第二节 文献综述

一 理解政策变迁

就其字面表意而言，政策变迁是指对既有政策的修改、调整或者新政策取代旧政策的现象。从“内容”和“形态”上看，政策变迁包括政策变动、政策演进以及政策范式转移。所谓“内容”即什么变了；所谓“形态”即怎么变的。

政策变动是相对于政策稳定而言的概念，它是政策阶段论意义上的政策过程中的末端环节。政策变动的具体形式包括：①政策接续，即由于政策问题和政策目标未有变化，所以新政策只需在旧政策的基础上做小幅度的改进；②政策调整，即对原政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分予以增删、修正和更新；③政策创新，即公共政策主体根据政策环境变化的要求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造新政策以取代旧政策；④政策终结，即终结那些错误的、过时的、多余的或者无效的政策、政策功能、政策工具或政策组织。以政策终结为终点，意味着一个政策过程的完结，另一个政策过程的启动，由此形成一个政策周期并循环往复。

“政策演进”这个概念用来表达政策变化的渐进性和关联性。陈潭认为，从发生学的角度来看，政策变迁即政策演进，政策演进的动力来自政策需求和政策供给的矛盾运动。政策演进通常表现为“失衡→需求→供给→均衡”的逻辑过程，它取决于政策需求与供给的内生变量和外生变量在特定制度环境中的对比。与此相似，王骚等人从动态均衡的视角把政策变迁过程分为政策失衡、政策创新、政策均衡三个阶段。其中，政策失衡指的是愿意改变既定政策的政策参与者的集合力量超过愿意维持既定政策的政策参与者的力量集合时的一种状态，政策均衡则表示后一种力量超过前一种力量的状态，政策创新是指由旧政策到新政策的实质性转换过程。通过这三个环节，政策变迁过程中形成了政策从原有均衡状态演变为失衡状态，再通过创新变革向新的均衡状态转变这一规律。

霍尔认为存在三种政策变迁，第一种是政策工具配置方式的变化，第二种是政策工具本身的变化，这两种属于微调或者渐进变迁。第三种是政策目标的重设，涉及政策理念、意识形态等方面的变化，属于政策范式的转换。前两种变化存在于国家内部、政治力量主导的政策调整，第三种是社会学习的后果。

在霍尔的基础上，豪利特和拉米什归纳了两种政策变迁的模式：其一，常规的模式。在正常的环境下，政策问题的处理都是依据被讨论问题已经存在的解决方式来进行的，从而形成一种比较稳定的“政策风格”（policy style），因此，这种情形下的政策变迁通常是在吸取教训的基础上对政策和计划做出细微的修补。其二，更实质性的模式，即在社会学习的基础上根本地改变政策，即范式性的政策变革。当新的范式被所处社群成员承认为标准或主流的时候，范式变革的过程就完成了。

除了上述从“内容”和“形态”上对政策变迁所做的描述之外，还有研究讨论了政策变迁的属性及政策变迁的情形。朱旭峰认为政策变迁具有两种关键属性，即损失者嵌入性和知识复杂性，据此可划分出四种政策变迁的情形（见表1-1）。损失者嵌入性即某项公共政策的利益相关者在什么程度上成为该项政策变迁的潜在受损者；知识复杂性即一项政策变迁所需的专业知识是否超出了相关决策者的理解能力。判断损失者嵌入性强度的标准有两项：一是政策变迁的潜在利益受损者与决策者纽带关系的强度，此关系越强，则受损者就越有能力向决策者表达反对意见从而越有可能阻止政策变迁的发生；二是嵌入决策者网络的利益相关者受到政策变迁的潜在损失的大小，该潜在损失越大，则受损者越有可能动用其嵌入网络的资源去阻止政策变迁的发生。判断知识复杂性高低的依据也有两项：一是某项政策变迁的专业性、模糊性和新颖性之强弱，越强，则该项政策变迁涉及的知识复杂性就越高；二是政策变迁过程中决策者掌握的关键信息之多寡，越少，则该项政策变迁涉及的知识复杂性就越高。相应地，知识的复杂性越高，决策者越需要依赖决策系统之外的力量去做出政策选择或推动政策变迁；反之，决策者可以自行决策。

