精准脱贫奠定了基础。

改革开放之初至今，我国的贫困瞄准经历了不同阶段的变化。

自20世纪80年代中期至21世纪初，贫困人口大幅下降，贫困发生率从1978年的30.7%下降到2010年的2.8%。该时段，区域瞄准是扶贫计划的主要特征之一，几乎所有扶贫投资都是以贫困县为基本瞄准单位。与此相对应的，扶贫工作的重点是以解决温饱为主的扶贫开发。因当时2.5亿贫困人口的绝对数量，以分布集中的县域为瞄准对象，将扶贫项目与大力发展县域经济相结合是成本低效率高的最佳选择。

在我国宣布已经完成了“八七扶贫攻坚计划”并基本解决农村贫困人口的温饱问题之后，《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》的颁布，标志着将基本的瞄准单位从贫困县下移到贫困村。虽然国务院扶贫领导小组仍然确定了529个国家扶贫工作重点县，但该时期农村扶贫已经从县级瞄准变为村级瞄准，即基本的扶贫投资单位从贫困县变为贫困村。为此，国务院扶贫办和地方扶贫部门于2001年在全国确定了148131个贫困村，这些贫困村既分布在扶贫重点县内也分布在非重点县内，从而使扶贫投资能够覆盖到非重点县中的贫困人口。

这一瞄准目标的改变主要是因为我国的贫困分布由区域的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困，贫困人口的构成也以边缘化人口为主要组成部分。由于区域经济增长难以惠及绝大多数贫困人口，经济增长对缓解贫困的边际效益递减日益显著，再加上贫困地区产业结构和收入结构呈单一性特征，贫困人口劳动力素质低，20世纪90年代以来我国农村的平均返贫率在10%～20%，少数地区高达30%～40%。还有研究表明，20世纪末的扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有35.3%，而对中等户与富裕户分别为20.2%和44.5%。鉴于贫困性质产生的变化，国家扶贫开发战略也随之进行了调整，即由以前的区域瞄准和经济增长为主的开发式扶贫，转变到瞄准个体、以社会保障网络救助边缘化人口为主的保障型扶贫。

虽然村级瞄准在准确度上较之县级瞄准明显改善，但贫困村尤其是享受低保人员的确定依然存在精准度的问题。国家统计局对县级经济和社会发展的调查数据较为完备，但村级相关信息缺失，多数地方政府采用参与式方法筛选贫困村，享受低保人员的资格认定也主要在村级完成。选取的指标以及用这些指标计算出来的贫困指数县际不可比，这也导致了一定的错误瞄准。有研究证实，将扶贫对象的范围从县变为村，似乎并没有显著地改善扶贫瞄准的准确性。整村推进战略下贫困村的农户平均收入增长高于非贫困村，但是，贫困村内受益的主要是富裕的农户。此外，由于监督管理的缺位，“人情保”也时有发生。

《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》中将十四个集中连片特困地区作为2011～2020年扶贫攻坚的主战场，中央将加大投入和支持力度。这表明在2011～2020年的扶贫战略瞄准单位重新回到县级单位为基础的更大区域上。与此同时，扶贫工作的精准度要求越来越受到重视，中央提出了实施精准扶贫、精准脱贫。在减贫速度放慢的国际趋势下，提高扶贫政策或项目的瞄准率是各国努力的目标。但不可否认的是，扶贫政策如何瞄准贫困人群，扶贫资源如何有效传递到贫困者手中不仅是我国也是世界各国面临的现实难题。

（二）闽宁镇贫困家庭和贫困村的建档立卡（2014年）

2013年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》, 2014年国务院扶贫办印发了《扶贫开发建档立卡工作方案》。建档立卡的对象涉及贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区四类。通过建档立卡，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，开展考核问效，实施动态管理。建档立卡的目的是为了精准识别，并在此基础上实施精准扶贫和精准脱贫。

为了贯彻执行国务院扶贫办《扶贫开发建档立卡工作方案》，在2014年底前建立闽宁镇贫困户、贫困村电子信息档案。为此，以2010年建档立卡的数据为基础，闽宁镇研究并确定了贫困户和贫困村的建档立卡方法和步骤。

1．贫困家庭的建档立卡方法和步骤

闽宁镇贫困家庭建档立卡工作的目标是客观、公平、公正、公开，合理确定扶贫对象，不断提高扶贫开发工作的精准性、有效性和持续性。实现各项惠农政策重点向建档立卡的扶贫对象倾斜，落实帮扶政策，提高扶贫对象收入水平和自我发展能力，稳定解决温饱并实现脱贫致富。

根据国务院扶贫办的《扶贫开发建档立卡工作方案》，贫困家庭建档立卡的工作流程如图2所示。

（1）前期准备

为做好贫困户建档立卡工作，按照国务院扶贫办的相关精神，要做好四个环节的相关工作：组织力量、制定方案、宣传发动、工作人员培训。

①建档立卡贫困户规模的确定

在本阶段中最核心的是制定方案，其中最关键也是困难最大的为建档立卡范围的确定。由于国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模是8249万人，以及各省的对应贫困率，其中宁夏的贫困发生率是12.5%。但如果按照2013年农村家庭人均纯收入2736元的标准，区级统计数据大于国家发布的数据。根据国务院扶贫办的规定，“如果省级统计数大于国家发布数的，可在国家发布数基础上上浮10%左右；个别省级统计数与国家发布数据差距较大的，上浮比例可适当提高；具体识别规模经省级扶贫开发领导小组研究确定后，由省扶贫办报国家扶贫办核定”。为此，国务院扶贫办还下达了《贫困人口规模分解参考办法》。该办法指出，为提高贫困户的识别准确度和可操作性，按照“县为单位，规模控制，分级负责，精准识别，动态管理”的原则，结合本地实际情况由各级扶贫部门负责，将贫困人口规模逐级分解。其中人均纯收入等数据主要来源于统计部门。具体操作中，贫困人口规模分解采用自上而下、逐级分解的办法。到市到县的贫困人口规模分解可依据国家统计局调查总队提供的乡村人口和低收入人口发生率计算形成；到乡到村的贫困人口规模由于缺少人均纯收入等数据支撑，可依据本地实际抽取易获取的相关贫困影响因子计算本地拟定贫困发生率，结合本地农村居民年末户籍人口数计算得到。这一过程中可结合实际，微调贫困人口规模总数。国家统计局的调查数据都是以县为单位，但建档立卡的工作要深入到乡、村，因而乡和村的贫困人口规模分解难度更大。为此，闽宁镇及下辖6个行政村：福宁村、木兰村、武河村、玉海村、原隆村、园艺村，分别搜集了镇政府、各村到永宁县政府的距离、地势类型、基础设施状况、公共服务水平、农民人均纯收入、上年度贫困发生率和农村居民年末户籍人口数等数据。考虑到闽宁镇是吊庄移民地区，搬迁来的居民大多是西吉、海原等贫困地区的贫困人口，因此在指标分配上进行了倾斜。具体到六个行政村，因原隆村在2013年至2015年接收生态移民8507人，其指标分配为50%，其他五个行政村同国务院扶贫办给出的宁夏回族自治区12.5%的贫困发生率相一致。

②农业户口家庭收入情况的调查

2013年永宁县开展了群众教育路线活动“千人百村万户大民情大数据”调查，共对闽宁镇全部8870户住户中的5630户家庭（63%）的家庭经济状况和主观意愿进行了入户问卷调查。其中的家庭收入调查根据国家统计局的计算口径，将农村家庭收入细分为：工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入。其中，工资性收入调查了外出从业得到的收入和其他岗位工资收入；家庭经营收入调查了第一产业和第三产业收入，第一产业收入中又询问了农业收入、林业收入、牧业收入、渔业收入，第三产业收入中又询问了交通运输业收入、批零贸易业餐饮业收入、农产品加工收入和其他收入；财产性收入调查了土地流转收入、租金（包括农业机械）和利息收入；转移性收入调查了各项农业补贴收入，离退休金、养老金收入，救济金抚恤金救灾款，无偿扶贫或扶持款，亲友赠送相对应的金额。一般而言，除了统计局的调查户，很少家庭有详细记账的习惯，因而在调查家庭收入支出时会经常出现高估或低估的现象。为了尽可能降低误差，闽宁镇通过镇、村干部对所有家庭进行了家庭收入核算的指导并提前让调查家庭核算数额。

闽宁镇农业户口家庭2013年的家庭人均收入是8773.27元，收入构成中工资性收入占比为73.16%，家庭经营收入占比是23.04%，财产性收入为0.38%，转移性收入为3.42%。这也说明非农就业并获得收入已经成为闽宁镇迁入农民家庭的主要收入来源，而农业家庭经营收入全镇平均不足家庭总收入的1/4。

贫困家庭的收入构成显示，工资性收入的比例只有51.51%，低于全镇平均值近22个百分点；以农业为主的家庭经营收入占比为30.83%，高于全镇平均值近8个百分点；土地流转收入为主的财产性收入比例是2.46%，以政府转移支付为主的转移性收入比例远远高于一般家庭的3.42%，达到了15.65%。这也说明，政府的社会保障、扶贫资金以及农业补贴已经成为闽宁镇农业户口贫困家庭相当比例的收入来源。

③发动宣传并组织和培训人员

为做好2014年建档立卡工作，闽宁镇在镇和村分别召开会议，把建档立卡工作的目的和要求、识别标准、识别程序等相关政策宣传到每个家庭和每个行政村，做到家喻户晓。利用各种媒体、发放宣传单、召开村民大会等多种形式，深入广泛地宣传建档立卡的相关政策和重要意义，确保了闽宁镇所有居民的知情权和参与权。

在队伍组织上，镇领导班子为主成立建档立卡和信息化建设工作领导小组，下设办公室。具体工作人员中除了镇政府的扶贫专干、驻村工作队（员）、村干部、大学生村干部；还从当地居民中招募了一批扶贫志愿者。统一进行建档立卡的各类培训，并分配相关任务。

（2）建档立卡贫困户的识别

①贫困户的初选

国务院扶贫办规定了贫困家庭的具体识别方法，即以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别。

闽宁镇在实际操作中要求每个行政村按照分解到村的建档立卡规模，在镇政府指导下，由各村两委和驻村指导员（帮扶干部）组织召开村民代表会议，告知全体村民闽宁镇和所在行政村被分解到的扶贫对象规模，以及贫困家庭的识别标准，要求符合条件的贫困家庭自愿申请。农户自愿申请为贫困户的须如实填报家庭人口数量、其中有劳动能力的人数和2013年家庭人均纯收入。在此基础上，再以群众公议的方式民主评议确定扶贫对象。为了保障民主评议的公平、公正和公开，在选择民主评议小组成员时，把了解村情民意、作风正派、敢于说真话的包村干部、村两委班子成员、驻村工作队、大学生村干部、各级人大代表政协委员、村民代表等吸纳进民主评议小组。

建档立卡贫困家庭初选名单明确后经村委会审定，在自然村和行政村进行公示。如果有不符合的家庭应及时进行调整，村民主评议小组也需再次召开会议评定，无异议后经村委会再次审定后在本村公开场合进行公示，之后由村委会汇总后报镇政府审核。村委会要有对建档立卡贫困家庭民主评议和投票表决结果的会议记录及代表签名，镇政府和县扶贫办要做好扶贫对象审核的相关记录和档案资料留存。

②建档立卡贫困家庭的审核

闽宁镇政府根据所属永宁县关于建档立卡工作的要求，以家庭人均纯收入低于2700元为建档立卡贫困家庭的识别标准，对下辖六个行政村上报的建档立卡家庭初选名单进行审核，确定全镇贫困户名单，在各行政村进行为期七天的第二次公示，经公示无异议后报县扶贫办复审，复审结束后在各行政村进行为期七天的公示、公告。

在具体操作过程中，县扶贫办组织相关乡镇扶贫专干、驻村工作队（员）、村干部、大学生村干部、扶贫志愿者对闽宁镇政府上报的初选建档立卡户的家庭收入等情况进行逐户入户调查，并填写《农村扶贫对象帮扶登记表》。建档立卡贫困户的识别根据贫困户劳动能力情况、家庭经济收入情况、受教育情况、住房情况、致贫原因等，采取倒排队的识别方式。闽宁镇的具体建档立卡贫困家庭确定的工作中坚持“五比五看”和“四优先四不评”。“五比五看”包括：一是比家庭收入，看经济来源。贫困户家庭人均纯收入低于国家扶贫标准，家庭经济收入单一，无稳定的增收产业。二是比家庭资产，看消费水平。家庭消费水平低于全村平均水平，生活质量相对较低。三是比家庭劳力，看劳动观念。贫困户家庭中丧失劳动能力或半劳动能力的人数较多，劳动力相对较弱、无外出打工者。四是比生活环境，看居住条件。贫困家庭基本生活条件无法满足生活需要，冬季取暖无法保障，住房相对破旧，多年失修。五是比贫困程度，看致贫原因。贫困家庭的贫困程度在全村民小组位居前列。“四优先四不评”指的是：无基本生活生产资料的优先；丧失劳动能力的残疾人家庭优先；因大病、伤残导致家庭负债巨大近期难以恢复的优先；见义勇为付出巨大经济和健康代价的优先。举家外出一年以上的不评；无发展愿望和发展积极性的不评；家庭成员中有财政供养人员的不评；家庭成员是村（组）干部的不评。

2014年闽宁镇建档立卡的贫困家庭共有1538户，6536人，占总人口的比例也就是贫困发生率为14.2%。2014年建档立卡识别工作中，闽宁镇的“五比五看”和“四优先四不评”已经不仅仅单纯考虑家庭收入情况，而是兼顾到健康、教育、住房等生活条件、公共服务状况和个人能力及发展意愿等，体现了多维贫困思想在实际工作中的应用。闽宁镇是吊庄移民区，贫困发生率高于宁夏回族自治区内的一般地区，在建档立卡指标分解时，这一现实情况也被充分重视，因此闽宁镇的实际贫困人口和得到的分解指标基本一致，使得建档立卡工作开展顺利，做到了对贫困家庭的精准瞄准。

（3）制订帮扶规划和开展数据录入

本阶段是建档立卡工作的最后两个步骤，基于闽宁镇建档立卡入户调查情况，确定了建档立卡扶贫对象的认定名单，根据贫困家庭的贫困程度，将贫困户分为重点贫困户和一般贫困户。按照“户有卡、村有册、乡有簿、县有电子档案”的要求，组织有关人员将《农村扶贫对象帮扶登记表》数据录入贫困农户管理系统。

在宁夏回族自治区政府指导下，闽宁镇及所属永宁县统筹安排有关帮扶资源，驻村工作队（员）和村委会，根据村级规划、贫困村实际情况和产业布局，制定到户帮扶措施。扶贫对象建档立卡后，根据只进不出的基本要求，原则上3年不变，按照“统一识别、分批扶持、突出重点、先难后易”对建档立卡的扶贫对象制订帮扶计划。永宁县帮扶部门、闽宁镇政府和村两委、驻村指导员按照“扶贫到户、责任到人”的要求，落实结对帮扶责任和措施。

2．贫困村建档立卡的方法和步骤

贫困村建档立卡是新时期精准扶贫工作极为重要的基础性工作。通过对贫困村的精准识别，主要目的是弄清贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，开展考核问效，搭建通用的扶贫工作信息平台，实施动态管理。同时也在大扶贫格局下，引导部门资源及社会各界力量向贫困村倾斜，落实“工作到村，扶贫到户”的工作机制，为精准扶贫工作奠定基础。

贫困村建档立卡工作流程如图3所示。

宁夏回族自治区印发了《全区贫困村建档立卡工作实施方案》，该方案指出贫困村识别原则上按照“一高一低一无”的标准进行，即行政村贫困发生率高于25%（比宁夏回族自治区贫困发生率高一倍以上），行政村2013年全村农民人均纯收入4500元以下（低于全区平均收入的65%），行政村无集体经济收入。符合上述条件的行政村采取村委会自愿申请、乡镇人民政府审核、县扶贫开发领导小组审定的流程进行。乡镇人民政府在本乡镇范围内对贫困村初选名单进行公示，经公示无异议后报县（区）扶贫办，由县（区）扶贫办提请县（区）扶贫开发领导小组审定后进行公告。贫困村确定后各县（区）统筹安排帮扶资源，按照“突出重点、先难后易”的原则，研究提出对贫困村的结对帮扶方案，落实帮扶单位。具体帮扶计划的制订是由村委会、驻村工作队和帮扶单位结合贫困村的需求和实际，按照“宜种则种、宜养则养、因村施策、区别对待”的原则，制订贫困村帮扶计划。最后，在县（区）扶贫办指导下，乡（镇）人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶单位将《贫困村登记表》信息录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核。