相比于上述三个概念所做的静态描述，朱旭峰所辨识的两项属性为政策变迁这个概念提供了动态性和方向感，相应的四种情形也增强了政策变迁的立体感，且在一定程度上便于研究者对其研究对象所属情形的定位。按照这种理解，“政策变迁”就不再指称一项特定公共政策的某种特定形态，而是成为一个内涵丰富到足以替代公共政策本身的概念，即任何公共政策其实都是政策变迁。不过，这种理解尚有两处可讨论的地方：①“损益”本是政策变迁的后果，不宜直接将已然状态当作事先判断的依据；②按照演绎法划分出来的四种情形，看似彼此独立且完全覆盖全部可能的政策变迁，但是具体到特定的政策领域，其实难以认定彼此在“嵌入性”上孰强孰弱、在“复杂性”上孰高孰低，也就难以将这四种政策变迁的情形彼此截然划分开来。

二 解释政策变迁

对公共政策的研究通常包括两块内容，即公共政策的发生学和形态学。前者研究决策过程，即为“政策过程理论”；后者研究公共政策在形态上的变化，即“政策变迁理论”。公共政策的发生学和形态学均关心政策的供给问题，即政策从无到有、从有到变的所有可能情形。

政策变迁已经得到了较多的学术关注。解释政策变迁的研究包括制度主义途径、社会-经济途径、理性选择途径、网络途径等。20世纪50年代，以林德布洛姆为代表的渐进主义认为，政策变迁是对既有政策进行渐进调适的过程。20世纪70年代，以范式为方法论的研究认为，政策变迁是一个既有渐进发展又有间断发生的复杂变化过程。间断-平衡模型关注长期的政策变迁过程，它同时解释政策的渐进性变迁和有重大间断发生的变迁。

关于中国政策变迁的既有研究，分歧主要在于如何看待中国的政策系统——一种看法认为中国的政策系统是威权主义下的封闭系统从而导向“精英决策论”，不论其精英是指政治精英还是社会精英；另一种看法认为中国的政策系统是多元主体互动的开放系统从而导向“行为主体互动论”，只是其互动机制各异。

以美国为主的国外研究者对中国政策变迁所做的研究属于上述“精英决策论”，其重心从政治精英研究移至派系研究再到官僚组织决策研究乃至社会精英研究。政治精英研究将中国归入集权国家的模式，强调高层政治精英在决策中的决定性作用，研究者多将注意力集中在政治领袖的生平。这种模式认为：在集权政治下，高层领导人根据自身对国家利益的理解和偏好来制定重大政策。因此，决策层的人事变动或者权力竞争都会引发政策变迁。从1970年代开始，研究当代中国政治的美国学者试图淡化政治团体之间的权力竞争，将注意力转移到“非正式政治”上，提出了派系、非正式团体等解释性概念，强调各派系在错综复杂的关系网络中为了互惠互利而维持权力平衡，各种重大政策也正是权力平衡的产物。相对于派系研究将视角局限在非正式制度的领域，20世纪80年代末90年代初，以兰普顿、李侃如和谢淑丽为代表的一批西方学者将注意力转移到研究中国的正式决策体制，主张将中国的政策过程抽象地描述为“分离集权型官僚组织模型”，即在决策权力集中与政府职能分离并存的格局下，官僚组织之间的竞争推动了中国的政策变迁。进入1990年代中期以后，随着社会精英在政策决策过程中作用的凸显，一些研究者将兴趣转向讨论中国的精英政治与政策参与。更有研究者明确指出，中国的政体是一种分散的或分权的权威主义体制，包括中央政府、地方政府、军队、新兴的社会阶层与社会组织、公众舆论等不同的政策行动者，都能对政治产出发挥不同程度的影响，各种政策与政治行动由不同的行动者共同决定。这种对社会精英的关注，其实已经进入行为主体互动论的讨论范围。