经申报并批准，闽宁镇下辖的六个行政村均被认定为贫困村。

（三）建档立卡工作的动态调整（2015～2016年）

1．建档立卡基础数据的完善

2015年中央扶贫开发工作会议中，习总书记指出到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。为了全面掌握2014年针对建档立卡贫困户的帮扶情况，国务院扶贫办要求各地在2016年3月底前完成进行2015年度扶贫信息的更新采集工作。为此，宁夏扶贫办印发了《关于开展2015年扶贫开发信息采集工作的通知》和《全区扶贫开发建档立卡“回头看”工作方案》。其工作内容主要是采集2014年度扶贫对象（包括贫困户、贫困村、贫困县）相关信息和2015年度帮扶项目计划。同时也对2013年建档立卡基础数据进行进一步核对、修改和完善。具体要求的工作内容包括以下几点。

第一，采集2014年度帮扶措施及受益贫困户信息。

此项工作是通过《2014年度扶贫开发项目实施及建档立卡贫困户受益情况表》的填写，得到建档立卡贫困户帮扶到户的项目情况。《2014年度扶贫开发项目实施及建档立卡贫困户受益情况表》的内容包括项目类别、项目名称、总投资和构成、受益贫困户信息四大类。该表所填项目是指财政专项扶贫资金（包括中央和地方）投入的到户项目。项目类别包括：雨露计划、小额信贷、易地扶贫搬迁、产业扶贫、基础设施（如蓄水池、危房改造等）、公共服务和社会事业（如农业保险、畜牧业保险、疾病救助等）以及其他各地实施的具体扶贫到户项目。

第二，采集2015年度帮扶计划信息。

《2015年度扶贫开发到户项目计划表》的内容包括项目类别、项目名称、项目预算（含分项资金预算），项目也只填写有财政专项扶贫资金（包括中央和地方）投入且帮扶到户的项目。

第三，采集2015年度建档立卡的扶贫对象基础信息。

在各县扶贫办的指导下由村委会和驻村工作队组织填写2014年度《贫困户登记表》和《贫困村登记表》。此外，如果贫困户家庭成员有增减情况的，还需填写《贫困户家庭成员增加情况表》或《贫困户家庭成员减少情况表》。如果家庭成员增加，需填报性别、身份证号码或残疾证号码、与户主关系、民族、文化程度、教育状况、健康状况、劳动能力、务工情况、务工时间、是否参加新型农村合作医疗、是否参加城乡居民基本养老保险以及该家庭成员增加的原因。如果家庭成员减少，只需填补减少家庭成员的姓名、身份证号码或残疾证号码以及家庭成员减少的原因。

此外，宁夏回族自治区还新增了指标项，主要分为贫困家庭的基本情况、基础设施与生产条件、收支情况、产业发展与精准扶持、金融贷款支持情况、能力提升情况、社会帮扶情况、易地搬迁情况、精准脱贫成效等。

第四，完善建档立卡的扶贫对象数据。

对于现已采集的2013年度和2014年度建档立卡户表、村表、县表中的漏项及错误数据进行认真修改、补充和完善。对于指标缺项要进行补充采集，并设定必要的过滤条件和校验规则确保数据质量。涉及易地扶贫搬迁的地区，如果有已在迁出县建档立卡的生态移民，组织迁出县和嵌入县进行对接移交，更新各县建档立卡贫困人口。

总而言之，在实际操作层面需做到“出多少、进多少、搬多少、脱多少”心中有数，综合考虑残疾人建档立卡扶贫工作。一是对进出的贫困户、贫困人口按重点贫困和一般贫困人口分类登记造册。二是充分考虑退出、补录、脱贫、搬迁贫困人口的数量占比和指标控制。生态移民搬迁涉及建档立卡贫困户的，迁出县要尽快把信息资料转到迁入县，对应指标数做核减处理。三是分配给各县的国务院扶贫办建档立卡信息管理系统用户名、密码要指定专人负责，严格管理。同时，村、乡、县逐级上报，并认真审核本地数据的真实性、有效性和完整性。

2．贫困退出机制的确定和实施

从人类发展和世界范围来看，扶贫是一项永恒使命，精准扶贫也是逐步递进的动态过程，需要根据实践中出现的新问题不断调整深化。相对应的建档立卡工作也需要有进有出地进行动态性的调整，特别是要关注遗漏和返贫的贫困户如何重新纳入，不符合要求和已脱贫的家庭如何退出等问题。

（1）贫困户的退出机制

根据国务院扶贫办制定的统一退出标准和程序，省级审核把关，监督检查，组织实施；县级汇总数据，甄别情况，具体落实。具体操作方法如下。

贫困人口退出以户为单位，以该户年人均纯收入稳定超过当年国家扶贫标准、有安全住房、家庭无因贫辍学学生为主要衡量指标。对于因灾因病致贫的新增贫困户要及时补录信息，做到应扶尽扶。

贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准，西部地区贫困县贫困发生率下降到4%可退出。

贫困村退出也以贫困发生率为主要衡量指标，综合考虑村内基础设施和公共服务建设、产业发展等因素，西部地区贫困村的贫困发生率下降到5%可退出。

同时，组织开展抽查和第三方评估，防止未脱贫的群众“被脱贫”、贫困县“被退出”。

（2）宁夏贫困县、贫困村和贫困户退出标准

宁夏回族自治区内贫困县的脱贫标准是贫困发生率下降到4%，所有建档立卡的贫困村全部考核销号即可退出。

宁夏回族自治区内考核销号贫困村的农民人均纯收入需达到县内平均水平的80%以上，贫困发生率下降到5%，贫困村实现“五通八有”，即可考核销号。宁夏回族自治区结合区内的实际，将“五通八有”的标准进一步细化。其中通路的标准为：行政村通沥青、水泥路，自然村道基本实现硬化或沙砾化；通水需自来水入户问题基本解决，缺水地区干旱季节能到就近的人饮工程点取水；通信息要达到行政村通宽带，自然村通信信号全覆盖；通广播电视要做到自然村广播电视全覆盖，实现电视户户通；最后是行政村通客车。“八有”的内容具体为：有增收的支柱产业是指按照宜种则种、宜养则养的原则，贫困村有一项到两项增收项目，户均有“5·30”养殖和特色种植产业项目；有经济合作组织是指成立有1～2个能带动和帮助贫困户发展生产的经济合作组织；有综合服务网点是建立为农户提供种植养殖技术、良种良育服务的农技或畜牧服务点、有从事零售业务的超市、便利店和经销农资的商店，有条件的应有电商扶贫网点和金融代办点；有文化体育活动场所具体为：有农家书屋、体育健身器材和文化活动场地；有标准卫生室的要求是基本医疗设备、药品配备齐全，有取得县级以上卫生主管部门发放行医资格证的合格医生，新型农村合作医疗参合率达到100%；有集体经济收入、有团结干事的两委班子是指班子健全、带动群众致富能力强、村规民约行之有效，群众对两委班子满意度达到80%以上；有驻村工作队的要求是指群众对驻村工作满意度达到80%以上。

贫困户2015年脱贫标准的界定：2014年底贫困户农民人均纯收入达到2700元以上（可比价3698元）为脱贫，农民人均纯收入包括：生产性收入（除去成本投入部分）、工资性收入、财产性收入、政策性转移收入（养老、医疗、低保、大学生资助、粮食直补等）、经营性收入、社会帮扶收入。

贫困户2016年脱贫标准为：贫困人口以该户年人均可支配收入稳定超过国家扶贫标准，通过有效扶持，达到“三不愁”“四保障”，贫困户有一项到两项增收产业，家庭主要劳动力掌握1～2门实用技术，有安全住房和安全饮水，家庭人口全部参加合作医疗，冬季取暖有保障，贫困家庭学生完成义务教育后，无因贫辍学学生即可脱贫。

（3）退出程序

贫困县退出需由自治区扶贫开发领导小组明确贫困县退出名单和时限，并组织核查，进行审批。

贫困县退出程序如图4所示。

第一步：由退出县（区）人民政府提出申请。第二步：组织初审。市扶贫开发领导小组按照退出标准对退出县（区）进行初审，并将初审结果报自治区扶贫开发领导小组。第三步：核查公示。自治区扶贫开发领导小组对各市提出的拟退出县有关情况进行核查和组织第三方评估，并将核查结果向社会公示征求意见。第四步：审定公布。公示无异议的由自治区党委、政府审定后报国务院扶贫开发领导小组备案。国务院扶贫开发领导小组组织评估并向社会公布。

贫困村退出程序如图5所示。

贫困村退出由区内各市扶贫开发领导小组和县（市、区）扶贫开发领导小组具体组织实施。第一步：村委会申请。拟脱贫村村委会和驻村工作队组织村民代表大会讨论确定后，向乡（镇）党委、政府提出脱贫申请。第二步：乡（镇）初审。乡镇党委、政府组织有关人员对提出申请的考核销号村进行入村调查、摸底核实，并将核实结果在全乡（镇）进行公示，公示时间一般不少于7天，公示无异议后，向县（市、区）提出复审申请。第三步：县（市、区）复审。县（市、区）扶贫开发领导小组组织有关部门对各乡镇上报的考核销号村进行全面的验收核实，并将核实后确定的考核销号村在有关媒体或门户网站进行公告，公告时间一般不得少于7天。公告无异议后，向市级扶贫开发领导小组提出复审意见。第四步：市级审定。市级扶贫开发领导小组对县（市、区）复审意见进行审查和组织第三方评估，审批后，报自治区扶贫开发领导小组备案。

贫困户退出程序如图6所示。

贫困户退出，由各县（市、区）扶贫开发领导小组按照贫困户减贫标准组织实施。第一步：村民小组提名。各村民小组参照贫困户“五看”评价体系，根据脱贫人口规模，按照农民人均可支配收入，采取倒排队的方式，在达到脱贫标准的基础上，从高到低确定减贫脱贫户，提出减贫脱贫人员名单，报村委会评议。第二步：村民代表评议。在乡（镇）党委、政府指导下，村两委和驻村工作队组织召开村民代表会议（村民代表可由建档立卡的贫困户、非建档立卡户、党员代表、村组干部、人大代表等组成），以群众公议的方式，民主评议脱贫对象。村委会要有脱贫对象民主评议和票决的会议记录及代表签名。确定的脱贫对象要在自然村和行政村进行公示，公示时间不得少于7天，公示结束后，由村委会报乡（镇）党委、政府审核。第三步：乡（镇）审核。乡（镇）组织乡（镇）扶贫专干、驻村工作队、村干部、大学生村干部、扶贫志愿者以普查的方法，对各行政村初选的脱贫对象家庭收入情况进行住户入户调查，对不符合脱贫条件和有异议的贫困户，建议有关村予以调整，并将核查结果进行公示。公示时间不得少于7天，公示无异议后报县（市、区）扶贫开发领导小组审定。第四步：审定备案。县（市、区）党委、政府对各乡（镇）上报的减贫脱贫对象，组织有关部门进行抽查。对不符合脱贫标准和有异议的对象要进行复查。复查审定后，将确定的脱贫对象在全县（市、区）进行公告。公告无异议后，报市级、自治区扶贫开发领导小组备案。

（4）闽宁镇的脱贫目标

根据扶贫开发和贫困人口识别工作确定的贫困人口数量，2014年闽宁镇建档立卡的贫困家庭共有1538户，6536人；2015年闽宁镇计划脱贫1075户4581人；2016年提前两年实现全部脱贫（见表3）。

二 闽宁镇贫困家庭的具体特征分析

闽宁镇下辖6个行政村，福宁村、木兰村、武河村、玉海村、原隆村和园艺村。2014年重新开展建档立卡工作和2015年建档立卡“回头看”之后，在2015年得到2014年建档立卡贫困家庭1537户，6511人，包括一般贫困户901户，极度贫困户（低保户）193户，重点贫困户413户。经过2014年的扶贫工作，当年脱贫316户，1303人。2014年底贫困户农民人均纯收入达到2700元以上（可比价为3698元）为脱贫，农民人均纯收入包括：（1）生产性收入（除去成本投入部分）;（2）工资性收入；（3）财产性收入；（4）政策性转移收入（养老、医疗、低保、大学生资助、粮食直补等）; （5）经营性收入；（6）社会帮扶收入。本章将以闽宁镇2015年保留的建档立卡1137户贫困家庭的微观数据为基础，剔除缺失数据后，可用于分析的样本量为1077户贫困家庭，通过统计描述揭示建档立卡贫困家庭的家庭和个人的微观层面的具体特征，从而对闽宁镇的扶贫帮扶规划、措施等进行比照和印证。

（一）建档立卡贫困家庭的识别标准和分布情况

闽宁镇的建档立卡户识别采取了多维标准的方法，即根据贫困户家庭成员的劳动能力情况、家庭经济收入情况、受教育情况、住房情况、致贫原因等，采取倒排队的识别方法。

根据农户人均纯收入，低保户也就是极度贫困户的家庭人均年纯收入在2000～2800元，重点贫困户家庭人均年纯收入在2900～3500元，一般贫困户家庭人均年纯收入在3600～4000元。

在实际操作中的具体分值见表4。

根据永宁县全县贫困家庭的数据，得到了永宁县贫困家庭的特点，即贫困户家庭成员文化程度较低，以初中和小学为主；因病、因残、缺技术、缺劳力、缺资金是致贫的主要原因。闽宁镇贫困人口中缺技术的情况比较突出，外出打工多数是6个月以下。

人均耕地面积少，土壤情况较差，全县贫困村耕地的有效灌溉面积占土地面积的87.56%，贫困家庭人均有效灌溉耕地面积为0.71亩。闽宁镇属于三级扬水地区，部分村还有一部分耕地的灌溉问题没有解决。

原隆村作为宁夏易地扶贫搬迁点，2013年接收移民6251人，2014～2015年接收移民2256人，搬迁移民主要来自西吉和固原，且贫困人口占比明显高出闽宁镇的其他行政村。本部分将主要结合从闽宁镇得到的1077户建档立卡家庭信息，对闽宁镇的贫困家庭进行特征性分析。

表5是根据闽宁镇建档立卡1077户家庭数据得到的总体分布情况，闽宁镇下辖的6个行政村中福宁村是镇政府所在地，人口相对集中，也是经济社会发展相对较好的行政村，从表中可看出该村的建档立卡家庭占总量的百分比低于2013年常住人口比例约13个百分点。木兰村的经济社会发展状况在6个行政村中仅次于福宁村，其建档立卡家庭比例低于常住人口比例约10个百分点。园艺村和武河村的建档立卡家庭比例和常住人口比例差异不大；玉海村的建档立卡家庭比例略大于常住人口比例3个百分点；原隆村是贫困搬迁移民集中地，也是贫困发生率最高的行政村，其建档立卡家庭也相应比例最高，高出常住人口比例约24个百分点，这也充分表明了建档立卡工作中结合实际情况的特点。

（二）建档立卡家庭的收入及差异

农村家庭人均纯收入包括生产性收入（除去成本投入部分）、工资性收入、财产性收入、政策性转移收入（养老、医疗、低保、大学生资助、粮食直补等）、经营性收入和社会帮扶收入。宁夏回族自治区2010年以国家公布的贫困线为扶贫标准，即农村家庭人均纯收入低于2300元，之后根据物价上涨指数将贫困线依次调整为2011年2536元，2012年2628元， 2013年2736元，2014年2800元，2015年2971元，2016年3150元，2017年3347元，2018年3600元，2019年3769元。闽宁镇建档立卡工作全面核查及云数据搜集开始于2014年，2015年全部完成。闽宁镇在2014～2015年的建设日新月异，发生了翻天覆地的变化。2015年闽宁镇农民人均纯收入为10361元。宁夏回族自治区中南部地区2015年农民人均纯收入只有6818元，闽宁镇的快速发展使得农民收入迅猛提高。根据2015年得到的建档立卡家庭的收入信息，发现经过闽宁镇的产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫、社会帮扶和社会保障兜底扶贫，贫困家庭的收入大幅提高，脱贫家庭数量激增。2014年闽宁镇脱贫316户，1303人，2015年脱贫1175户。因原隆村是贫困移民搬迁接收地，2014～2015年新搬迁的贫困家庭未进入建档立卡范围，加上未脱贫的原有建档立卡贫困家庭共73户，占全部79户贫困家庭的92.4%, 2016年闽宁镇将实现全面脱贫。

1．贫困家庭显著减少且分布集中

表6中6个行政村的贫困家庭分布呈现了差异，具体来看，低于2014年扶贫标准2800元的贫困户共13户，其中有12户来自原隆村；低于2015年扶贫标准2971元的贫困户是23户，其中有19户来自原隆村，在原隆村建档立卡总量中的比例是4.87%；低于2016年扶贫标准3150元的贫困户共41户。高出2018年扶贫标准3600元的建档立卡家庭共954户，占闽宁镇建档立卡家庭总量的90.26%，玉海村建档立卡家庭全部超过2018年的扶贫标准3600元，园艺村该比例是99.25%，木兰村为94.59%，武河村最低为84.73%。如果按照2019年的扶贫标准计算，闽宁镇建档立卡家庭中有937户，占比88.65%；玉海村依然全部高于此标准，园艺村的比例是99.25%，木兰村该比例为94.59%，福宁村、武河村和原隆村的比例都在82%～89%。表6中的建档立卡户家庭人均纯收入情况表明，闽宁镇2016年全面脱贫的任务并不难完成。

2．收入及收入结构在行政村和不同类型的家庭层面显现差异

根据闽宁镇建档立卡家庭收入信息，闽宁镇建档立卡农村居民家庭收入主要来源于工资性收入、经营性收入和财产转移性收入。这三类在总收入的具体构成结构如表7所示。

表7中的数据显示，闽宁镇2014年建档立卡家庭在2015年的家庭人均纯收入是7339.7元，虽然低于闽宁镇家庭人均纯收入10361元，相当于70.84%，但已经远高于2015年2800元的贫困标准。六个行政村中，园艺村的建档立卡家庭的人均纯收入均值最高为8551.3元，其次是玉海村，原隆村建档立卡家庭的人均纯收入均值最低，只有6662元。园艺村同原隆村相比，前者的家庭人均纯收入高出后者28.4%。在课题组得到的信息中，家庭收入的分项只有工资性收入、经营性收入和财产性收入，家庭总收入与三个分项之差即为其他收入。闽宁镇建档立卡家庭中人均工资性收入占比达到了53.6%，人均经营性收入只有7.2%，这说明闽宁镇农村建档立卡家庭的非农就业比较普遍，并已成为家庭最主要的收入来源。人均财产性收入主要来自土地流转收入，占比达到了33.2%。其他收入的比例较少只有5.9%。在六个行政村中，原隆村的家庭人均工资性收入占比59.1%，位居第一；武河村、福宁村、园艺村的家庭人均工资性收入也都过半，玉海村的工资性收入所占比例为42.76%，位居末位。人均财产性收入所占比例为玉海村最高为42.72%，园艺村最低为28.87%，其他四个行政村的人均财产性收入占比都基本相当于均值。总体上，闽宁镇六个行政村中，以西吉和固原生态移民为主的原隆村家庭人均纯收入最低，又因土地缺乏家庭人均纯收入的构成结构上经营性收入比例最低，非农就业的工资性收入比例最高。

为了更明晰不同类型的贫困家庭的人均纯收入情况，以2014年贫困标准2800元，2015年贫困标准2971元，2016年贫困标准3150元，2018年贫困标准3600元，2019年贫困标准3769元，划分为五类，也就是说，超过2019年贫困标准的建档立卡户已经达到了2020年小康标准，只有低于2800元的才是2015年的贫困户。从数据统计结果看，闽宁镇建档立卡家庭中贫困家庭只有12户，是1046户建档立卡家庭的1.15%, 2015年的脱贫率达到了98.85%。低于2015年贫困标准的贫困户是22户，低于2016年贫困标准的贫困户是40户。从分项收入看，低于2014年贫困标准2800元的贫困户的工资性收入占比最低，只有45.54%，财产性收入占比最高，达到54.46%。随着家庭收入增加，财产性收入占比逐渐下降，工资性收入逐渐增加；同时，经营性收入和其他收入也逐渐增加。这表明建档立卡家庭中，脱贫家庭是由于获得收入的渠道多样，也就是获得收入的能力增强，自身产生了“造血”机能从而实现了脱贫目标。

3．收入差距明显扩大

虽然同为2014年建档立卡家庭（即低于2013年2736元贫困标准的家庭），但历时一年后，建档立卡家庭2015年的收入差距明显扩大。表8中，按照收入十等分法，即将家庭人均纯收入按从小到大排列后分为样本量基本相同的十组，最低收入组（第一组）106户的家庭人均纯收入是3131元，最高收入组（第十组）105户的家庭人均纯收入是17046.2元，后者是前者的5.4倍。同闽宁镇全镇家庭人均纯收入相比，第十组的平均家庭人均纯收入都已经高出了闽宁镇农村家庭人均纯收入10361元，第九组也已经接近该值。各组相比，第二组较之第一组的收入差为883.8元，第三组至第五组的平均家庭人均纯收入差相对较低且比较平稳，第六组至第十组，收入差距开始明显增加，第九组较之第八组增幅为1547.8元，第十组比第九组高出6886.5元。这种现象表明，自我“造血”机能形成后，扶贫的各项有利政策会加速收入的提升，从而杜绝返贫的可能性。

根据国际通行的以家庭人均收入的50%为贫困标准的方法，闽宁镇2015年农村家庭人均纯收入为10361元，其50%是5180.5元，也就是第一组至第三组和第四组的部分家庭可视为贫困家庭，第五组至第十组的家庭均已成功脱贫。具体而言，2014年建档立卡家庭中有711户家庭超过了5180.5元的贫困标准，所占比例为67.3%；超过闽宁镇农村家庭人均纯收入的有104户，所占比例为13.4%。

表9是为了更清晰地了解不同收入组的家庭收入结构是否存在差异。其数据显示，最低收入组至最高收入组的人均工资性收入所占比例都是最多的，其次是人均财产性收入，人均经营性收入比例位居第三，其他收入占比最低。从各组之间的比例分布看，人均工资性收入、人均财产性收入、人均经营性收入和其他收入的最高值和最低值之差基本都在10个百分点之内变动，总体差异性不是很大。

图7中显示的是家庭人均纯收入的三个分项，即人均工资性收入、人均经营性收入、人均财产性收入在各组之间的逐级变动情况。虽然三个分项的变化情况都基本是“W”形结构，但人均工资性收入在各组间的逐级变化中第二组较之第一组的变化仅次于第十组相对于第九组的变化。人均经营性收入在高收入组中的变化更大，说明高收入组的自我发展能力更强。人均财产收入的变化在第一组至第四组中相对平缓，第五组后有所起伏，但总体是变化加快的趋势。

（三）建档立卡家庭的特点与收入之间的相关性分析

闽宁镇建档立卡家庭中有1075户的家庭户主回答了出生年月，计算得到的户主样本平均年龄为47.7岁，家庭规模平均值为4.6人，平均家中有1位16岁以下的家庭成员，有0.6位60岁以上的老人。家庭未成年人（16岁以下）和老龄人口（60岁以上）的抚养比均值为76.48%；其中未成年人家庭抚养比的均值是50.58%，老年人口家庭抚养比的均值是25.90%。从致贫原因上看，主要是源于因病、因残、因学三个方面。为了更清晰地了解闽宁镇贫困家庭的脱贫能力即自我发展能力形成的特点，将家庭特征与家庭人均收入进行交叉分析。

表10中显示，户主年龄在56～65岁的家庭人均纯收入达到了8134.6元，是各年龄段中的最高值；其次是户主年龄在25岁以下的家庭人均纯收入为7757.1元；户主年龄在36～45岁的家庭人均纯收入最低，只有6648.0元；户主年龄在26～35岁的家庭人均纯收入为7060.8元，位居倒数第二。

从抚养比例来看，户主年龄在65岁以上的家庭抚养比最高，说明该组家庭中劳动人口少于16岁以下未成年人口和60岁以上老年人口之和，同时也是各组中老年人口抚养比最高的。在户主是65岁以上的家庭中，老年人单独居住也就是家中没有16～60岁的劳动人口的家庭占比有21.95%，也就是说，有近1/4的户主为65岁以上老人的家庭没有和子女同住，因此这一年龄段的户主家庭中抚养比尤其是老年抚养比明显高于其他各年龄段，再加上老人为子女照顾第三代的情况，使得这一年龄段户主家庭的抚养比是各年龄段最高的。这也是因该年龄段户主家庭中老年人分工就业较之其他各年龄段明显减少，财产性收入占比高出工资性收入占比近1倍。户主年龄在36～45岁的家庭抚养比位居第二，也说明家中劳动人口少于16岁以下未成年人口和60岁以上老年人口之和。但该组中16岁以下未成年人和劳动人口基本一致，老年抚养比为0.18。该组的家庭人均纯收入在6个户主的年龄组中倒数第一，也正是因为上有老下有小，而且这个年龄段的户主家庭中有孩子还在上大专或大学的比例很高，虽然孩子也算劳动力但并没有获得收入，这也是这一组家庭中人均纯收入最低的重要原因。户主年龄在26～35岁的家庭人均纯收入在6个组中倒数第二，这是因为这个年龄段的家庭通常育有两个孩子，母亲照料儿童的时间必然会影响到收入的获得从而影响到整个家庭的收入状况。户主年龄在46～55岁的家庭人均纯收入位居第三，但家庭中抚养比是各组中最低的。56～65岁的家庭人均纯收入是各组中最高的，其原因可能是家中的孩子都已在30岁左右，相对收入较高，如果父母和孩子共同生活的话，正是生命周期中收入上升期或收入顶峰时期。

从收入十等分组看，最年轻的户主年龄组和最年长的户主年龄组都是最低收入组的比例相对较低，户主年龄在26～35岁和36～45岁两组中，因上有老下有小，所以低收入组的比例相对比较集中。这一趋势同各组的家庭人均纯收入相一致。

在获得的闽宁镇建档立卡家庭信息中，已填报是否为低保家庭以及享受低保的家庭成员人数的共有302户家庭，其中有28户享受低保人数和家庭总人数一致，有274户享受低保人数小于家庭总人数。

表11中享受低保的家庭中，家庭成员人数与享受低保人数一致的28户家庭人均纯收入达到了10599.1元，明显高于家庭成员人数大于享受低保人数的家庭人均纯收入和未填报是否为低保家庭的人均纯收入。三者相比，未填报是否为低保家庭的家庭人均纯收入最低。之所以出现这一现象，可能是由于闽宁镇2014年1157户建档立卡家庭与闽宁镇的低保人数指标有差距，不可能所有建档立卡家庭都纳入低保范围。经村级甄别上报并公示后确定的低保家庭，不仅能获得相应的低保金，更重要的是能得到各扶贫项目和扶贫资金的倾斜，在“多重”照顾下，低保家庭的收入增长速度明显加快。在享受低保家庭中，家庭所有成员都能获得低保资金，也就是落实了低保政策最初的设计目标，其家庭收入增长更加显著，从收入角度看已经超过了闽宁镇农村家庭人均纯收入。

在收入十等分组中，低保家庭的低保人数与家庭人数一致的分布主要在第6收入组及以后；低保家庭但低保人数与家庭人数不一致的分布相对平稳，但第6组后的分布相对较多；未填报是否为低保家庭的分布相对集中在前6组。

三 宁夏永宁县闽宁镇的精准扶贫规划

为贯彻实施《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，加快宁夏回族自治区贫困人口脱贫致富的步伐，实现到2020年与全国同步进入全面小康社会的奋斗目标。宁夏回族自治区在2013年制订了精准扶贫规划，闽宁镇所在的永宁县和闽宁镇在实施规划的过程中确定了具体扶贫措施，并在实践中不断加以修订。

（一）宁夏回族自治区的精准扶贫规划

宁夏回族自治区根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》（中办发〔2013〕25号）也相应地印发了《关于创新机制深入推进百万贫困人口扶贫攻坚战略的实施意见》。其具体内容概括为以下几点。

1．发展目标

到2015年，贫困地区产业结构得到优化，生态环境和基础设施条件明显改善，覆盖城乡的社会保障体系基本形成，公共服务能力显著加强， 500个重点贫困村饮水安全问题基本解决，农民人均纯收入在2010年的基础上力争翻一番。

到2017年，完成50个贫困乡（镇）整乡推进和500个重点贫困村整村脱贫任务，完成500个重点贫困村中属于自治区《镇村体系规划（2013～2020年）》确定的规划中心村和保留自然村危房改造任务，实现所有贫困村农村环境整治、参保登记和500个重点贫困村村级道路提升改造“全覆盖”，基层医疗卫生机构达标率达到90%以上，自来水入户率达到70%以上。

到2020年，完成其他81个贫困乡（镇）整乡脱贫、700个贫困村和132个生态移民村整村脱贫任务，实现所有贫困村村级道路提升改造“全覆盖”、自来水普及率达到85%以上。贫困地区发展环境明显改善，社会事业全面进步，基本公共服务主要指标达到或接近全区平均水平，贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务的机会更加均等，农民人均纯收入年均增长13%以上，实现与全国同步进入全面小康社会的目标。

2．攻坚克难，全力以赴打好两场硬仗

紧紧围绕自治区百万名贫困人口扶贫攻坚战略，按照既定部署，统筹推进35万名生态移民和65万名贫困人口“四到”扶贫，加快贫困群众脱贫致富步伐。

（1）推进35万名生态移民攻坚工程。到2015年，全面完成搬迁安置任务，移民生产生活条件明显改善，初步形成以特色种养收入为基础，务工经济收入为主体的新格局。到2017年，移民安置区基础设施和公共服务更加完备、产业体系更加完善，移民群众自我发展能力更加稳定。到2020年，实现132个生态移民村整村脱贫致富，移民人均纯收入接近全区平均水平，移民安置区公共服务能力达到全区平均水平。

①完成“十二五”生态移民任务。2014年，搬迁定居移民7万人，开工建设7万人的移民住房及生产生活配套设施，基本完成生态移民规划确定的移民住房及配套设施建设任务，实行工作重心向产业发展、移民增收、生活管理等方面转移，特别是要加强就业技能培训到人、产业项目扶持到户、网格化社会管理等工作。2015年，搬迁定居移民7万人，圆满完成搬迁安置7.88万户35万人的总任务。

②发展致富产业。按照搬迁移民“当年收入不减少、三年收入大提高、五年收入翻一番”的目标要求，帮助移民村完善产业发展模式，落实增收致富方案。因地制宜推广“5531”社会管理模式，不断强化责任、组织、服务、宗教、社会保障五大管理，及时签订土地承包、流转经营、务工就业、教育培训、奶牛托管五项合同，及时核发集体土地承包经营、农村宅基地使用和房屋产权三项证书，大力推行网格化管理和一站式服务，认真落实各项社会保障和社会救助政策，解除移民后顾之忧，维护移民合法权益。建立移民表达利益诉求会议制度，拓宽移民表达利益诉求的渠道和平台，及时化解矛盾，稳妥解决问题，促进和谐稳定。

③促进生态恢复。全面落实《宁夏生态移民迁出区生态修改工程规划》和《关于加强生态移民迁出区生态建设与修复的意见》，对多余耕地、荒山、林地、草地等进行分类登记，统一管理，划定生态保护红线，形成归属清晰、权责明确、监管有效的制度体系。各地要坚持尊重自然规律、以自然修复为主、封造建管相结合、生态效益优先等原则，科学编制和完善生态修复与保护实施方案，加大拆迁整治和修复保护力度，做到搬迁一户、拆除一户，搬迁一村、恢复一片。

④创新移民安置方式。“十三五”期间，继续争取国家易地移民扶贫政策，结合新型工业化、城镇化、农业现代化进程，探索创新移民模式，创新以教育移民、务工移民、插花移民等多种形式的移民安置方式。