一般而言，行为主体互动论认为，给定权力的分布结构，公共政策是多元利益主体为了各自经济或政治利益的最大化而相互竞争、谈判、妥协的结果，这些行为主体包括政治家、官僚、利益集团、大众传媒、智库、公众等。相应地，政策变迁就是这些行为主体的权力结构或利益诉求发生改变的结果。薛澜等人把这种研究概括成“利益-权力的研究视角”。针对以威权主义为假设的精英决策论，国内研究者倾向于认为，以美国为主的西方学者因其意识形态偏见和思维定式，坚持将中国的决策体制认定为“威权主义”或者“分离集权模式”。实际上，“中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化，而‘威权主义’分析框架则无力把握中国政治中的这些深刻变化”。现实的决策过程中并非没有其他利益主体的介入并发挥实际影响力，“中国的政治变化绝不是执政精英主观意愿的简单外在化，而是受政治精英、知识精英与社会大众三方面因素的制约，在政治互动过程中，逐渐发展出的新模式。”

除了辨识哪些行为主体参与了中国的政策过程并作用于政策变迁，既有研究致力于描述其互动机制。互动机制大体上有三种：“开门-磨合”机制、学习机制和“理念-话语”机制。可以用图1-3来简示这三种互动机制的作用逻辑。

图1-3标示了国内- 国际、国家-社会（或政府-市场）两组关系和四种场域，其中❶❷❸❹为国内，❺为国际；又以❶为国家/政府，❷❸❹为社会/市场。这些机制的内涵和作用逻辑各异，但都试图对中国政策过程中的行动主体如何互动引致政策变迁做出解释。

第一种是“开门-磨合”机制。王绍光的早先研究论证了中国政策议程设置模式的变化，发现“在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，‘关门模式’逐渐式微”。后续研究进一步认为中国“已经形成了一种民主化和科学化水平更高的‘共识型’决策模式”，该模式包括“外三圈”和“内三圈”两类行为主体并以“开门型”参与结构和“磨合型”互动机制为支柱。“内三圈”即图1-3中的❶，包括政策制定部门、相关部委及部际协调和最高决策者；“外三圈”即图1-3中的❷和❸，包括普通群众、政策研究群体、国内外有组织的利益团体。决策过程向外三圈的行动者大开进善之门，形成参与度很高的“开门”决策；内三圈所涉决策主体通过下层协商、上层协调、顶层协议这三种方式形成“磨合型”互动机制。朱旭峰细化了作为行动者之一的“专家参与”之于政策变迁的作用，即图1-3中的❷之专家。他认为，“专家参与模式的合理选择建立在专家个体及其研究组织所拥有的不同资源优势的基础之上”，“不同的政策变迁过程需要具有特定资源优势的专家方可能实现对政策变迁的影响。”薛澜等人把重视专家、科学家、思想库等决策主体的研究归入“理性学习视角”，这就引出行为主体互动的第二种机制。

第二种是“学习机制”，相当于在图1-3中❶❷❸互动的基础上引入“知识”要素——知识可能来自❹和❺，也可能内生于政府的经验或试验。“学习”是一种典型的互动机制。一方面，在国别或区域之间，不同国家不同领域决策者所面临的问题具有相似性，在看似迥异的政治制度或政策领域背后都存在着某种普遍性规律，因此可以分享、借鉴彼此的解决方案。另一方面，就中国的政策学习而言，当面对常规的公共问题尤其是由突发危机造成的压力时，决策者会从过往的教训或别人的经验中寻求解决办法。决策层以外的相关行动者有可能组成倡导者联盟并努力接近决策者以期影响政策和制度变化的方向。学习源既可能是本国的政策与制度遗产、国内各地区的实践或者来自国外的实践经验，也可能是在小范围进行的、旨在探索有效工具的地方试验。这种学习既可能是由地方政府发起并经国际社会、民众和专家团体推动最终启动的中央政府的学习进程，也可能是地方政府的逆向学习，还可能是各级政府、国际社会、媒体和民众等行动者之间“上下互动”的社会学习。当然，也有研究质疑“学习论”所持的知识中立的预设，转而强调政策知识背后来自政策被借鉴方的话语主导权，正是这种话语权力让借鉴方形成了对于“权威”所拥有的政策知识的推崇和跟随。

第三种是“理念-话语”机制，相当于图1 -3中的❹和❺及其在❶的汇集与外化。对这一机制又有三种不同角度的表述逻辑。其一，赵德余采用的是“观念-信念”逻辑，他认为，政府决策层的主流观念决定了公共政策目标与具体政策安排，政策变迁就是政策不断搜索和调整直至决策层主流观念跟社会主流观念相一致并成为相关产业利益集团、社会公众以及政府合作博弈的共同信念。其二，张海柱采用的是话语竞争逻辑，他认为，不同行动者对特定现象各自做出意义诠释与话语宣称，由此展开话语竞争，最终只有一少部分能够成功实现话语的结构化乃至制度化。因此，一个政策领域内各种话语联盟之间的话语竞争推动了政策变迁的发生。其三，理念建构逻辑，即理念建构了行动者的认知方式、塑造其认定的问题并影响其采行特定政策方案的意愿，即所谓只有适应一国文化和意识形态传统的政策方案才有可能得到认同、模仿或移植。

上述梳理显示，既有研究的总体思路是试图看清“政策变迁”的外在结构，即各种行动者围绕着政策议程展开互动，政策及其变迁是这种互动的产出。可以用表1-2来整理关于解释政策变迁的变量及其因果机制的分析。既有研究比较注重回答“什么导致了政策变化的发生”，其重心在于“变”本身而未深入分析其后果。

如果把精英决策论中的“精英”作为一类行动者归入行动者互动论，不难分析发现，行为主体互动论会遭遇两种困境：一是能否穷举政策行为者；二是能否准确描述行为者的互动机制及其对政策变迁的作用效果。说到底，这种思路遵从的是“理性人”假设。按照这种假设，行动者之间是平行的横向联系，他们共生于某个平台，彼此之间能够等力互动。实际上，在真实的政策过程中，即便行动者具有相同的理性程度，其影响政策的效力也并不一致，甚至并不存在这样一个“互动平台”。能否找到一个摆脱这种论述困境的解释思路，从而跳出关于政策系统到底是封闭还是开放的争执，也不必陷入是“西方”还是“中国”的表达陷阱。本书以针对北方草原实施的草原政策及其变迁为案例对象，引入“思想模型”这个解释变量，以补充对政策变迁的既有研究。

三 草原政策的相关研究

前文已经提及，直接使用“草原政策”这个概念的研究尚比较少，有不少研究讨论的是“牧区政策”，更多研究则直接指向其中的某些具体政策，比如退牧还草、生态移民、草地承包、草场的开发与保护、草原畜牧业乃至农牧民增收等。

李毓堂较早使用了“草原政策”这个概念，将其细化为草原所有权、草原畜牧业生产和草原保护三个方面，按照新中国成立前后的6个阶段——旧中国时期（1949年以前）、民主改革时期（1949-1954年）、合作化时期（1954-1958年）、人民公社化时期（1959-1965年）、“文革”时期（1966-1977年）和改革开放时期（1978年以后）——分别梳理这三个方面涉及的政策文献及其内容特征等。盖志毅等人梳理了内蒙古“牧区政策”在改革开放以来30年的政策变迁，认为牧区政策的演变包括牧区产业政策和牧区产权制度两块内容，其变化呈现出“由重视家畜第二性生产向重视草第一性生产转变”和“由注重经济目标向保护生态目标转变”的趋势。类似研究都是从政策文本入手，在略加评述的基础上给出改善政策的建议。

赵兴梅等人认为，中国不同时期的草原政策伴有对“发展”概念的不同理解。在将“发展”仅视为经济增长的时期，草原被定义为与农地一样的单一生产资料，牺牲的是草原的生态功能；随着“可持续发展”成为主流话语，保护和恢复生态成为政策的主要内容，新的自然资源管理方式。乌尼尔等人认为，蒙古民族传统的游牧制度在草原牧区的现实管理中应得到充分的重视，草原生态保护要注重传统知识和外来政策之间的衔接。