（2）实施65万名贫困人口“四到”扶贫攻坚工程。实现中南部地区110个贫困乡（镇）和1200个贫困村整乡、整村定期脱贫。2014年开展10个贫困乡（镇）整乡推进试点和100个重点贫困村整村脱贫；到2016年底完成50个贫困乡（镇）整乡脱贫和500个重点贫困村整村脱贫任务；2017年到2019年完成60个贫困乡（镇）整乡脱贫和700个贫困村整村脱贫任务。

①基础设施到村。结合美丽乡村建设，加快解决贫困村饮水工程、村级道路、危房改造、社会事业、环境整治、信息服务等基础设施建设，切实改善贫困村生产生活条件和居住环境。

②产业项目扶持到户。优先支持与扶贫关联度高、扶贫对象能够广泛参与的优势特色产业发展，每年实现10万人脱贫致富。针对65万名建档立卡的贫困人口，扎实开展“扶贫到户、责任到人”（“双到”工程），平均每年扶持7.5万户。

③培训转移到人。确保每个家庭主要劳动力掌握1～2门农业实用技术，确保每个外出劳动力掌握1门以上务工就业技能。

④帮扶责任到单位。实现自治区内党政机关和企业事业单位定点帮扶贫困村和贫困村驻村工作队全覆盖。自治区区直各部门（单位）、驻宁夏部队、高等院校、事业单位、自治区级大中型国有企业，每年按照帮扶规划，落实帮扶任务。

（二）深化改革，积极探索创新扶贫开发六项工作机制

当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，深化改革，创新机制，大胆实践，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的调控、指导作用，调动发挥贫困群众在脱贫致富中的主体作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，力争在新一轮扶贫开发中走在全国前列，创建国家扶贫开发的样板。

（1）改进贫困县考核机制。制定扶贫开发工作重点县考核评价方法，对重点贫困县由主要考核地区生产总值向考核扶贫开发工作成效转变，把提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量和扶贫开发重点工作成效作为主要指标，并将考核结果作为衡量扶贫开发重点县干部政绩考核和提拔任用的重要依据，与班子配备、工作评议和干部使用挂钩，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点和主要精力放在扶贫开发上，建立扶贫开发工作重点县统计监测评价体系和效果评估体系，将专项督察、重点督察与日常监督相结合，促进各项政策措施落实到位。

（2）建立精准扶贫工作机制。按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，采取量化指标、定性指标与村民代表民主评议相结合的方法，制定自治区统一的扶贫对象识别办法，登记造册，建档立卡，确定扶贫对象。建设全区扶贫信息网络系统，做到户有证（卡）、村有册、乡有簿、县有电子档案，实行有进有出的动态管理。将贫困识别结果与专项扶贫措施相衔接，深入分析致贫原因，划分贫困程度层次，分类制定帮扶措施，一村一策，一户一法，集中力量予以扶持，确保在规定时间内实现稳定脱贫目标。

（3）完善产业扶贫发展机制。依托现有产业园区，完善相关政策，加大招商选商力度，培育县域经济增长极。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，认定一批扶贫龙头企业和农村合作组织，强化农业产业化龙头企业、农村经济合作组织对贫困人口脱贫致富的带动作用，着力提高贫困户在产业发展中的组织化程度。加大扶贫资金贴息规模，制定财政资金支持政策，鼓励农业产业化龙头企业、农村经济合作组织与贫困农户建立利益联结机制。实行“普惠+特惠”政策叠加的到户扶持机制，整合部门资源，促进规划项目进村到户。加强扶贫政策与农业产业化政策衔接，将自治区农业产业发展资金优先安排到贫困村。

（4）创新扶贫项目资金管理机制。按照“中央统筹、省负总责、市级督导、县抓落实”的要求，实行“责任到县、权力到县、任务到县、资金到县”的政策措施。自治区、设区的市两级政府将主要精力放在规划、政策制定和项目资金监管、考核督察上；县级政府负责管好用好扶贫资金，充分发挥好乡、村两级组织在扶贫项目实施中的主体作用，以扶贫攻坚规划、重大扶贫项目和整村推进等为平台，整合扶贫资金和各类相关涉农资金，集中解决突出贫困问题。自治区将年度扶贫攻坚目标下达到县，每年与各县签订扶贫开发工作目标责任书，依据各县的扶贫开发年度任务，综合考虑重点贫困村数量、贫困人口数量、农民收入等因素，将扶贫资金切块分配到县。重点贫困县对扶贫项目实行自主决策、自主审批，采取有效措施加以推进。

（5）探索创新金融服务机制。充分发挥政策性金融的导向作用，健全六盘山片区宁夏金融扶贫联动工作机制，支持贫困地区主导产业发展和基础设施建设。引导和鼓励商业性金融机构到贫困地区增设分支机构，创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司和贫困村资金互助组织，搭建国有政策性银行、商业银行与贫困农户使用信贷资金的桥梁。鼓励国有政策性银行、商业银行与农村小微型金融机构合作，通过批发贷款等方式，面向贫困农户开展金融服务。改善农村金融环境，开展信用户、信用村、信用乡（镇）建设，大力推广五户联保的小额贷款模式。发展农村担保机构，允许贫困群众土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权等农村产权抵押贷款。加强与商业保险机构合作，为贫困农户提供贷款保险服务。进一步扩大“千村信贷·互助资金”、农村小额信用贷款、农村妇女创业小额担保贷款规模。鼓励市、县探索扶贫资金与金融资金捆绑放大的机制，加大产业和基础设施资金投入力度。探索建立宁夏扶贫产业担保资金、设立扶贫开发种子资金，争取国投产业基金对宁夏回族自治区扶贫龙头企业的支持。

（6）创新社会帮扶机制。进一步完善结对帮扶制度，加强与中央、自治区、市、县各级帮扶单位的对接协调，切实提高帮扶成效。拓展中央单位定点帮扶工作的深度和广度，完善沟通会商机制，从政策、项目、资金、人才等方面争取更大支持。完善区内定点帮扶制度和驻村工作队制度，建立“不脱贫、不脱钩”一帮到底的帮扶机制。进一步深化闽宁协作，扩大经贸、旅游、金融、科技、文化、教育等各个领域的务实合作，将闽宁镇建设为闽宁扶贫开发示范镇。建立社会扶贫捐助信息交流服务平台，加强对社会各界扶贫济困的服务。健全完善慈善扶贫捐助减免税制度，广泛发动、鼓励引导各类非公企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫济困活动。积极开展减贫领域国际交流合作。

（三）突出重点，大力实施九项行动计划

以贫困村和生态移民新村为主战场，因地制宜、分类指导、注重实效，进一步整合力量、明确责任、明确目标，抓重点、攻难点，组织实施九项行动计划，全面带动和推进各项扶贫开发工作。

（1）实施特色产业扶贫行动计划。组织实施《六盘山片区（宁夏）区域发展与扶贫攻坚实施规划》和《宁夏扶贫开发试验区建设规划》，指导编制县级产业扶贫规划，完善相关扶持政策，形成县有支柱产业、乡有主导产业、村有特色产业、户有增收项目的产业扶贫格局。根据自治区确定的特色优势产业，重点发展马铃薯、草畜、冷凉蔬菜、中药材、小杂粮、种苗等与贫困农户增收关联度高的特色优势产业。在贫困村全面推广“百富带百贫”模式，充分发挥致富带头作用。实施中南部地区“百万头肉牛、千万只肉羊养殖工程”和“5 ·30”养殖计划，建设清真食品生产基地。

（2）实施“黄河善谷”和城镇化带动扶贫行动计划。建设好六大慈善园区，适度扩大规模，完善相关政策，提升招商招善竞争力，积极创建国家级慈善产业试验区。加快闽宁产业园区基础设施建设，吸引福建企业来宁投资置业。依托固原区域中心城市、宁南山区大县城、现有产业园区和重点镇，完善基础设施，提高服务功能，加快保障房建设，吸引中南部地区人口、产业向中心城市、县城、重点镇和河谷川道集聚，实现点轴开发、面上保护。按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思路，抢抓国家实施丝绸之路经济带的机遇，实施清水河产业走廊规划，着力打造陕甘宁毗邻区域的经济增长极。

（3）实施文化旅游扶贫行动计划。发挥中南部地区文化旅游资源优势，加快六盘山宁夏旅游扶贫试验区建设，科学制订发展规划，加大政策资金支持力度，完善基础设施和服务体系建设，推进红色文化、自然生态、历史底蕴与民俗风情的有机融合，促进休闲观光农业和乡村旅游业发展，扶持一批贫困村开展乡村旅游，为当地贫困农户创造更多创业就业机会。加快建立健全贫困地区公共文化服务体系，积极推进公共数字文化建设，提高服务效能。全面实施农村电影放映、文化信息资源共享、农家书屋、农民文化大院和体育健身场地、设施等文体惠民工程，加强县（市、区）文化馆、图书馆和乡镇综合文化站等公共文化设施建设。

（4）实施就业和技能培训行动计划。以人力资源市场需求为导向，将培训和就业挂钩，整合各类培训资源，将生态移民村和就地脱贫的建档立卡户中有劳动能力且有转移就业意愿的贫困人口，全部纳入职业技能培训和实用技术培训，分门别类开展培训，特别是加大对运输、建筑、餐饮、家庭服务等就业需求大的行业用工培训力度，确保培训一人、就业一人，实现由数量型培训向质量型培训转变。改革完善职业培训办法，开展政府购买培训服务，大力开展企业用工“订单式”培训，实行财政培训补贴资金与企业及各类社会组织培训就业挂钩，允许培训经费补助给企业。加大青年农民职业教育和技术培训力度，强化农业种养殖适用技术培训，大力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。

（5）实施交通和信息扶贫行动计划。加快宝中铁路第二线、固原火车站客运、货运站改造和环县—海原—白银铁路建设。建设通县高速公路，建成青岛至兰州高速东山坡至毛家沟段、彭阳至青石嘴、黑城至海原、固原至西吉等高速公路。更新改造农村公路及危桥，推进乡村公路向村民小组和集中居民点延伸，提高贫困地区道路通达水平。推进贫困地区建制村接通符合国家标准的互联网，加强移动通信基础设施建设，实现移动信息网络全覆盖。加强信息员队伍建设，每个村至少培养一名有文化、懂信息、能服务的信息员。

（6）实施危房改造和生态环境整治行动计划。按照各县（区）土地利用总体规划及镇村体系规划，做好贫困村村庄规划，优化居民点布局，加快农村危房改造进程。深入推进农村环境，综合整治，实施改水、改厨、改厕、改圈“四改”工程，提高农村生活垃圾、污水集中收集无害化处理率。实施村庄绿化工程，进一步改善生产生活环境。

（7）实施饮水安全行动计划。加快实施中南部地区城乡饮水安全水源及连通配套工程。继续实施好农村饮水安全工程，加强农村饮水安全工程运行管理，落实管护责任，确保饮水工程发挥效益。到2020年农村饮水安全保障程度显著提高。

（8）实施教育扶贫行动计划。全面实施教育扶贫攻坚工程，推动贫困地区学前教育、义务教育、高中教育协调发展。实施优质教育资源扩面工程，加快教育信息化建设。制定鼓励教师到边远贫困地区学校支教的政策措施。加大中南部地区师资培训力度。对涉农专业和农村家庭经济困难高职学生进行资助，优先资助建档立卡贫困家庭高职学生。鼓励企业、慈善机构、社会团体资助贫困家庭学生完成学业。

（9）实施卫生计生和社会保障扶贫行动计划。进一步健全中南部地区基层卫生计生服务体系，加强妇幼保健机构能力建设，加强重大疾病、地方病等防控能力建设。坚持扶贫开发与计划生育相结合，深入实施“少生快富”工程，严格执行计划生育政策，优先向落实计划生育政策的贫困家庭倾斜安排各类项目和资金，完善基层计划生育服务网络，加强流动人口计划生育管理，提高人口素质，使中南部地区人口自然增长率稳步下降。坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，对符合条件的农村贫困人口、五保户等，采取最低生活保障、集中供养等方式，做到应保尽保。完善养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险制度，扩大参保缴费覆盖面。实施农村留守儿童、妇女、老年人及残疾人社会关爱行动。

（四）闽宁镇的精准扶贫措施

为切实加强闽宁镇的扶贫工作，落实宁夏回族自治区扶贫规划，闽宁镇成立了以永宁县县委书记任组长，四套班子有关领导任副组长，各部门主要负责人为成员的闽宁镇脱贫工作领导小组，办公室设在扶贫办，由扶贫办及相关部门抽调专人组成专门的办事机构，负责日常事务。

1．实行生活保障

闽宁镇政府认真贯彻执行《关于实施连心富民工程共建闽宁协作移民扶贫示范镇的通知》，各部门干部职工坚持每月走访贫困户制度。

（1）为缺衣少穿、缺医少药、房屋破旧的贫困户进行动态临时救助，进行生活上帮扶、精神上慰藉、技能上培训。

（2）重大节日期间，为贫困户送米、面、油、衣物、被褥、药品等生活必需品，确保贫困户能平稳过节、生活无忧。尤其在冬季，使贫困户吃得饱、穿得暖、有煤烧。

2．实行生产发展扶持

在确保贫困群众有饭吃、有衣穿、有房住、生病有钱治、冬天不受冻等基本生活保障基础之上，根据致贫原因，各部门针对各自联系贫困户制订脱贫计划。变输血型扶贫为造血型扶贫，千方百计调动贫困人口的自我发展能力，使他们能依靠自身发展，稳定脱贫、长久脱贫、真正实现“搬得出、稳得住、管理好、能致富”。

（1）设立闽宁镇移民扶贫资金管理机构

成立永宁县移民扶贫资金管理办公室，由县政府分管领导担任负责人，设专人进行管理，形成一个“资金池”，将区、市、县三级扶贫、农牧等部门各种扶贫资金集中起来，根据贫困群众的实际情况，量身制定脱贫方案，集中资金优势，进行“委托投资”，推动贫困户家庭收入的增加。办公室设在扶贫办，负责日常工作，安排专人进行管理。

①项目资金落实到贫困户名下，根据资金管理办公室制定的脱贫帮扶方案和投资方向，贫困户获得每年项目资金产生的效益金，项目资金一次投入，可以被贫困户循环使用。

②项目资金可以做融资担保金，与银行紧密合作，为农民和银行搭建平台，放大贷款额度5～10倍，为广大移民群众提供更多的贷款，促进农民增收。

③引进小额贷款公司，为移民群众创业提供便捷、迅速的资金支持，解决移民创业没有资金的困难，推动当地经济的发展。

（2）养殖“托管”增加贫困户收入

以闽宁镇原隆村宁夏壹泰牧业有限公司等代养企业，整合各部门专项扶贫资金，贫困户也拿出一部分钱，合并为购牛资金，注入代养企业向贫困户发放每头牛2000元收益。托管到期后，根据贫困户的意愿，按每头8000元返还本金或等价值的肉牛。如果贫困户愿意，整合的资金可以投入下一轮托管，本项目可以循环投入。

（3）组织贫困人口劳务输出

制定奖励措施，加大闽宁镇劳务经纪人和劳务公司的扶持力度。支持镇区8家劳务公司、36名劳务经纪人积极组织输出劳务，每年确保外出打工贫困人口不低于输出人数的5%。

（4）增加公益性岗位

①在县政府购买公益性岗位中，定向为闽宁镇提供50个公益性岗位，承担保洁员、绿化维护、农村社区服务等工作，这些岗位贫困户尤其是残疾人贫困户要占到50%以上。

②闽宁镇及6个村设保洁岗位94个，保安岗位2个，其他8个，解决劳动力104人，其中贫困户不少于80%。

（5）企业包扶脱贫

根据企业生产特点和贫困户的实际情况，量身制定脱贫方案。

①在闽宁镇落地的企业如德龙酒业、中粮集团、中银绒业针织厂、成功红酒业、亚通公司等镇内企业，用工上优先考虑贫困人口，既可解决企业劳动力短缺和不稳定的问题，又可解决贫困户收入增加困难的问题。

②由相关部门协调县内91家“四上”企业与闽宁镇250名具有相应工作能力的贫困人员结成帮扶对子，对贫困户进行帮扶。同时，鼓励其他民营企业加入到帮扶闽宁贫困户的队伍中来，县政府将对帮扶成绩突出的企业出台优惠政策，并进行荣誉奖励。

（6）致富带头人带动脱贫

邀请民营企业家、富裕个体户或者闽宁镇各村的致富带头人，担任名誉村委会主任或支书。选择适合他们帮扶的贫困户，在自己熟悉或者擅长的领域和行业内，根据帮扶对象确定脱贫措施，带领贫困户逐渐脱贫。

（7）送技能，帮就业，自我发展脱贫

充分利用闽宁镇劳动力技能培训基地，积极与劳务技能培训部门对接，支持鼓励各类专业技能培训机构在闽宁镇开班授课，增强贫困户劳动力技能，确保每年有劳动力能力的贫困人口全部培训一遍。

3．结对帮扶工作的落实和考核

各包村领导、部门及市、县驻村干部要对所联系的帮扶村、帮扶户制订专门的帮扶计划。县脱贫工作领导小组将对其计划落实情况和帮扶成效按季度、半年、全年和不定期抽查进行考核，考核结果与部门年终工作考核直接挂钩、与评先选优直接挂钩。同时，还制定了永宁县闽宁镇贫困户脱贫工作奖惩办法，通过严格的奖惩机制推动扶贫工作，具体有每月1日上报帮扶工作小结，每季度召开一次对口脱贫工作推进会，就取得的进展及存在的问题进行梳理总结，每半年召开一次总结会，总结好的经验方法。

4．重点发展闽宁镇基础设施建设

为加快推进闽宁镇经济社会发展，将进一步深化闽宁对口扶贫协作， 2016年闽宁镇政府投资和社会投资的基本建设项目共计54个，其中政府投资类基本建设项目30个，社会投资类基本建设项目24个。

2016年，闽宁镇的政府投资类基本建设项目共30个，2016年计划总投资9.5815亿元，其中续建项目7个，2016年计划总投资2.9035亿元，新建项目23个，2016年计划总投资6.678亿元。具体分类的情况见表12。

2016年永宁县闽宁镇生活投资类基本建设项目共24个，2016年计划总投资29.284亿元，其中续建项目18个，2016年计划总投资10.96亿元；新建项目6个，2016年计划总投资18.324亿元。具体见表13。

四 闽宁镇精准脱贫帮扶的实施

精准扶贫、精准脱贫的基本方略是“六个精准”和“五个一批”。“六个精准”具体为扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”即发展生产脱贫一批，易地搬迁一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。为切实做好精准扶贫、精准脱贫，贯彻宁夏回族自治区的扶贫规划，闽宁镇在2014～2016年分别实施了产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫、社会帮扶和社会保障兜底扶贫。

（一）产业扶持脱贫

产业扶贫是闽宁镇扶贫工作的重点，主要体现为“种葡萄、养黄牛、育菌草、抓劳务、建园区”。也就是结合闽宁特点发展规模特色农业、加大农村劳动力转移力度、发展工业集群。

在永宁县委县政府和闽宁镇政府统筹规划和带领下，2013年，闽宁镇开始规划肉牛托管养殖产业的发展方案和具体实施环节。2014年，完成原隆村万头肉牛养殖场一期和二期建设。实现闽宁镇1186户移民托管肉牛2033头，每户年均增收4000元；为促进和发展“散户养殖、整村推进”的肉牛养殖整村推进工作，完成玉海村、武河村120户村民建设庭院标准化肉牛养殖圈舍120栋7200平方米。2015年底，“闽宁镇牛肉”品牌成功注册，银川市内直销点和电商均已正式运营，当年销售额超过了6000万元。与之配套的园艺村万亩草畜基地竣工，招商入园3家企业已完成基础设施配套及标准化圈舍建设，实现存栏肉牛500头，肉羊1万只。长春皓月集团存栏40000头肉牛养殖基地成功落户。全镇肉牛存栏达到1.6万头，建成屠宰场2座，年加工能力达到4万头；目前闽宁镇养殖户达到了556户。除了宁夏壹泰牧业有限公司外，星科耀肉羊养殖有限公司、永宁县毅诚农业专业合作社、银川市闽楠养殖有限公司等5家养殖龙头企业落地。

1．永宁县闽宁镇贫困户肉牛托管养殖产业

（1）永宁县闽宁镇贫困户肉牛托管养殖方案

为进一步解决闽宁镇在2014年建档立卡的1186户贫困户的生活和生产问题，达到三年内全镇同步进入小康的目标，结合当地生产实际情况，决定实施闽宁镇1186户贫困户肉牛托管养殖项目。

①目标任务全镇1186户贫困户通过与宁夏壹泰牧业有限公司（原隆村万头肉牛养殖基地）签订肉牛托管代养协议，贫困户户均入园托管2头肉牛，托管期限3年，户均达到年分红收入4000元的目标。托管到期后，根据贫困户的意愿，按每头牛8000元返还本金或等价值的肉牛。

②项目实施地点及托管主体以宁夏壹泰牧业有限公司在原隆村已建成的万头肉牛养殖基地作为项目实施地，以宁夏壹泰牧业有限公司为托管主体。

③项目建设内容

a．肉牛购买

全镇贫困户共有1186户，每户购买良种肉牛2头，全镇贫困户托管肉牛规模达到2372头。

b．肉牛托管

由宁夏壹泰牧业有限公司与贫困户签订肉牛托管协议，托管经营期限为3年，贫困户以8000元/头的成本注入养殖场，托管肉牛由基地统一饲养，同时，由公司根据托管肉牛头数，统一为所托管的肉牛参保。托管肉牛在托管期间因发生疾病或其他原因造成淘汰或死亡的，病死处置费用由公司承担，且公司必须继续履行协议书至托管期满。托管期间因自然灾害或重大动物疫情造成肉牛死亡的，由农户和公司共同向县政府和上级政府及相关部门申报，争取灾害性救助，同时依靠养殖保险，降低损失。按照协议约定，宁夏壹泰牧业有限公司每年以现金形式支付农户每头肉牛养殖分成2000元，每年分2次支付。

④资金来源及筹措

a．利用互助资金

协调区、市扶贫部门申请互助资金1000万元，协助2014年建档立卡的1186户贫困户加入互助社。按照最高标准，每户入社缴纳资金1800元，互助社配贷7200元，合计贷款9000元。1186户贫困户共计申请互助资金1067万元。

b．利用妇女创业小额贷款

1186户贫困户中，初审符合妇女创业小额贷款资格的有400户左右，其中有不良信用记录的有150户，剩余符合妇女创业小额贷款资格的有250户。每户申请3万元创业贷款，共计750万元。

c．利用扶贫“双到”资金

闽宁镇2013年未使用扶贫“双到”资金为200万元，2014年为1186户贫困户继续申请区、市扶贫部门“双到”资金。每户最高申请“双到”资金2000元，合计237万元，2013年和2014年“双到”资金共计437万元。

d．利用千村信贷资金

区金融办已经协调黄河农村商业银行，从西吉、海原两县调剂贷款1亿元，专项用于闽宁镇。通过与黄河农村商业银行协调，利用千村信贷项目为1186户贫困户申请贷款208万元。

e．利用全民创业小额担保贷款

为扶持生态移民创业，设立闽宁镇生态移民创业担保金400万元，其中县财政配套小额担保金200万元，自治区财政投入200万元。

通过上述5种方式总计筹措资金2862万元，可购肉牛2862头，托管在宁夏壹泰牧业有限公司原隆村万头肉牛养殖基地，实现为1186户贫困户每户托管肉牛两头的目标。

⑤效益分析

1186户贫困户每年每头肉牛获得2000元，户均增收4000元，每年总计增收474.4万元。基地通过托管，每年可向社会提供优质良种牛犊500头，增加了市场肉牛的供应。

⑥保障措施

a．加强组织领导

为保障项目顺利实施，成立以县政府分管领导任组长，发改局、财政局、农牧局、就业局、扶贫办、闽宁镇等单位主要负责人为成员的贫困户肉牛托管项目领导小组，主要负责协调扶贫贷款资金及时足额到位，监督项目按照计划顺利实施，组织相关人员对项目进行检查验收等。领导小组办公室设在农牧局，负责日常工作。

b．加强技术指导

农牧局抽调技术人员蹲点负责基地托管肉牛技术指导，对购买的肉牛佩戴统一管理耳标，督促基地采用牛人工授精、肉牛养殖、饲草料加工调制等先进实用技术，减少肉牛病死率，严格按照动物防疫法及相关条例进行防疫，降低饲养成本，提高养殖效益。

c．加大宣传培训

闽宁镇与相关部门协调，加大扶贫政策宣传力度，转变贫困户观念，积极鼓励广大贫困户主动参与肉牛养殖，提高贫困户养殖肉牛的积极性，通过肉牛养殖及早脱贫致富。农牧局负责组织专业技术人员对贫困户、养殖基地饲养管理人员进行技术培训，提高基地肉牛养殖水平。

d．加强监督检查。项目实施期间，项目工作领导小组组织相关人员定期对项目实施情况进行监督检查，协调解决相关问题，确保项目顺利实施。

⑦项目验收项目实施完成后，由闽宁镇进行自我检验，并提出验收申请，由托管项目领导小组进行验收。

（2）闽宁镇贫困户肉牛托管实施办法

为解决闽宁镇贫困人口脱贫致富问题，确保针对2013年底统计的闽宁镇贫困户通过实施肉牛托管养殖项目，实现贫困户户均达到年分红收入4000元的目标。三年以后实现户户都有养殖项目。

①托管原则

a．充分尊重农户意愿，以农户自愿为前提。

b．每户贫困户托管肉牛上限为2头。

c．每托管一头肉牛需投入本金8000元。

d．托管以三年为一个周期，半年分红一次，每次每头肉牛分红1000元，以全额托管资金到位时间为基准计算分红时间。

e．三年托管期满后，由闽宁镇负责，贫困户在与托管企业算清账务、扣除委托借款、领取个人缴纳和政策补助现金后，终止托管协议。

②资金来源

a．有托管意愿的贫困户，每托管一头肉牛必须自筹缴纳托管本金2000元。

b．有托管意愿的贫困户，每户由县扶贫办补助“双到”扶贫资金2000元，同时享受其他扶贫政策。原隆村贫困托管户，再依据《关于进一步促进闽宁镇经济社会快速发展的意见》（银党发〔2013〕34号），享受“农民购买基础母牛的每一头一次性给予2000元补助”，政策补助资金就如托管本金。三年托管期满后，上述补助资金归贫困托管户所有。

c．贫困户购买肉牛本金不足部分，原则上由农户自筹，政府支持，贫困户无法完成自筹部分的，由县政府投入200万元担保资金，从银行取得授信，经县政府同意，贫困托管户委托托管企业从银行取得与托管肉牛数量相应的贷款不足托管本金部分。贷款按村集中使用，利息由县政府承担。

d．闽宁镇收缴的购牛现金交予县扶贫办管理，由县扶贫办整合资金后交付托管企业，闽宁镇负责肉牛托管分红资金的管理与兑现。

③实施步骤

a．闽宁镇确定贫困托管户，收缴每户每头2000元托管本金，与贫困户签订托管养殖协议，与托管企业签订托管协议，名册交予县扶贫办和托管企业。

b．闽宁镇督促托管企业依据托管名册，按照与闽宁镇签订的托管协议约定，购入托管肉牛。

c．由县农牧局、扶贫办、闽宁镇三家单位对托管企业购入的托管肉牛进行验收。

d．托管肉牛经过验收确认，并报分管副县长签字后，由县扶贫办拨付企业政策性补助资金。

④监督管理

a．由县农牧局、扶贫办、闽宁镇三家单位共同监督托管肉牛的存栏量，确保托管企业肉牛存栏量不少于60%。

b．由县扶贫办、闽宁镇两家单位共同监管托管企业按时兑现分红，每半年兑付一次。

c．由县监察局、财政局、审计局、扶贫办对托管资金进行监督检查，每半年检查一次，托管资金只能用于购置托管肉牛。

d．由县农牧局负责做好托管肉牛疫病监控防治工作。

⑤保障措施

a．县政府分管副县长将依据本办法督促各有关单位履行职责，按要求尽快实施项目。

b．闽宁镇负责加大肉牛托管养殖项目的宣传力度，帮助贫困户转变观念，鼓励广大贫困户主动参与肉牛托管养殖，力争全部贫困户在此项目中受益。

（3）未参加肉牛托管项目的贫困户的生活补助

2014年闽宁镇分三批对全镇1537户建档立卡贫困户实施肉牛托管项目，参加项目的贫困户有782户，托管肉牛1491户，尚有755户属绝对贫困户，大多因伤、残、病、孤、智障等原因造成无劳动能力，家庭经济拮据，无增收渠道，无力支付肉牛托管农户自筹资金，肉牛托管这一惠民政策很难惠及这一层次建档立卡贫困户，为解决实际困难，闽宁镇利用“双到”资金给贫困户提供生活补助，重点解决最迫切、最现实的生活困难问题。具体包括：

①每户计划补助1000元，总资金75.5万元，以实物形式兑现，每户米50斤、面100斤、油10斤、无烟煤1吨。

②以招标形式实施，中标方统一采购米、面、煤，各村设置集中发放点，由镇民政、残联、民生服务中心、县扶贫办等几部门抽调专人监督发放。

③在发放过程中保证发放贫困户信息的准确性、政策的严肃性和扶贫措施的精准性，坚决杜绝营私舞弊和弄虚作假。

2．大力发展产业园区

有学者认为农业发展通常可划分为三个阶段，分别为：（1）解决食品供给问题的阶段；（2）解决农民收入问题的阶段；（3）解决农业生产方式问题的阶段。当前中国农业面临的主要矛盾体现在农业的效率或生产方式，而解决问题的关键在于扩大经营规模，以遏止资本报酬递减现象。在实践中，西部民族地区产业园区不仅是区域经济发展、产业调整和升级的重要空间聚集形式，也担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命。

闽宁镇新建的闽宁产业城（望远）和闽宁扶贫产业园汇聚了葡萄酒酿造加工、轻纺加工、机械电气等无污染、劳动密集型的十余家企业。在工业企业落地、发展带动当地城镇化的过程中，也促进了闽宁农业现代化的快速发展。2015年闽宁产业城道路延伸及供排水工程、绿化等项目完工，投入1.5亿元完成基础设施建设，不断提升工业园发展承载能力。2016年更是加大了闽宁产业城、闽宁扶贫产业园高效低碳项目的引进力度，夯实持续发展后劲。截至2016年6月，产业园已经入驻银峰铝业、中小企业创业谷、福建亚通和青川管业等17家企业，吸纳1000余名移民成为产业工人。

闽宁产业园之所以能吸引中粮集团、德龙酒业等大型龙头企业的葡萄酒生产加工项目是源于闽宁镇盛产的优质葡萄。闽宁镇位于银川市南端、贺兰山东麓，该地是中国著名的优质葡萄产区，具有发展葡萄产业的先天优势。2013年，贺兰山东麓被正式列入《世界葡萄酒地图》，获得国际认可。再加上自治区“321”补助政策扶持，大大提高了种植户的积极性，闽宁镇采取“龙头企业+基地+农户”的发展模式。目前，已在木兰村、园艺村、武河村种植葡萄6.2万亩，有1000多户农户种植葡萄，整个产业带动了镇上4000多人就业。一方面，葡萄种植为张裕、王朝、长城等优质国产葡萄酒提供原料，年加工高档葡萄酒5万吨，并构建了葡萄种植（苗木、葡萄种植）、国际生态酒庄、别墅、葡萄酒配套产业（橡木桶、橡木塞、包装印刷等）、葡萄主题旅游配套服务为一体的多元化产业链。另一方面，中粮等龙头企业安排专人定期到农户园中开展葡萄种植前、种植过程和收获的技术指导和服务工作，共同提高葡萄品质。

中粮长城葡萄酒（宁夏）有限公司于2010年落户到闽宁镇，公司于2012年3月6日开工建设酒庄，并实现了当年建设当年投产的中粮速度。该公司总占地面积2.2万亩，其中酒庄建设用地246亩，酒庄建筑面积约4.3万平方米，地下酒窖7000平方米，酒庄一期总投资3.5亿元。公司引进世界先进的酿酒设备，以“重力酿造、柔性工艺、节能环保、安全有机”为酿酒理念，以中粮集团提出的全产业链生产模式为指导，现已生产出长城云漠酒庄系列、天赋系列、大漠系列、沙狐系列、阳光坡地五大系列葡萄酒，产品销往全国各地。