对于现代国家透过公共政策对草原社会无所不在的介入，从草原的逻辑看去，来自社会学和人类学的研究质疑现代国家的简单化思路和科学知识的盲目扩张。众多进入牧区的田野调查显示，很多看似合理的政策在落实中遇到重重困难，是因为政府和受现代科学话语影响的草原科学家与当地牧民在政治经济和知识立场的不同。科学知识的可质疑之处在于其背后的自我中心主义和文化偏见。片面强调政治经济因素和技术原理而忽略文化因素，片面强调科学知识的普遍适用性，自大地为资源管理危机提供解决方案。“公地悲剧”假说、生态平衡理论正是出台草原私有化和围封牧场等政策的“科学”依据。

王晓毅的研究显示，将草场分包到户强化的是草原的生产功能，既改变了牧民的行为方式，也改变了牧民之间的关系，原有的合作关系被冲突和竞争所代替。既有政策将超载过牧视为环境恶化的根源，据此推行禁牧、休牧和退牧等生态项目，介入牧民的经济活动：一方面通过禁牧的方式减小牲畜对草原的压力，另一方面通过城镇化和生态移民的方式转移草原上的人口，配以相当规模的退牧补贴。如此，国家成为生态保护的主体，同时承担政策制定者、执行者和利益补偿者三种角色，完成了权力和资金的“再集中”，将基层社会和地方政府皆排斥在决策过程之外。这种简单粗糙的“再集中”忽视了草原环境的多样性，因而不能得到牧民的完全认同。

韩念勇等人多年在内蒙古阿拉善盟、锡林郭勒盟、呼伦贝尔市、呼和浩特市等盟市走访牧民、住户和专家，梳理“草原的逻辑”，据此提供了更为丰富的草原地方性知识用来解释“畜草双承包”和“围封禁牧”等政策引发草场退化的机制：①草原上放牧要求最起码的畜群规模，承包到户的牲畜不能成群，因规模太小而无法正常经营。同时，随着大群牲畜被拆解成小群分到牧户，畜群点急剧增加；②分到手而不能成群的马和骆驼首当其冲会被牧民卖掉；③马、牛、山羊、绵羊、骆驼等五畜的结构失衡使草场与畜种之间出现适应性失衡，例如，只适宜骆驼采食的草场被用来放羊，对草场和牲畜均不利；④每户牧民都必须尽快将分到手里的牲畜发展到足够大的规模才能维持畜群的正常繁衍，且单家独户的畜牧成本增加、抗灾能力下降，这也促使各户必须尽快增加牲畜数量以支付增加的成本并抵消灾害损失，这就使因承包而分散在多点的畜群数量以超常的速度猛增，对草场形成压力。⑤以户为单位的畜群数量增加，每个畜群的移动和避灾范围就会相对缩小，从而打破四季放牧草场的配置以及十分有限的水源配置方面的平衡。⑥牲畜承包到户且每户畜群规模扩大之后，各户都面临劳动力短缺而开始从外部雇工或依赖外部提供原来集体的内部服务，草场上外来人口和压力增加。⑦“牲畜承包”的后果之一是所谓“公地悲剧”——只承包了牲畜而没有承包草场，会出现公共资源没人珍惜、都想占便宜超量利用草场的现象。为了遏制这种悲剧造成的草场过载和退化，政府开始推行草场承包，用网围栏将草场的产权明晰到户。⑧在牧民看来，承包加围栏就是个大羊圈，建得再大也经不起畜群的反复踩踏，出现了牧民所说的“蹄灾”，引发的是“私地悲剧”。牲畜承包在前，草场承包在后，前者导致草场上的牲畜过快增长，后者导致圈起来的“私地”被牲畜践踏，它们共同加剧了草地退化。