葡萄酒业现已形成规模产业链，葡萄种植业现已成为闽宁镇的支柱产业。种植葡萄的农户亩均增收3000元以上。除了葡萄产业，闽宁镇还将建设红树莓产业园，用三年时间打造集研发、种植、加工、销售、酿酒、养殖、餐饮、住宿、观光和旅游休闲为一体的绿色生态有机农业产业园。2016年在原隆村1000亩的红树莓种植基础上扩增1700亩，带动原隆村300余人就业，每人每天收入不低于70元。另外，闽宁镇还采取了“公司+基地+农户”模式，在武河村发展长毛兔养殖，建设兔棚14栋，养殖长毛兔4300只，用工50人，可带动贫困养殖户75户。

3．光伏农业大棚和光伏电站

原隆村是闽宁镇贫困发生率最高的行政村，共有2000户家庭，也是2013～2015年宁夏回族自治区移民搬迁的集中接收地。为此，引进了光伏发电项目。青岛昌盛日电太阳能科技股份有限公司于2014年在闽宁镇原隆村流转移民土地实施的集温室设施农业种植、光伏太阳能发电售电为一体的现代农业产业项目。其扶贫方式有三个方面。首先，通过政府+企业+贫困户的模式，企业连续三年免费给予每户贫困户一栋种植棚使用，托底分红每户每年1万元。其次，为有劳动能力的贫困户家庭成员提供就业岗位、技术培训和销售指导。平均年工资2万元。最后，鼓励贫困家庭承包种植大棚，进行自我创业。近两年来，平均每个大棚获得经营净收益每年不低于3万元。这一扶贫方式将持续三年。

目前以原隆村为核心的闽宁镇已逐渐形成以花卉、茶叶种植为重点，以蚯蚓、蝎子特种养殖为亮点，以食用菌、有机蔬菜种植为抓手的产业布局。使412户贫困户每户每年增加土地流转收入1500元，带动350多人就业，每人每年劳务收入超过2.5万元。

为进一步利用闽宁镇自然资源脱贫致富，银川市扶贫办、银川市妇女联合会、永宁县人民政府和江苏振发集团有限公司将共同建设2000套光伏发电装置——振发光伏小镇项目，以帮助贫困户尽快脱贫致富。具体项目的扶贫推进模式为“企业担保+被扶贫户+政府贴息”，即通过银川市、银川市妇女联合会、永宁县人民政府积极争取到扶贫贷款和扶贫光伏指标，为建档立卡的贫困户提供每户10万元的妇女创业贴息贷款。每户每年分红1万元，将持续20年。由振发集团负责，首期建设200套组件的光伏电站，保证贫困户5年内每年收入不低于1万元，25年内总收入不低于20万元。二期投资2亿元，再建设1800套组件的光伏电站，届时原隆村将实现光伏扶贫项目全覆盖。

（二）教育扶贫

教育扶贫作为治本之策，是闽宁镇扶贫的重中之重。闽宁镇的教育扶贫主要有：一是在全自治区率先开展高中阶段全免费教育，解决了贫困学生上学问题；二是积极对接国家电网宁夏电力公司，签订助学工程协议，分三年投入100万元对永宁县144名精准识别贫困学生捐资助学；三是针对贫困学生积极落实“两补一免”“金秋助学”“雨露计划”等各项慈善救助、教育惠民政策。

具体而言，闽宁镇对建档立卡中因学致贫的贫困家庭子女，从幼儿园到高中（含中等职业教育）学费全免，幼儿园阶段每人每年补助生活费1000元；小学阶段每人每年发放生活补助2000元；初中阶段执行“两免一补”政策，发放生活补助2000元、就餐补助1760元、寄宿生补助1250元；高中阶段（含中等职业教育）在全免费教育的基础上，每人每年发放生活补助2000元；全日制大学阶段纳入生源地助学贷款计划，每人每年帮助申请贷款6000～8000元；对当年考上一、二本院校的贫困大学生纳入“燕宝基金”资助计划，每人每年资助4000元，连续资助4年。

1．雨露计划职业教育扶贫助学补助

宁夏回族自治区2015～2016年实施雨露计划职业教育扶贫助学补助政策，该项目覆盖了全部农村建档立卡贫困家庭。雨露计划职业扶贫助学补助受益对象是宁夏回族自治区农村建档立卡贫困家庭中有子女接受中、高等职业教育的贫困家庭。具体要符合以下两个条件：第一，农村建档立卡贫困家庭，指的是精准识别进入最新一轮建档立卡数据库的贫困家庭。子女本人户口迁出本村的贫困家庭（主要是指户口迁至学校所在地的高职在校生），同样享受扶持政策。第二，子女接受中、高等职业教育，贫困家庭子女在校学习，并在教育部及人力资源和社会保障部的中、高等职业教育学籍管理系统注册证实学籍。中等职业教育包括全日制普通中专、成人中专、职业高中、技工院校，高等职业教育包括全日制普通大专、高职院校和技师学院等。

贫困家庭子女接受职业教育在校学习期间（包括顶岗实习），其家庭均可享受扶贫助学补助。符合条件的贫困家庭第一次得到扶贫助学补助后，其子女在校学习期间无论其家庭是否脱贫，都继续享受扶持政策。接受中等职业教育期间享受扶贫助学补助，毕业后直接升入高等职业院校继续学习的学生，其家庭继续享受该资助政策。职业教育扶贫助学补助所需资金，在统筹使用往年结余资金的基础上，由中央财政专项扶贫资金和省级财政扶贫资金足额安排。扶贫助学补助标准在2015～2016年为每生每年1500元。闽宁镇所在的永宁县在2015～2016年雨露计划补助人数为105人。

贫困家庭子女接受职业教育的扶贫助学补助各环节如图8所示。

第一环节是生源地上网申报。凡符合条件的贫困家庭，无论其子女在何地就读，均在其家庭所在地申请扶贫助学补助。2015年秋季学期起，职业教育补助一律通过全国雨露计划信息管理服务系统进行申报。贫困家庭不够条件通过网络申报的，县级扶贫部门、驻村干部和帮扶责任人在征得贫困家庭同意后，提供及时帮助和服务。

第二环节为系统审核。雨露计划信息管理服务系统与国务院扶贫办建档立卡系统和教育部、人力资源和社会保障部、高等职业教育学籍管理系统自动比对，审核贫困家庭信息和学生在校信息。

第三环节是公示监督。审核通过的拟补助扶贫对象名单及相关信息在贫困家庭所在行政村进行公示，接受村民监督。公示现场拍摄照片，上传管理服务系统留存。对群众举报的不符合条件的补助对象，经查实后由县扶贫部门核准后取消补助对象资格。若因信息填报不完整、返贫人口尚未纳入信息系统等原因，未通过网上审核，而又确实符合补助条件的贫困家庭，经县级扶贫开发领导小组审核确认后给予补助。

第四环节是直补到户。雨露计划职业教育补助的对象是农村建档立卡贫困家庭，补助资金一律通过支农惠农“一卡（折）通”或社会保障卡直接发放到贫困家庭。每学年分秋季学期、春季学期两期申请、审核，补助资金分学期发放。

2．能力提升脱贫行动计划

从自治区层面，每年会安排一定资金，重点支持建档立卡贫困人口和易地移民免费接受职业教育和就业技能、农村实用技术培训，每年培训10万人次，对取得中级及以上职业资格证书的给予表彰奖励，继续加强对创业和致富带头人的示范培训和政策扶持。引导企业扶贫与职业教育相结合，鼓励职业院校和技工学校招收贫困家庭子女，确保贫困家庭劳动力至少掌握1门致富技能。支持贫困地区建设县乡基层劳动就业和社会保障平台，引导和支持用人企业在贫困地区建立培训基地，开展好订单、定向培训，建立和完善输出地与输入地劳务对接机制，对在城镇工作一年以上的农村贫困人口，输入地政府要承担相应的帮扶责任，并优先提供基本公共服务，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村贫困人口有序实现市民化。

闽宁镇每年组织开展各类培训1万人次以上，培养了近千名技术工、焊接工、瓦工、木工。2015年，8家劳务公司向闽宁镇工业园区（望远）中的企业输送了技术工近500人。宁夏生物工程技工学校在闽宁镇设立分校，对生态移民开展葡萄种植、畜牧兽医、农产品加工保险等技术培训，提升移民的技能水平。2015年共开展装载机、挖掘机等职业技能培训17期，培训人员985人次，全年输出劳动力10086人，人均年收入1.23万元。

依托宁夏生态移民培训示范基地和生态移民创业就业服务中心，建立了区市县联网的闽宁镇劳务市场，新培育劳务派遣公司3家、劳务经纪人15人，闽宁镇劳务派遣公司达到16家、劳务经纪人达71人。针对建档立卡贫困户中有劳动能力但无职业技能和就业渠道的131人，安排92人县域内务工，15人县外务工；千方百计招商引资，全面推进闽宁扶贫产业园建设，入园企业优先使用贫困人员，力争全面建成后解决3000人就业。落实劳务派遣奖励，每带领1名贫困人口稳定就业超过6个月且月工资1500元以上的，奖励劳务经纪人200元。

以村为单位开展移民职业技能培训，做到每月一期培训班，按需培训。继续培育各村劳务输出组织。通过政策引导、资金补助，培育壮大劳务派遣公司、劳务经纪人队伍，有组织输出劳务，帮助移民创收致富。2016年将增加10个劳务输出组织，其总数将达到54个。发挥好镇劳务市场作用，2016年实现稳定就业不低于1500人。

利用福建蓉中村国务院扶贫办培训基地，2016年组织闽宁镇村队干部、致富带头人、宗教界人士外出培训，学习先进经验，拓展发展思路。主动学习先进典型，组织镇村干部、致富带头人到兄弟乡镇观摩学习先进典型，学经验，找差距，补短板。

（三）金融扶贫

金融扶贫的基础是农村的财政金融改革和发展。宁夏农村财政金融改革的重心是要创新财政支农资金使用方式，发挥财政政策导向功能和支农资金杠杆作用。具体将通过设立引导基金、贷款担保、风险补偿、贷款贴息、直接补贴等，撬动社会金融资本投资农业农村，逐年降低资金直补比例。同时，还致力于利用市场化、资本化途径，激活农村房屋、土地等资源要素的内在价值，使其产生租金、红利等收益，提高农民财产性收入。提倡村集体和农户通过入股或合作等方式，组建农房出租协会、乡村旅游协会，与工商资本合作，盘活闲置农房，增加农民收入。

在金融扶贫的具体操作层面，银川市深入推进了“金扶工程”，对参与“金扶工程”的金融机构，人民银行银川中心支行综合运用支农再贷款、再贴现、差别准备金动态调整等货币政策工具给予支持。支持发展互助资金组织和村级互助担保基金，巩固发展贫困村互助资金，推进增资扩面，力争总规模到2018年达到10亿元。加强贫困地区信用体系建设，对建档立卡贫困户进行评级授信，推进对建档立卡贫困户和生态移民户提供5万元以下扶贫小额贷款，由财政按基础利率贴息。以县为单位根据贷款规模，从扶贫资金中建立扶贫小额贷款风险补偿金。积极争取并切实用好扶贫再贷款，优先投向贫困县金融机构。设立自治区级扶贫开发投融资平台，与政策性银行合作，争取获得更多国家低息、长期扶贫贷款资金，撬动更多信贷资金。加大创业担保贷款、助学贷款、农村妇女创业小额担保贷款、康复扶贫贷款实施力度。鼓励市、县探索扶贫资金与金融资金捆绑放贷机制。支持发展扶贫小额保险和小额贷款保险，对贫困户保费予以补助。扩大农业保险范围，提高保险额度，防范贫困户农业生产风险。

闽宁镇2015年制定了《闽宁镇简政放权试点工作实施方案》，完成了国有土地承包经营权和房产确权登记颁证工作，挂牌成立了永宁县土地产权交易中心闽宁镇分中心，为移民提供土地产权流转、出让、抵押融资等服务。联合德龙、中粮等大型葡萄酒企业，成立酒庄联盟，设立葡萄产业发展基金，用于发展壮大葡萄产业。财政投入1亿元，成立宁夏回族自治区首家镇级投融资公司闽宁协作建设发展有限公司，专项融资服务产业园区建设、城镇基础设施建设。财政投入340万元，在全镇6个行政村成立互助担保基金中心，发放扶贫贷款2166户1431万元，帮助群众解决发展资金困难的问题。

闽宁镇还成立了互助资金，闽宁镇政府是互助资金管理的主体，镇长是第一责任人，分管领导是直接责任人。永宁县扶贫办担负业务指导和监管职责，如发现问题，要与闽宁镇政府协商解决。2015年经过永宁县扶贫办审核，要求闽宁镇政府负责限期一个月收回玉海、武河、福宁、原隆等4个村的逾期贫困村互助资金。针对园艺村互助资金问题比较突出，暂停实施其贫困村互助资金，待条件成熟时再行实施。由闽宁镇政府明确专人，限期两个月对园艺村逾期不归还互助资金的农户，申请法院进入司法强制执行程序，最大限度减少损失。

（四）社会帮扶

宁夏回族自治区深入推进中央单位定点帮扶工作，完善沟通会商机制，从政策、项目、资金、人才等方面争取更多的援助和支持。闽宁协作也得到了宁夏回族自治区的重点关注，闽宁产业园区的基础设施建设得到了自治区、银川市、永宁县的大力帮助，闽宁镇自身也与福建就经贸、旅游、金融、科技、文化、教育等各个领域不断扩大务实的合作。

闽宁镇根据各个贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，确保贫困村驻村工作队全覆盖，通过适当调整帮扶单位的形式，提高县以上机关派出干部的比例。强化驻村工作队跟踪管理，落实保障措施，严格执行工作队考核、激励、问责和召回制度，发挥“10 ·17”全国扶贫日平台作用，严格落实企业和个人公益性均增所得税税前扣除、税收减免等政策，鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，建立社会扶贫信息服务平台，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。实施社会专业人才服务贫困地区计划和扶贫志愿者行动计划。

闽宁镇干部驻村工作扎实认真。驻村干部每天到所驻村开展工作，协助村党组织抓好党的基层组织建设，帮助在农民专业合作社、专业协会和产业链条中建立基层党组织；指导所驻村村委会依法开展自治，健全村级组织议事决策会议制度、村组干部走访值班制度，处理好与群众生产生活密切相关的各类问题，确保村民诉求“月月清”；指导帮助所驻村完成乡镇党委、政府安排的中心工作和其他各项工作任务；指导帮助所驻村健全完善村规民约等村级事务民主管理制度，监督所驻村各项事务管理和“党务、政务、财务”公开情况，帮助村“两委”做好矛盾调解、信访稳定、计划生育、安全生产、卫生保洁等各项工作。

（五）社会保障兜底脱贫

在建档立卡贫困户中，完全或部分丧失劳动能力的贫困家庭只能通过低保和社会救助等途径解决基本生计问题。对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。进一步加强农村低保申请家庭经济状况核查工作，将符合条件的贫困家庭纳入低保范围，做到应保尽保。提高农村特困人员供养水平，改善供养条件，抓紧建立农村低保、社会保障和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。2015年宁夏全区低保标准是2400元，低于扶贫标准550元；2018年扶贫标准约为3600元，高于目前的低保标准1200元左右，而且将做到两线合一。

五 民族地区精准扶贫绩效评价的现实问题分析

我国对贫困地区实施精准扶贫、精准脱贫是当下扶贫攻坚的重点所在。2015年扶贫开发工作会议中，习近平总书记强调到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全都摘帽，解决区域性整体贫困。在实践层面的精准扶贫工作具体包括：精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面。我国精准扶贫中精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处。逐步建立以考核结果为导向的激励和问责机制。2015年，我国就扶贫成效的评估工作颁布了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》。其中具体规定了考核工作从2016年到2020年，每年开展一次，由国务院扶贫开发领导小组组织进行。每年年底开始实施，次年2月底前完成，按省级总结、第三方评估、数据汇总、综合评价和沟通反馈等步骤进行。考核办法明确公布了扶贫开发工作成效四大考核内容，包括减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金。

原则性和指导性的国家和地方扶贫政策、相关细化的扶贫措施、具体实施的扶贫项目不仅存在阶段性特点，而且在实际操作层面由于自然和文化环境千差万别，现实障碍也迥然不同，从而出现工作偏差无可避免，因此对于精准扶贫开发工作绩效评估的连续性及相应的现实工作层面的不断纠偏直接关系到精准扶贫的目标实现和效率提升，现实意义之重要毋庸置疑。少数民族贫困地区精准扶贫绩效考核，在制度设计上不仅要重点围绕扶贫开发工作的脱贫成效，还要进行成本效益核算和效率评估，充分考虑到各级政府为精准扶贫和精准脱贫所付出的各项努力，同时还应将精准扶贫和精准脱贫工作中的经济效益和社会效益等都纳入制度框架。

无论是国际还是国内，对精准扶贫和精准脱贫的精准评估仍然是目前最大的难题。究其原因，扶贫绩效跟踪评估机制的制定，在学理上要彰显科学性和规范性；在实际应用上还要具有很强的实操性和稳定性、持续性；两者同时兼顾很难做到。本章以我国少数民族贫困地区精准扶贫绩效跟踪评估机制实施中的现实问题进行分析和探讨，并提出相关政策建议。

（一）公平性的体现亟待更加充分

距离2020年全面建成小康社会不到四年的时间内，扶贫攻坚工作得到了国家和政府的高度重视。我国中央财政专项扶贫资金、中央基建投资用于扶贫的资金等将大幅度增长；中央财政一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付会进一步向贫困地区倾斜；省级财政、对口扶贫的东部地区也相应增加扶贫资金投入；金融扶贫将做强做好；同时，“五个一批”工程将全面实施。公平与公正相伴相生，并成为当下国际社会和经济发展中密切关注的重要问题，同时也是精准扶贫工作的核心所在，需在绩效评估中得以显现。但如何用科学规范的方法将扶贫资源配置过程中的公平性表现出来并进行考核监督，而且还要找到进一步调整的方法和路径，一直是我国社会各界关注、学界不断研究思考的热点，同时在国际上包括西方发达国家也依然是无法攻克的难题。

1．识别贫困人群的精准度还有待进一步提高

仅从扶贫方式上看，显然普惠制的扶贫方式在公平性体现上难度不大，但前提是需要足够的资金投入。我国东部发达地区因贫困发生率低，财政优势明显，因此大多采用这一扶贫方式，相应的扶贫开发工作中公平性问题得到了较好解决。而我国14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村全部集中在中西部地区，贫困人口超过500万人的省份如贵州、云南、河南、广西、湖南、四川等，也无一例外属于中、西部地区。中、西部地区自身财力达不到普惠制扶贫的要求，总体扶贫资源也有限，实践中主要采取逐级指标分配法对贫困人群进行识别。近年来各地的贫困认定指标在实践中不断完善，已由之前单一的家庭收入指标拓展到考虑家庭财产、家庭成员状况等多个方面，但家庭收入依然是最重要的衡量指标。到目前为止，严格、准确的家庭收入核查机制缺位现象还普遍存在，致使精准识别过程中在贫困线附近的贫困家庭被遗漏现象仍然在一定范围内存在。无法精准核查农村家庭收入的各种来源和相应金额，尤其是有农业经营以外收入的家庭，由于缺少公共监督渠道，只能根据家庭自报的收入总量和社区内其他人对申报家庭的生活水平印象加以判断，并进行民主评议。这样的评估和民主评议标准在科学性和规范性上都存在误差，无法做到真正的精准。作为第一环节的精准识别如果存在疏漏必然会影响到扶贫资源的公平性分配。

2．“大锅饭”现象在资源配置过程中一直存在

因公平性问题害怕引发群众不满，导致扶贫效率低主要集中在扶贫资源的配置环节。根据《关于改革专项扶贫资金管理机制的意见》（国开发〔2014〕9号）精神，中央及省财政扶贫资金总量的70%以上要用于产业扶贫项目，实施中需根据每户具体的致贫原因和贫困特征有针对性地确立产业扶贫项目，即一户一策，并通过层级审批获得相应资金。这一规定的目的是在公开、公平的基础上将精准扶贫落到实处，同时激发贫困户的自我发展能力。现实中，除去缺少劳力的贫困家庭外，相当部分的贫困家庭成员受教育水平低，缺少劳动技能、眼界和自信，不具备自我发展规划能力，无法适应扶贫产业发展项目的要求。他们虽然参加了扶贫项目，但扶贫项目的最终目标很难达到。这也使得一些贫困地区产业扶贫项目在覆盖范围上追求平均主义，选择“大锅饭”的操作方式，只求在贫困家庭的受益程度上基本做到人人平等，在形式上做到公平。

3．短期公平目标与长期公平目标无法完全统一

相关研究证实，对扶贫政策的公平性或扶贫项目执行效果的公平性评估需从三方面考虑：第一是目标人群的受益程度；第二是相类似的家庭是否受益相同，也被称为横向公平；第三是纵向公平，即越贫困的家庭是否得到的越多。换言之，这是从接受扶贫资源的主体（贫困群体、贫困家庭、贫困个人）出发考察扶贫政策或项目的公平性。

在我国贫困地区实施精准扶贫的过程中受限于有限的扶贫资源，很难做到真正的横向公平和纵向公平，因为这涉及公平和效率这一矛盾关系的确定。我国的脱贫目标是：到2020年现行标准下贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；实质上是横向公平和纵向公平的综合反映。但在此期间是否要在精准扶贫绩效跟踪评估机制中每一年进行横向公平和纵向公平的考核值得商榷。主要原因有：如果加强考核短期内横向公平和纵向公平的实现程度，会影响到长期公平性目标的实现程度，也就是局部和全局的目标存在一定的矛盾；另外，扶贫工作本身就是公平性的体现，因而短期公平性目标和长期公平性目标如何达到统一就需要综合全面地考虑，同时要制定出可应用于实际的具体的政策措施。

（二）评估扶贫工作效率及损失的现实难点

《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》指出，扶贫开发考核工作将针对主要目标任务设置考核指标，注重考核工作成效；坚持客观公正、群众认可，规范考核方式和程序，充分发挥社会监督作用。现实操作层面的各项扶贫开发工作也会围绕这一目标全面展开。毋庸置疑的是，扶贫成效是扶贫工作绩效考核的核心。但这一成效体现的应不仅仅是单一维度的脱贫人数，而应是多维度的扶贫成效。通常，多维度至少体现为时间、方法和结果三个维度，也就是要将时间、方法、结果三者综合考量后得到扶贫成效优劣的评判。从多维角度出发，目前扶贫开发工作中对扶贫工作效率损失评估的难点主要有以下方面。

1．评估扶贫工作效率的标准不统一

我国改革开放以来的扶贫开发工作始终以开发式扶贫方式为主，具体实施中，从20世纪80年代初开始的以区域为重点的开发式扶贫发展到20世纪80年代中期以国家级贫困县为重点的开发式扶贫，再到21世纪初以贫困村的整村推进为重点的开发式扶贫与救济式扶贫相结合，最后到当前以贫困家庭为瞄准对象的精准扶贫与精准脱贫的全面综合扶贫攻坚。回顾我国40年的扶贫开发工作，在政府出台的各项扶贫政策、措施和工作要求上，既追求扶贫成效也关注扶贫工作效率。但如何准确界定扶贫工作效率一直是国内外学术界的共同难题。最常用的经济学成本收益法无法全面推广的原因是：扶贫效率界定标准会因不同地区、不同经济发展水平、不同社会发展综合需要而有所不同。而一地一个标准的做法，会因对不同地区的标准设定和调整的过程又增加了实施难度和成本，这也是效率的实际损失；同时这也从观念上有悖于效率的总体原则。

除了以上的解释外，学术界至今没有给出衡量扶贫工作效率损失的统一标准，究其原因还有以下方面：如果长期来看达到了扶贫人口的脱贫目标，如何科学正确地看待短期内的效率损失，也就是说，短期内的效率损失在多大幅度内是可接受的？不同地区的长期和短期时间确定是否应有统一标准？对这两个问题的回答实际上是扶贫效率与脱贫速度的综合权衡。如果过于强调速度，可能会使效率打折扣，但如果只强调效率，可能也会影响长期的扶贫效果。另外，很多经济学研究证实，市场中的竞争行为大部分反映了效率的改进，而扶贫工作更多的是公共政策和公共服务，市场机制很难引入。世界银行（2014）经过对100多个国家的深入调查后发现，金融服务的可获得性对于降低严重贫困、推动分享经济增长成果具有重要作用。但除孟加拉等地区外，普惠金融的商业可持续性问题在其他国家并没有得到很好的解决。

2．如何确定扶贫开发工作中政策和措施的弹性合理范围

我国从20世纪80年代开始实施的开发式扶贫的终极目标一直没有改变，即贫困人群由接受“输血”最终转向自我“造血”，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。伴随着贫困分布由区域性的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困，扶贫工作边际效应递减现象不断显现。

很长时间以来，扶贫政策和措施在制定和实施上缺乏弹性，加上相关督察越来越规范，在不同地区不同贫困人群特定的贫困结构和具体行为分析基础上对政策、措施进行弹性调整的做法不普遍，导致了扶贫资源配置效率不高，扶贫与脱贫效率不理想。根据精准扶贫的要求，扶贫资金的设置要针对贫困家庭中的个体，即“一户一策”，扶贫开发资金主要用于家庭个体层面的经济活动与生产项目推动。根据相关政策措施，无论到户的扶贫资金采取何种形式，每户实际可获得的资金额很有限，贫困家庭很难在扶贫资金的基础上从事经营性活动。而很多到户的扶贫项目，由于“撒胡椒面”式的资源分配方式，不仅贫困家庭难以达到项目启动规模，更无法形成可持续的发展能力。

但对扶贫政策措施进行弹性调整的现实难题是合理的弹性范围难以确定。如果弹性过大，扶贫资源配置环节会有在面上看不够均衡的问题，易诱发群众的不满情绪；如果缺乏弹性，采取无差异性的一刀切政策或措施，扶贫资金的效率提升就是空谈。

3．效率观念在扶贫工作中需不断加强

我国当下至2020年，7017万名贫困人口要全部脱贫，意味着平均每年需要减贫1170万人，时间十分紧迫，任务相当繁重。为此，中央政府不仅要求各级政府层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状；还要建立年度脱贫攻坚报告和督察制度，加强督察问责。要把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。党中央、国务院和各级政府高度重视扶贫工作，以每年的脱贫人数作为扶贫成效易于检查监督。贫困地区的各级政府作为扶贫开发工作的直接责任人必须意识到，从长远看，扶贫工作的效率不仅要看一定时期内的脱贫人数，同时也要看该地区的经济发展潜力和实力是否在该时期内相应增加，尤其是贫困户自我发展的能力是否得到相应提升。我国东、中、西三大地区的经济发展差距是现实存在的，如果在扶贫攻坚的同时，少数民族贫困地区的政府没有将扶贫工作同所在区域的经济发展联系起来，扶贫工作就会为扶贫而扶贫，所取得的成效会因地区经济发展差距的扩大而重新成为难以解决的痼疾，扶贫成效就很难有持续性，并很有可能影响到民族关系的和谐。

另外，以政府为主导的扶贫开发工作中，扶贫政策、措施和项目规划通常都是自上而下，容易使贫困群体中的个体表现为被动地服从和接受，再加上贫困户通常具有教育程度较低、获取信息能力差、风险脆弱性显著、被社会排斥等特点，如果各级政府缺乏有意识地引导调动贫困家庭自我发展的积极性，不仅会影响到扶贫项目的效率，也会形成福利依赖。一旦政府的转移支付发生变化，支持力度有所减弱，就很有可能在短时间内重新返贫。

（三）考核方法的精准性有待完善

在已经颁布的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中指出，考核工作将围绕落实精准扶贫、精准脱贫基本方略，针对主要目标任务设置考核指标，注重考核工作成效；坚持客观公正、群众认可，规范考核方式和程序，充分发挥社会监督作用；坚持结果导向、奖罚分明，实行正向激励，落实责任追究。同时，考核指标的资料来源除了扶贫开发信息系统、全国农村贫困监测等“官方”数据外，还将适当引入第三方评估。由国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估，充分发挥社会监督作用，使各项脱贫数据更加可靠、更加公正。

当下国内外学术界对扶贫开发绩效评价的研究和框架设计的主要理论思考如下。首先，从经济学的成本效益方法出发，着重从扶贫资金的经济成本核算、成本收益两方面确定扶贫资源的使用效率，综合考察扶贫的经济效益及公众满意度。其次，在关注经济效益的同时，增加了政治绩效和社会绩效，即政府扶贫政策的推行效果应充分体现政府效率、经济发展及社会进步等多方面的内容。很多学者认为，政治绩效同经济绩效和社会绩效相比，应处于中心地位，这是因为我国的扶贫开发是以政府为主导，政治绩效的突出可在制度上和行动力上保障经济绩效和社会绩效的实现。

在上述理论指导下，通过系统论和层次结构论的观点和方法构建扶贫工作绩效考核指标体系的研究成果在学界已经很丰富。系统性强调了整体性、关联性、时序性、动态平衡性、开发性和等级结构性。作为一个运转系统，其全部活动可概括为输入、运行、输出和反馈四部分。层次结构论的核心观点是将复杂的多目标决策问题视为一个有机整体，将多目标细化为多个更为具体的单一目标，从而通过多个指标的若干层次进行展现。也就是说，凭借定性指标的模糊量化方法计算得到各个层次的单排序和总排序，并以此作为多目标、多方案优化的决策依据。在现有的研究中，主要通过层次分析法、主成分分析法、聚类分析法将系统论和层次结构论与扶贫工作的绩效考核相互联系。虽然这三种方法尝试将定性与定量相结合，便于决策者相对清晰地了解评价结果，但每种方法都有其自身缺陷。层次法的优点是较为简洁简单，但在构建指标体系时所选取的指标过多则会面临数据指标权重无法精确确定的难点。作为一种多元统计方法的主成分分析法的缺点主要是产生了“降维”过程，即少数的综合变量代替原先的多个变量，对其进行解释时由于综合变量较为模糊所以针对性不强。而主成分的累计贡献率如果不能维持在较高水平，集中了诸多信息的主成分可能就不足以给出符合实际的有力解释。聚类分析法的应用范围相对更为广泛，但当研究的样本量足够大时，很难得出聚类的清晰结论。此外，通过距离或相似系数得出的聚类变量没有体现出变量之间的内在关系；而如果缺少完整的数据，也无法有效使用聚类分析法。

我国扶贫开发工作是系统工程，涉及经济、社会、文化方方面面，具有相当的复杂性。上述提到的扶贫工作绩效考核评估方法各有缺点，且只能给出一个总量上的大概评估结果，精准性还有待提升。仅仅依赖单一的绩效考核办法肯定不符合精准考核的要求，但即使采取了专项调查、抽样调查和实地核查等方式，评价方和被评价方都应对每种方法在具体应用时的缺陷和不足有较为深入的了解，在此基础上考虑采用其他方法进行弥补，通过多种方法互相补充，尽可能地提高扶贫工作绩效考核的科学性、规范性和精准性。

（四）相关政策建议

精准扶贫是党中央和国务院对扶贫开发工作的新要求，是解决扶贫开发工作中底数不清、目标不准、效果不佳等问题的重要途径，是全面建成小康社会的重要保障。为了更好地体现精准扶贫成效，精准考核不仅要真实、科学地衡量扶贫开发工作的绩效，同时也应是对下一阶段扶贫政策、措施和项目进一步调整和开展的重要依据和参考。鉴于本章之前讨论的现实难题，特提出以下政策建议。

1．加快精准扶贫识别标准的多维化

近年来，国内学术界有关多维贫困的研究越来越多，扶贫工作层面上，各地各级政府也根据当地实际情况在单一收入指标之外，对家庭财产、家庭成员的就业状况、家庭居住和生活条件等一并纳入精准识别的范围。但到目前为止没有国家统一的多维贫困识别标准。

正如联合国国际开发署所指出的“经济增长本身并不能自动转化为人类发展进步。只有凭借重点关注教育、营养、健康和工作技能等方面的扶贫政策和旨在提高民众能力的大量投资，才能扩大民众获得体面工作的机会和确保人类持续进步”。