达林太等人寻找草原政策效果不彰的观念根源。他们认为在研究草原牧区的领域已经形成了一种“模仿者情结”，即先入为主地认定草原牧区是落后的、封闭的、需要被改造的，应该模仿、学习先进的发达地区的做法和经验。这种思想环境一旦形成，草原牧区的特殊性就会被忽视。在“先进地区”强大与成功的光环下，牧区的特殊性被人们自觉或不自觉地隐去和淡化了，强调草原牧区特殊性的声音常常小于那些参照发达地区经验的声音，或者被后者彻底淹没。这种滤掉和剔除特殊性的思维，很容易将一个较为传统的社会或地区向工业化社会变迁的过程简化为一系列工程的布局或资本的扩展过程。比如生态移民，牧民还没有形成自己放牧以外的生计能力就被移民到了生疏的城市。要求不断“加快变化”的呼声很高，“加快变化”赢得了话语霸权，以国家名义自上而下推行的社会工程总是带着强烈的紧迫感。将内蒙古草原牧区生态环境等同于农村或发达地区环境条件，忽视其特殊性的做法只能给牧区带来损失。

盖志毅也做了相似的判断。他认为，草原政策失误的原因之一就是没有真正吃透牧区文化。“内蒙古率先实行以‘畜草双承包’为标志的牲畜所有权草场使用权和分配制度的改革，它的理论依据是将牧区的草场等同于农村的耕地，将牧区的牲畜等同农村的禾苗，套用农村把耕地分到户的耕地，牧区也把牲畜一起分到户。”

从国家的角度来看，草原的生态退化所迫切要求的大力保护与依靠草原获得经济效益始终是并存的一对矛盾体。既有的草原政策无不着眼于化解这对矛盾。赞同“承包制”的意见普遍认为，把草、畜经营统一起来，普遍实行草、畜双承包责任制，是牧区生产责任制的新突破，使长期存在重畜轻草、草场超载过牧的问题得以解决，同时又打破了牧民吃牲畜“大锅饭”、牲畜吃草场“大锅饭”的局面，积极性和主动性得以充分发挥，有利于提高生产效率。

关于退牧还草工程，根据国家发展改革委的研究报告，在内蒙古、四川、青海等8省区和新疆生产建设兵团实施，工程进展总体顺利，取得了阶段性成效。2003年以来，工程区生态环境明显改善。生物多样性、群落均匀性、饱和持水量、土壤有机质含量均有提高，草原涵养水源、防止水土流失、防风固沙等生态功能增强。工程推行禁牧与休牧相结合、舍饲与半舍饲相结合的生产方式，促进了传统草原畜牧业生产方式的转变。广大农牧民草原保护意识明显增强，草原承包经营制度不断落实，特色农牧产业及其他优势产业快速发展，农牧民收入稳步增加。

同时，国家发展改革委也承认，草原生态总体恶化的趋势仍未根本改变，存在三个方面的矛盾和问题：一是工程建设内容单一，现有退牧还草工程建设着力于恢复生态，却没有建立起改善农牧民生产生活和解决长远生计问题的长效机制；二是配套资金难以落实，工程区所在地方的财政实力不足以安排相应的配套资金；三是现行退牧还草工程措施与草原生态保护补助奖励政策需要有效衔接。这就是说，上述三个方面的总结其实是认为“退牧还草工程”政策本身无可置疑，但仍有待细化和优化，需要通过完善政策、加大投入以改进基础设施和增加农牧民收入，使禁牧等生态政策顺利实施。依据已经取得的政策效果，国家主张需要做的是完善政策细节、强化政策执行、引导政策对象的配合。

对于退牧、禁牧等既有政策是否达到了遏制草地退化的效果，也有若干研究做出了并不乐观的判断。周立华等人对宁夏回族自治区盐池县禁牧政策的分析认为，禁牧政策在沙漠化治理的初期和沙漠化程度较为严重的地区，能够表现出效果。但是，随着沙漠化程度的减轻，继续禁牧既不能更加有效地提高草原生产能力，也不能更大程度地减少沙漠化面积。谷宇辰等人对新巴尔虎右旗156户禁牧与非禁牧草场连续8年的数据进行差异性检验，其研究结果显示，遥感影像的分析结果与牧户的感知基本吻合，草地植被的恢复是由放牧和气候变化共同影响的，禁牧对于草场恢复能够起到一定的作用，但对于草场质量的整体改善不能起到决定性作用。如果禁牧时间过长，则会打破原有草地生态系统中“草-畜”之间的关联性，反而有可能不利于草场的健康恢复。