牛津贫困和人类发展研究中心为联合国国际开发署（UNDP）设计的多维贫困（MPI）指数包括教育、健康、生活标准三大类10项内容：教育类的有受教育年限和儿童入学率；健康类的有儿童死亡率和营养水平；生活标准类的有电力、住房面积、饮用水、卫生条件、厨房燃料和不动产。其中，教育和健康量化指标分别占1/6权重，每一项生活水平指标各占1/18权重。

从我国农村贫困地区实际出发，多维贫困（MPI）指标的测算和推广应尽快提上议事日程。突破以家庭人均收入单一指标的现实贫困人群识别标准，在多维贫困指标的基础上实现更有效率的动态管理。

2．加快对扶贫项目落实和扶贫资金使用情况的核查

扶贫资金对贫困人口的覆盖面和财政扶贫资金到户率的不吻合现象一直是扶贫开发工作较为明显的效率损失之一，到目前为止也依然存在。这里既有覆盖不足问题也有福利漏出问题，同时还有扶贫项目执行问题。虽然现实情况错综复杂，但必须要尽可能地防止执行层面的遗漏错误和政策制定中因失误导致的排除错误。也就是说，要想扶贫项目和扶贫资金在方法和结果上实现精细瞄准，不断提升效率，首先要在政策制定和执行过程进行精准瞄准，并保证一定的连续性；否则花再多的人力物力也是本末倒置。

3．增加专项工作经费将差异化扶持措施落到实处

通常，贫困家庭陷入贫困陷阱使他们对未来的负面冲击更为脆弱，同时又无力抓住实现改善的机会。这就需要了解贫困家庭的贫困原因、贫困家庭实际意愿。当前精准扶贫工作中，各级政府要求摸清每个贫困家庭的致贫原因后登记录入数据库，便于今后精准扶贫工作的针对性开展。但在实地调查中发现，虽然很多县级政府规定了对应的动态管理，在经费上按不低于农村低保金支出总额的3%左右列入同级财政预算，并主要用于聘用基层低保工作人员及调查核实、制证建档、信息系统建设等工作费用支出。但建档立卡工作针对的不仅仅是低保人群，而是县域内所有贫困家庭和个人，建档立卡工作涉及几万户、十几万人的情况很普遍，而且，贫困发生是动态的，不仅有贫困家庭脱贫的情况，还有非贫困家庭陷入贫困的情况发生；后者更需要及时摸清情况获得准确数据。如此庞大的数据管理工作如果缺少专项工作经费支出，长此以往势必会导致工作深入度不足，准确率不够高。

4．需长期关注公平与效率的平衡

我国的精准扶贫开发工作是以各级政府为主导的自上而下的推动过程，这一模式的效率以及取得的成效令世人瞩目。我国在此期间的扶贫政策制定、扶贫开发资金的使用与管理、扶贫资源的筹集以及扶贫开发项目的选择都是由政府部门统一完成，贫困人群和社会各界的多元化主体的参与相对缺失。这一模式存在高效优势的同时也有可能会导致扶贫资源配置方式粗放，效率损失，尤其是在扶贫开发工作中容易忽视贫困主体的自我发展和自我脱贫能力的提升。为此，各级政府需加强公平性和效率性在扶贫工作中的落实、考核。具体可通过增加民主评议环节，进行群众对具体扶贫工作的满意度调查，学术研究机构等第三方介入，增加绩效考核的透明度和科学性等方式最终推动精准扶贫工作以实现既定的扶贫目标。

六 闽宁镇精准扶贫的民意调查分析

闽宁镇近年来按照自治区、银川市和永宁县的安排部署，全力推进精准扶贫、产业扶贫，确立了以“规划引领、产业支撑、项目带动，推进扶贫开发由输血式向造血式转变”的发展思路和打造“高标准、高水平的移民扶贫样本镇”的奋斗目标，自治区、银川市和永宁县三级政府先后投入扶贫开发资金21亿多元，永宁县配套资金16亿元，全面推进了闽宁镇基础设施、民生建设和特色产业发展。全镇农村经济总收入从1997年的1350万元增加到2014年的2.4亿元，农村居民人均可支配收入由1997年的不足500元跃升到2014年的9002元，再到2015年全镇家庭人均纯收入10361元。不仅成功进入全国重点乡镇行列，还获得了“全国民族团结进步模范集体”“全国社会扶贫先进集体”等荣誉称号。2016年闽宁镇将率先全部脱贫。为了从群众尤其是建档立卡的贫困家庭角度考察闽宁镇的精准扶贫成效，闽宁镇政府和中国社会科学院民族学与人类学研究所课题组在2016年6月随机抽选了闽宁镇746位年龄在16岁以上的建档立卡家庭受访者，并让其通过问卷调查的形式对闽宁镇精准扶贫成效进行了评估。

（一）受访者的主要基本特征

参加闽宁镇精准扶贫成效评估的问卷调查的746位受访者均属于建档立卡家庭，占2014年建档立卡贫困家庭1537户的48.54%。本次调查在问卷中询问了受访者的年龄、性别、民族、宗教信仰、受教育程度、政治面貌、家庭规模、个人从业情况等，主要的具体特征表现为以下几点。

1．年龄分布情况

742位受访者的年龄介于17岁至81岁，年龄分段的样本分布为：35岁及以下的样本共83人，占比11.19%; 36～45岁的受访者人数有205人，占比27.63%; 46～60岁的受访者人数是321人，占比43.26%; 60岁以上的受访者有133人，占比17.92%。

2．性别和民族

回答性别的受访者共745人，男性为590人，占比79.19%；女性为155人，占比20.81%。全部746位受访者都回答了民族身份，其中汉族312人，占比41.82%；回族受访者为433人，东乡族受访者1人，因东乡族也大都信仰伊斯兰教，所以将两者合并，共占总样本量的58.18%。

3．政治面貌及教育程度

在743位回答了政治面貌的受访者中，有45位受访者是中共党员或共青团员，占比6.06%, 698位受访者都是群众，占比94.94%。

闽宁镇是宁夏回族自治区的移民搬迁扶贫点，来自西吉和固原的贫困家庭较多，在教育程度上，745位受访者中有211位是文盲，占比28.32%；小学文化程度的受访者有291人，占比39.06%；初中文化程度的受访者有210人，占比28.19%；高中及以上的文化程度受访者有33人，占比4.43%。

4．职业身份

在回答职业身份的708位受访者中，只务农的有288位受访者，占比40.68%；既务农又从事非农劳动的有296位受访者，比例有41.81%；完全从事非农劳动的有124位受访者，占比17.51%。

5．家庭收入情况

722位回答了2015年家庭收入和家庭人口的受访者，其所在家庭的平均家庭人均收入为5840.34元，明显低于闽宁镇2015年全镇家庭人均纯收入的10361元。根据闽宁镇的历年扶贫标准，低于2015年扶贫标准，即低于家庭人均收入2971元的受访者所在家庭有176户，占比24.38%；低于2016年扶贫标准——家庭人均收入3150元的贫困家庭受访者共201位，占比27.84%，其中家庭人均收入高于2015年贫困线但低于2016年贫困线的受访者共25位。高于2016年贫困线但低于2018年扶贫标准——家庭人均收入3600元的受访者有49位，占比6.79%；高出2018年贫困线的受访者有472位，占比65.37%。也就是说，在调查样本中，2016年依旧是低于国家确定的扶贫标准为贫困家庭的占比是27.84%，接近样本量的1/3。

6．上述特征的交叉分析

年龄、受教育程度和家庭人均收入作为受访者的最主要基本特征，对主观评价会有很大的影响，因此进行交叉分析时主要以这三个特点为主。具体表现如表14所示。

表14显示，男性和女性都是36～60岁的受访者占比最多，35岁以下的比例最低；这一特点在汉族和回族的年龄分布上也呈现了出来。在教育程度的分类上，文盲受访者的年龄段主要集中在46～60岁；小学受访者的年龄段主要集中在36～45岁和46～60岁两个年龄段，初中受访者的年龄段主要集中在36～45岁，高中受访者的年龄段主要集中在35岁以下。这也表明，年龄越小受教育程度越高。在家庭人均收入的分布上，低于2015年贫困线的贫困家庭受访者35岁以下的比例最低，其他年龄段较为平衡；高于2018年贫困线的脱贫家庭也是35岁以下比例最低，46～60岁比例最高。

（二）闽宁镇受访者对精准扶贫的主观评价

在746位2014年闽宁镇建档立卡家庭的受访者回答的基础上，本部分将给出不同特点的受访者对我国当下在民族地区全面推进的精准扶贫政策、精准扶贫效果和精准扶贫实现预期目标的信心度评价。

不同类型的受访者对精准扶贫政策、效果和实现预期目标的主观评价如表15所示。

表15显示，746位受访者对精准扶贫的知晓比例达到了91.87%，精准扶贫效果的好评比例和对实现精准扶贫预期目标有信心的百分比都超过了95%。受访群众如此高的知晓度、扶贫工作效果的好评和信心比例说明闽宁镇的精准扶贫工作的确扎实到位，成绩斐然。和男性相比，女性在精准扶贫效果的好评比例和对实现精准扶贫预期目标有信心的百分比都略低，但差距不大。不同年龄段的受访者中，只有60岁以上的受访者对精准扶贫的知晓度略低；16～35岁受访人群对实现精准扶贫的预期目标有信心的比例为88.75%，虽然比例已经不低但和其他年龄段96%以上的比例相比还有约7个百分点的差距。汉族受访者相对于回族受访者对精准扶贫政策的知晓比例要低，具体到不同民族不同性别的受访者，汉族男性低于回族男性近5个百分点，汉族女性低于回族女性近10个百分点。在不同教育程度的受访者中，高中及以上教育程度的受访者对精准扶贫的知晓比例、效果好评比例和对预期目标实现信心比例都是从文盲到高中及以上教育程度的四个组中最低的。初中受访者的三个比例都较高，文盲受访者的知晓比例位居第三。从家庭人均收入角度看，本部分按照2015年2971元家庭人均纯收入的贫困线，2018年3600元家庭人均纯收入的贫困线，划分为三类，即低于2015年贫困标准2971元的家庭为贫困家庭，高于3600元为完全脱贫家庭，家庭人均收入为2971～3600元的家庭介于贫困家庭和完全脱贫家庭之间。从结果看，贫困家庭的受访者知晓度并不低，对精准扶贫效果的好评比例都高于其他两类家庭，但对实现精准扶贫的预期目标信息比例却是三类家庭中最低的，与最高比例脱贫家庭相差9个百分点。这也表明，贫困家庭对自身是否能真正脱贫有一定的疑虑；而已经完全脱贫或家庭人均收入高出2015年贫困标准的家庭就较为自信，对精准脱贫实现预期目标充满信心。

表16是不同受访者对十三项精准扶贫政策实施的知晓情况和主观评价。闽宁镇目前已经实施的精准扶贫项目或措施包括整村推进、易地扶贫搬迁、产业扶贫、“4+1+1”脱贫模式、教育保障脱贫（包括学生的生活补助、就餐补助、寄宿生补助和学费资助）、劳务输出脱贫（包括雨露计划、免费培训、安置就业岗位、提供公益岗位）、社会兜底脱贫（包括大病救助、提高养老金高龄津贴、建立特殊群体集体托养中心）、金融服务脱贫（包括“双到”扶贫资金、脱贫资金、妇女小额创业贷款、村级互助发展资金等），在帮扶方面，闽宁镇实施了五类帮扶，具体为：市县扶贫开发驻村工作队帮扶、县领导“一对一”包村帮扶、科级领导“一对一”包户帮扶、企业“一对一”包人帮扶和东西协作、互派干部帮扶。从知晓度上看，总体上，受访者对十三项扶贫项目或措施的知晓度中“4+1+1”脱贫模式的比例最高达到了96.04%，这是因为该模式不仅是闽宁镇各建档立卡贫困家庭都参与的脱贫项目，也是受益最多对扶贫帮助最大的项目，同时也是闽宁镇最主要的扶贫特色项目。闽宁镇自身就是宁夏回族自治区的易地扶贫移民搬迁点，尤其是原隆村在2014年和2015年分别接收了来自西吉和固原的移民，所以对此的知晓度比例为86.75%，位列第二；产业扶贫、社会兜底脱贫、教育保障脱贫、劳务输出脱贫和金融服务脱贫的知晓度差异不大，知晓度都已经超过了80%。整村推进的知晓度为76.5%，这也是因为整村推进的脱贫项目已经和“4 +1 +1”脱贫模式等进行了融合，没有特意地宣传。五类帮扶的知晓度虽也都过半但相对而言不如其他脱贫项目和措施的比例高，其中市县扶贫开发驻村工作队帮扶的知晓度在五类帮扶中最高，这也是因为驻村干部会到村内每户家庭走访，相应的科级领导“一对一”包户帮扶和企业“一对一”包人帮扶并没有涉及每户家庭，所以知晓度不高，东西协作、互派干部帮扶因数量有限且只限于政府层面，导致很多受访群众对此不了解。

不同性别受访者在十三项扶贫项目或措施上的知晓比例差异不大，四个年龄段中，虽然差异也不十分明显，但16～35岁和60岁以上的两个年龄段受访者与36～45岁和46～60岁两个年龄段受访者相比，知晓度比例相对略低。汉族受访者和回族受访者相比，回族受访者对各个项目或措施的知晓度高于汉族受访者，这既是因为在总样本中回族占比58.17%，高于汉族；而且在2015年依然贫困的家庭中回族的比例达到了73.87%，汉族只有26.14%。贫困家庭数量更多的回族显然更关注精准扶贫的具体措施和项目内容。不同教育程度受访人群中，文盲受访者对各项措施和项目的知晓度相对最低，初中文化程度的受访人群相对知晓度偏高但差距不显著。从家庭收入角度，贫困家庭、家庭人均收入高出2015年贫困标准但低于2018年贫困标准的家庭，关注十三项扶贫项目或措施的比例明显高于完全脱贫家庭。

表17给出了受访者对十三项扶贫项目或措施的满意度评价。总体上，受访者对易地扶贫搬迁和整村推进评价为满意的比例最高。不同性别在满意度评价上差异不显著，在四个年龄段的受访者中，年龄最小的好评比例最低。除了教育脱贫外，汉族受访者的满意评价比例都高于回族受访者，初中文化程度的受访者满意评价比例相对较低但总体上都差异不明显。贫困家庭除了整村推进、“4+1+1”脱贫模式、金融脱贫三类的满意比例略低于其他两组，其他项目和措施的满意评价比例都是最高的，尤其是五类帮扶的满意比例明显高于其他两组家庭，这也和帮扶的主要对象是贫困家庭有直接关系。

（三）不同类型建档立卡家庭的致贫和脱贫原因

本次调查问卷中还询问了建档立卡家庭致贫和脱贫的主要原因，根据受访者的回答得到了表18中的结果。

根据表18，家中有病人是致贫的最主要原因，分别占到三类家庭致贫的61.33%、50%和49.45%。2015年依然是贫困家庭的受访者认为，孩子小、家里有外债和孩子上学是致贫的另外三种重要原因，但显然远远低于因病致贫的比例。高于2015年扶贫标准但低于2018年扶贫标准的家庭，孩子上学致贫的原因达到了30%，完全脱贫家庭的致贫原因中有18.68%的比例选择了孩子上学。

从脱贫原因上看，参加扶贫项目是2015年依然为贫困家庭的受访者认为未来脱贫的主要措施，这也再次证实以政府为主导的扶贫项目对贫困家庭意义重大。而完全脱贫家庭（高于家庭人均收入3600元）和高于2015年扶贫标准但低于2018年扶贫标准的家庭（家庭人均收入为2971～3600元）将“有过干部结对帮扶”作为最主要的脱贫原因；位居第二的脱贫原因是家里有人外出或在本县镇企业打工，表明这两类家庭已经实现了从输血向造血的转型，立足于自身的发展。

表18是受访者对加快闽宁镇小康社会建成的建议。从表18可看出，三类家庭都认为要加大扶贫攻坚的力度。但2015年依然是贫困家庭的受访者主要关注扶贫攻坚的力度，其比例达到了76%；高于2015年扶贫标准但低于2018年扶贫标准的家庭和完全脱贫家庭受访者选择发展当地经济的比例明显提高。此外，落实中央政策、扩大就业和提高就业工资也是三类家庭受访者共同关注到的内容。