从2004年至2008年内蒙古地区植被长势遥感监测分析结果来看，有研究指出自治区总体生态环境地表状况不太理想，5年的遥感监测分析表明：由于受气候波动和人类利用强度的影响，年际间植被长势的波动明显，空间差异显著；2006-2008年全区大部分草地的植被长势要差于多年同期平均。2007年全区植被长势处于局部改善但整体下滑的趋势。例如，鄂尔多斯市大部地区植被指数明显上升；而呼伦贝尔市西部旗县、锡林郭勒盟中西部和南部旗县植被指数明显下降，自治区生态环境下滑的趋势尚未得到有效的遏制。

看起来，国家的视角与牧民的视角在拉大距离。尽管国家出台的牧区政策不断强调牧民是草原牧区的主体人群，然而很多政策落实到基层的时候却遭到牧民的抱怨和抵制。根据草原的逻辑，如果不至于武断地得出国家和政策应该退出、让草原回归传统游牧的结论，那最有可能的推论不外乎两种：一是充分尊重牧民的意见，让牧民参与实际的公共决策并将其意见切实体现在政策方案里；二是继续变革政策，寻求更好的替代政策——这是常见于既有批评意见里的两条建议。实际上，现行的公共决策体制从未拒绝倾听牧民的意见，而且通行的决策程序设置也对此做了保障。如此，国家的视角和草原的逻辑就形成一种悖论。国家认为对草-畜矛盾下的生态恶化情势了如指掌且已经找到了一套解决问题的政策，但草原的逻辑恰恰认为草原生态的持续恶化就是国家推行政策的后果，政策看似解决了一个问题，实则造成了更多问题。面对草原的逻辑对既有草原政策提出的质疑和批评，国家一方除了利用行政力量、媒体优势和大规模的资金自上而下地强力推行之外，在政策辩论上略显乏力。

社会学、人类学等从“草原的逻辑”完成的研究，为反思既有政策提供了知识和视角。由于带有浓厚的人文关怀，这些研究对于人们认识既有草原政策的“粗糙”、“无知”，甚至“霸道”不无启发。但问题在于，当这些研究认为国家主导的草原政策及其依据的科学知识不能完全契合草原反倒造成了更多的问题时，它们提出质疑时所据的那套地方性知识其实也难以同等程度地用来提供一套足以替代现行政策的可行方案——而事实是国家绝无可能从草原社会抽身，一定会通过政策保持“在场”。如此，辩论双方其实是在各自的话语逻辑下发声，双方很大程度上是在各说各话。

此外，批评草原政策的研究意见大多把“国家”抽象成一个整体，视之为“政策供给者”然后将其推到草原的对面。如此，在保障地方视野的同时，却有可能隐瞒或者忽视了“真实的”政策过程。归纳起来看，关于草原政策的辩论双方除了对政策效果的评价分歧之外，更加根本的分歧在于对“草原”、草原问题和草原政策的认知差异。国家不断地提倡建设草原，投入大笔资金，招来的却是其施以“好心”的对象的抱怨。那么，在草原政策这一事项上，国家为什么显得如此“费力不讨好”呢？受到质疑却几乎无力自辩的草原政策，经历了怎样的变迁历程？草原的逻辑所期待的政策变迁如何可能发生？这些提问都指向对草原政策变迁的梳理和理论分析。

就其实用价值而言，“草原”的重要性不言而喻。和谐的民族关系、稳定的边疆政治、珍贵的民族文化、多元的文化形态、可靠的生态屏障、多样的生物群落、安全的畜产品、丰富的自然资源、潜在的经济实力等，不论哪种意义上的草原都值得珍视。如果说任何一项具体的草原政策都无不指向这些意义中的一种或几种，那么，通过梳理草原政策的变迁、了解其政策意图，就可能从中提炼政策经验以备参考。